老年保障與城鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)查調(diào)研論文報告匯報匯報

1、老年保障與城鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)查調(diào)研論文報告匯報匯報 隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立與完善,傳統(tǒng)的利益格局在發(fā)生著變化,社會變遷日益激烈,老年人口作為一個與傳統(tǒng)社會和傳統(tǒng)體制有密切聯(lián)系的社會弱勢群體,不可避免的要遇到傳統(tǒng)利益格局變動造成的預期收益的損失和社會變遷帶來的種種不適。同時,老齡社會在經(jīng)濟實力較薄弱的時期到來，這也使得中國老年人口保障問題的解決更顯迫切。否則,社會安全與穩(wěn)定將受到破壞,而且這種情況在某些地區(qū)業(yè)已出現(xiàn)。在我國，農(nóng)村人口占60%以上,農(nóng)村老年人口不是一個小數(shù),我國社會轉(zhuǎn)型很大程度取決于農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型,農(nóng)村老年保障更是我國社會轉(zhuǎn)型期需要解決的一個社會問題。 具體而言，中國農(nóng)村老年保障是指對

2、農(nóng)村老年人在物質(zhì)生活、文化精神生活和生活服務等方面提供的基本保障,主要包括四個方面的內(nèi)容。一是經(jīng)濟保障,即農(nóng)村老年人晚年生活的經(jīng)濟來源應當?shù)玫交颈Ｕ希欢轻t(yī)療保障,即農(nóng)村老年人在衛(wèi)生保健與疾病醫(yī)療方面有保障；三是生活服務保障,即對農(nóng)村老年人口的個人生活能夠提供必要的照料、護理和幫助等；四是心理保障,也就是讓農(nóng)村老年人口在心理上得到基本滿足、慰藉。在此意義上,農(nóng)村老年保障不單指農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一類的社會保障。在我國社會主義初級階段,它也包括了家庭在經(jīng)濟支持及生活照料等方面對老年人的保障。 從我國社會保障制度體系建設(shè)來看,城鄉(xiāng)老年保障模式長期以來形成了城市社會保障與農(nóng)村土地保障并存的“二元保障模

3、式”。當社會保障資源集中在城市,只有占農(nóng)村老年人極少數(shù)的“五保戶”在一段時期內(nèi)享有社會救濟,而我國農(nóng)村老年人最主要和最切實的經(jīng)濟保障形式是通過土地保障來實現(xiàn)勞動自保,以及根源于土地的家庭保障。20世紀80年代中后期,尤其是進入90年代以來,隨著計劃生育政策效應在中國農(nóng)村的顯現(xiàn),以及農(nóng)村剩余芳動力流動的加劇,農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日趨核心化、小型化,家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。而與我國農(nóng)村相應的經(jīng)濟發(fā)展速度卻遠不及老齡化趨勢的加劇,可以為老年人提供照料的資源越來越少,從而使社會系統(tǒng)對老年保障的支撐被提到了議事日程上。1992年,國家民政部出臺縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案試行,旨在解決農(nóng)村老年人的保障。該方案的出

4、臺在一定程度上、一定時期內(nèi)主要解決了經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村社區(qū)的老年人“老有所養(yǎng)”的問題。但多年來過去了,從試點到推行,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險憂喜參半,真正能實施的較少。事實上,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在理論與實踐上都存在很多問題。在理論上，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要存在兩個誤區(qū)。一是，該方案仍舊沒有解決好城鄉(xiāng)差距問題。國家在經(jīng)費上對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不予投入,而對城市職工的養(yǎng)老保險卻給予大量的投人。這種做法顯然對農(nóng)民是不公平的。因為農(nóng)民曾為我國工業(yè)化的資本積累作出了很大的貢獻與犧牲,而且與城市居民一樣為國家的建設(shè)辛勤勞作,國家沒有理由人為地對城市居民與農(nóng)民采取不同的待遇。如果講“誰點菜,誰付帳”的話,在養(yǎng)老保險上，

5、城市居民與農(nóng)民都付了帳,可是優(yōu)惠程度卻不同,城市居民少花錢，農(nóng)民卻全額買單。二是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在保障內(nèi)容上基本上只覆蓋了老年人的經(jīng)濟保障,而對老年人在醫(yī)療保障、生活照料、精神安慰、生活服務等方面的保障卻沒有涉及。在實踐中,此方案也存在諸多問題。一是，我國農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的需求不是隨著生產(chǎn)方式的變革而產(chǎn)生的,而是在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下提出的。農(nóng)民既不具備作為一個被保障者的權(quán)利和義務的意識,也不具備為社會保障交納費用的完全能力,而且我國的國民收人再分配中農(nóng)村社會保障資金所占比重非常小,不能充分滿足現(xiàn)實的需要。二是，幾十年來形成的嚴重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會保障體系,已經(jīng)形成剛性,無論依靠建立統(tǒng)一

6、的法律或制訂統(tǒng)一的政策,還是依靠財政、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自身經(jīng)濟能力都無法在短期內(nèi)使占全國人口絕大多數(shù)為農(nóng)村人口的社會保障達到城鎮(zhèn)居民的保障水平。三是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的指導思想不穩(wěn)定,業(yè)務關(guān)系不順暢,在國內(nèi)資本市場不發(fā)達、缺乏有效的管理機構(gòu)的現(xiàn)實情況下,社會養(yǎng)老保險基金保值增值而臨一系列風險。四是，社會養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大以城市化的發(fā)展和從事農(nóng)業(yè)的勞動力的比重下降為前提,而從未來的情況看,我國今后二三十年里,還是工農(nóng)業(yè)并存的二元經(jīng)濟,所以農(nóng)村社會養(yǎng)老目前仍不會成為農(nóng)村老年保障的主導支柱。 從國際經(jīng)驗來看,早在1996年世界銀行就在一個報告中指出，“正規(guī)養(yǎng)老制度需緩行”,倡導推行用個人化解

7、決老年保障模式來替代國家化解決老年保障的模式,尋求一個比現(xiàn)行的老年保障模式更合理的體系。同時，世界銀行也指出,社會保障體系的確立是在保障能力和發(fā)展能力的互動中選擇方案,方案的合理性至少應該從兩個方面來進行判斷,一是，以公平的方式保護老年人,一是，促進經(jīng)濟發(fā)展。按照此標準,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事實上是一個不合理的方案,它一方面是一個對農(nóng)村老年人不公平的方案,另一方面則是一個對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展并無多大促進作用的方案。就農(nóng)村老年保障資源的來源來看,家庭、社區(qū)、社會是其三個主要的來源。在家庭養(yǎng)老功能弱化、社會養(yǎng)老保險又需要緩行的情況下,社區(qū)養(yǎng)老保障成了一個必然的選擇,社區(qū)對農(nóng)村老年保障的支撐作用已經(jīng)開始引

8、起了社會各界的關(guān)注與認同。國際組織和學術(shù)界極力主張大力發(fā)展社區(qū)助老事業(yè),為居家養(yǎng)老的老年人提供全方位的服務。因此，在我國社會轉(zhuǎn)型期,家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的雙結(jié)合模式應該是一個趨勢。 而從我國國情來看,立足于小城鎮(zhèn)建設(shè),實現(xiàn)對我國農(nóng)村老年人進行社區(qū)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式是現(xiàn)代社會的一個必然選擇,小城鎮(zhèn)建設(shè)應該與我國農(nóng)村老年保障制度的建設(shè)緊密地聯(lián)系在一起。最主要的理由在于小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展模式。從社區(qū)的本質(zhì)來講,它是由許多關(guān)系密切的個人或團體組成的一個社會系統(tǒng)，其中的各種社會關(guān)系不僅持續(xù)時間長，而且具有一定的范圍性、結(jié)構(gòu)性、互動性和關(guān)聯(lián)性等特征。此外，這個社會系統(tǒng)具有很多功能,比如文

9、化、經(jīng)濟、政治功能等等。而與傳統(tǒng)的村落相比,在小城鎮(zhèn)里,除了血緣關(guān)系是人們之間的聯(lián)系紐帶以外,地緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系也成為了人們間的聯(lián)系紐帶、互動前提,從而使得各種社會關(guān)系具有社區(qū)的特性。這些關(guān)系的互動是小城鎮(zhèn)的文化、經(jīng)濟等功能的體現(xiàn)。因此,小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展模式。另外，值得指出,小城鎮(zhèn)建設(shè)作為我國城市化的一種選擇,其目標毫無疑問是解決人的問題農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村低素質(zhì)人口的增多、農(nóng)村老年人口的增多等等。沒有理由將老年人這個特殊的社會群體排斥在外。只有在小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃中將農(nóng)村老年人的保障問題考慮在內(nèi),我們才能使得農(nóng)村老年人的社區(qū)養(yǎng)老有一個現(xiàn)實的支撐,也才能在完善合理的農(nóng)村老年保

10、障制度引誘下有利、有效地推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。 小城鎮(zhèn)建設(shè)實質(zhì)上包括“軟建設(shè)”與“硬建設(shè)”兩方面的內(nèi)容?！坝步ㄔO(shè)”是指小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,而“軟建設(shè)”則是指小城鎮(zhèn)的制度建設(shè),如財政、稅收、金融、戶籍管理制度、社會保障制度等。從此角度出發(fā),要使小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村老年保障制度建設(shè)二者共同進步,我們應該做好以下工作。 一是，在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)中,應考慮老年人對住房、對道路等基礎(chǔ)設(shè)施的特殊要求。具體說,就是要在小城鎮(zhèn)建立敬老院、福利院、老年公寓、老年活動中心、老年人衛(wèi)生醫(yī)療保健站等社區(qū)配套工程。我國城市地區(qū)對老年人在住房與社區(qū)服務設(shè)施上的特殊要求較早就有了重視,在1999年“國際老人年”這一年,城市房地產(chǎn)

11、商推出“老年公寓”，便是一個回應。而在我國農(nóng)村,這個工作并沒有開展。我們且不去論其原因何在,但必須認識到老齡化是我國現(xiàn)代化進程中必須相隨的社會事實,而且我國農(nóng)村老年人的保障問題已經(jīng)到了刻不容緩的地步。小城鎮(zhèn)作為我國農(nóng)村社區(qū)的一個發(fā)展模式,理應考慮到老年保障對其內(nèi)在的要求。 二是，作為小城鎮(zhèn)制度建設(shè)的一個內(nèi)容,農(nóng)村老年保障制度建設(shè)必須進人小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃中。就小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題來看,恐怕更多地歸咎于“軟建設(shè)”的不利,比如“空殼鎮(zhèn)”。小城鎮(zhèn)的“硬建設(shè)”搞起來了,但相應的財政、稅收、戶籍管理制度、社會保障制度等并沒有跟上,缺乏對人口人住的制度引誘,從而造成空有花架子,卻無人入住。有人無鎮(zhèn)不行

12、,有鎮(zhèn)無人更不行,其帶來的人力、物力、財力的極大浪費顯而易見。建立完善合理的農(nóng)村老年保障制度無疑有助于加強小城鎮(zhèn)對人住人口的制度引誘。就農(nóng)村老年保障對象來看,小城鎮(zhèn)的老年保障制度建設(shè)主要應考慮三個群體的需要，包括（1）已經(jīng)進入老齡階段的大量農(nóng)村老年人群體；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工；（3）城市農(nóng)民工。農(nóng)村已存的大量老年人的保障問題得不到解決,勢必影響到農(nóng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,進而影響到農(nóng)村社會的安全與穩(wěn)定。新聞媒體對農(nóng)村老年人受虐待、家庭矛盾激化現(xiàn)象的報道恐怕大家均有所見、均有所聞。而作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚和集中相伴生的一個自覺選擇,小城鎮(zhèn)建設(shè)也應該妥善處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險問題。只有這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

13、業(yè)職工才能無后顧之憂地在小城鎮(zhèn)安居樂業(yè),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚,真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為“發(fā)展極”的作用。在小城鎮(zhèn)的制度建設(shè)的“軟建設(shè)”中做好農(nóng)村老年保障制度的另外一個重要作用是對大量積壓在有限的耕地上、處于“隱性失業(yè)”狀態(tài)的農(nóng)民,滯留在城市無所事事的農(nóng)民工,在城市學會一技之長與積累豐富市場經(jīng)驗并準備返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民形成較強的制度引誘。在大城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的空間收縮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)消化農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱,而西部地區(qū)進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林后、又將拋出大量處于“隱性失業(yè)”狀態(tài)的農(nóng)村剩余勞動力的情況下,這無疑是一個安置農(nóng)村剩余勞動力的重要對策。 三是，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展模式,它應該有相應的社區(qū)功能,如社區(qū)的文化功能、經(jīng)濟功能、服務功能等,而在小城鎮(zhèn)建設(shè)對農(nóng)村老年保障的支撐功能中,社區(qū)老年人服務是一個關(guān)鍵。結(jié)合我國國情與西方發(fā)達國家社會保障改革的經(jīng)驗來看,小城鎮(zhèn)建設(shè)應具備的社區(qū)服務功能主要體現(xiàn)在老年人照料、護理、合作醫(yī)療上。在家庭養(yǎng)老功能社會化的趨勢下,小城鎮(zhèn)建設(shè)應該考慮組建老年人的社區(qū)服務隊伍,對家庭無法進行照料、護理的老年人提供社區(qū)服務,使老年人的生活得到保障。另外,小城鎮(zhèn)建設(shè)對解決我國農(nóng)村老年人的醫(yī)療保障也能起到很大的作用。我們知道,改革前合作醫(yī)療曾經(jīng)在集體經(jīng)濟體制下發(fā)揮很大績效,而后隨著集體經(jīng)濟