加氣站試運行行為的法律監(jiān)管問題研究

1、加氣站試運行行為的法律監(jiān)管問題研究在我國，由于加氣站建設的特殊性，國務院和省級人民政府均對加氣站的設立作出了特殊的規(guī)定。在行政法規(guī)層面，主要涉及到依國務院發(fā)布的危險化學藥品安全管理條例，該條例規(guī)定，商貿(mào)主管和經(jīng)濟主管部門分別是加氣站的許可審批部門和行政管理部門。表面上看，該規(guī)定并無歧義，但是實際管理中卻會出現(xiàn)兩個部門在認識上的差異。本文擬就重慶市出現(xiàn)的首例天然氣加氣站試運行受罰案件為例，詳細闡釋兩個部門在對試運行行為進行規(guī)制方面的不同認識，進而厘清對試運行行為的正確認識，以期對執(zhí)法和司法實踐有所裨益。案件介紹及法院的處理意見申請執(zhí)行人是重慶市榮昌縣工商行政管理局，被申請執(zhí)行人是重慶市渝昌壓縮天

2、然氣有限責任公司，案由是申請執(zhí)行人請求人民法院強制執(zhí)行對被申請執(zhí)行人的工商行政處罰決定。經(jīng)查，重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司于2007年12月7日成立，其經(jīng)營范圍為“新型CNG汽車研究與開發(fā)、銷售;汽車配件、CNG改裝配件”。2008年6月，被申請人重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司建成了渝昌CNG加氣站。2008年6月25日，重慶市經(jīng)委依程序同意被申請人的加氣站進行試運行至2008年9月26日再進行綜合驗收。后因受“峰廣公路”建設過程中天然氣管線改管等因素影響，被申請人先后兩次向重慶市經(jīng)委申請時試運行延期，并獲得同意。在加氣站試運行期間，榮昌縣工商行政管理局于2008年12月30日對其作出了

3、“榮工商經(jīng)處字(2008)329號處罰決定書”，認為被申請人“于2008年7月以來未變更登記，擅自改變登記事項，從事車用壓縮天然氣充裝經(jīng)營活動”，經(jīng)榮昌縣工商行政管理局屢次責令改正而未改，違反了公司登記管理條例第26條規(guī)定，屬于擅自改變登記事項的行為。在向被申請人發(fā)出責令限期登記通知書和改正通知書，而被申請人并未按通知書的要求到工商行政管理機關變更登記或者停止車用壓縮天然氣充裝經(jīng)營活動的情況下，工商行政管理機關作出了“責令立即改正違法行為，罰款7萬元的決定”。被申請人對上述處罰決定，既未申請復議，也未向法院起訴。申請人于2009年4月7日向本院申請強制執(zhí)行。在是否裁定強制執(zhí)行上，存在兩種不同的

4、觀點：一種觀點認為法院應該裁定準予強制執(zhí)行，另一種觀點認為法院不應該裁定強制執(zhí)行。在法院作出裁定之前，工商行政管理機關撤回了強制執(zhí)行申請。最后，法院認為工商行政管理機關的撤回申請符合法律的規(guī)定，作出終結執(zhí)行的裁定。法律分析針對法院審判中出現(xiàn)的兩種不同的觀點，兩種觀點主要圍繞是否強制執(zhí)行。筆者無意對該兩種觀點及其理由作出羅列，而以試運行行為為切入點，深入分析出現(xiàn)兩種觀點的深層次原因。因為在現(xiàn)實行政管理中，加氣站的試運行行為是一種特殊的行為，各管理部門對該種行為認識并不相同，這就有可能使我們的行政管理陷入一種尷尬的境況：行政管理要么越位，要么失位。因此，我們有必要對該類案件進行探討。一、工商行政管

5、理機關在試運行期間的角色定位公司法第12條及公司登記管理條例第22條明確規(guī)定了經(jīng)營范圍涉及法律、行政法規(guī)規(guī)定必須報經(jīng)審批的項目的，必須先獲得相關批準才可以進行工商登記。公司登記管理條例第33條是對變更登記中涉及經(jīng)營范圍變更的補充規(guī)定。行政許可法規(guī)定了設定企業(yè)登記前置性行政許可，即強調(diào)在“登記前”報經(jīng)批準。重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法第8條規(guī)定了加氣站申請程序，同時規(guī)定了定點審批條件和程序由市天然氣主管部門另行制定，重慶市壓縮天然氣加氣站管理辦法第9條和重慶市加氣站建站工作辦事程序指南中都明確規(guī)定了加氣站綜合驗收前的試運行程序，只有在經(jīng)過試運行整改綜合驗收合格后，才能向商業(yè)主管部門申請危險化

6、學品經(jīng)營許可證。被申請人從事天然氣充裝試運行已取得有關主管部門的批準，是主管部門對該事項的審核監(jiān)督驗收的內(nèi)容之一，具有相應法律依據(jù)。危險化學藥品安全管理條例和重慶市天然氣管理條例規(guī)定：商貿(mào)主管和經(jīng)濟主管部門分別是加氣站的許可審批部門和行政管理部門，重慶市經(jīng)濟委員會是天然氣行政主管部門，其他有關部門能應按職責配合，加氣站必須經(jīng)主管部門會同有關部門審批。重慶市經(jīng)濟委員會是天然氣行政主管部門，負責對加氣站實施主管;依據(jù)天然氣加氣站設立程序的規(guī)定，加氣站的設立應該經(jīng)過審批然后才能夠進行工商登記。也就是說，在審批程序中，工商行政管理機關并不能對天然氣加氣站在試運行行為實施管理，而只能由經(jīng)濟委員會主管，其

7、他有關部門予以配合。此處所說的配合，筆者認為應該這樣理解，即其他機關只能在自己的職責范圍內(nèi)行事，加強和其他相關部門的溝通與協(xié)調(diào)，不要錯位監(jiān)管。本案即屬于工商行政管理機關錯位管理的例子。那什么時候工商行政管理機關才可以介入，對加氣站實施管理呢?筆者認為應該在加氣站通過行政審批，滿足工商登記條件仍然不申請變更登記且繼續(xù)經(jīng)營加氣業(yè)務的情況。二、對工商行政管理機關在事實認定上之商榷對于加氣站試運行行為的認定，制約著對該行為的監(jiān)管。危險化學藥品安全管理條例對全國的天然氣管理作了一般性的規(guī)定，各地方政府結合自身實際也做了一些具體的規(guī)定。依據(jù)危險化學藥品安全管理條例，重慶市出臺了重慶市天然氣管理條例、重慶市

8、壓縮天然氣汽車安全管理辦法、重慶市壓縮天然氣加氣站管理辦法以及重慶市加氣站建站工作辦事程序指南。這些規(guī)范性文件對于天然氣的主管部門、天然氣加氣站設立程序等作出了明確的規(guī)定。從以上規(guī)范性文件的規(guī)定來看，設立天然氣加氣站必須經(jīng)過試運行。如果沒有試運行，并且綜合驗收合格，那么就不具備申請工商登記的條件。那么，本案中，究竟應該怎樣看待重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司的試運行行為呢?在此，存在一下兩種不同的觀點：第一種觀點認為，本案中的加氣站試運行是一種經(jīng)營行為，應該由工商行政管理機關進行監(jiān)管。理由如下：首先，被申請人重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司于2007年12月7日成立，其經(jīng)營范圍為“新型CNG汽

9、車研究與開發(fā)、銷售，汽車配件、CNG改裝配件”，2008年6月，被申請人重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司建成了渝昌CNG加氣站，并且連續(xù)對外進行加氣行為。通過對被申請人財務報表等資料的查詢，均證明原告在試運行期間存在獲利行為。因此，被申請人重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司建成的渝昌CNG加氣站加氣試運行行為應該置于工商行政管理機關的監(jiān)管之下。其次，被申請人是在榮昌縣工商局登記設立的公司法人，并領取了營業(yè)執(zhí)照。依據(jù)該公司的經(jīng)營范圍，加氣并不屬于其業(yè)務之一。因此，如果重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司要增加加氣業(yè)務，就應該依程序辦理工商變更登記。對于經(jīng)營范圍的性質(zhì)，我國學者基本形成了主流觀點即行為能

10、力限制說,認為企業(yè)法人民事行為能力受其目的事業(yè)范圍的限制,企業(yè)法人只有在目的事業(yè)范圍內(nèi)才具有締約能力,超出目的事業(yè)范圍所簽訂的合同為無效合同?？梢?，經(jīng)營范圍對現(xiàn)實經(jīng)濟活動中有著重要的影響，相關行政機關理應對其進行監(jiān)管。重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司在并沒有辦理變更登記的情況下即開展天然氣加氣業(yè)務，明顯不符合公司法的相關規(guī)定。故榮昌縣工商行政管理機關對重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司實施工商監(jiān)管是正確的。盡管公司經(jīng)股東會決議可以改變自己的經(jīng)營范圍,但應當在登記機關做變更登記后才能從事變更后的經(jīng)營范圍中的業(yè)務行為。在沒有進行變更登記之前從事越圍行為的 ,應當承擔行政法上的責任。第二種觀點認為，本

11、案的加氣站試運行并非一種經(jīng)營行為，而是在加氣站的建設過程中必須履行的合法程序，故試運行行為并不屬于工商行政管理機關的管轄范圍。其理由在于：其一，被申請人從事天然氣充裝試運行已取得有關主管部門的批準，是主管部門對該事項的審核監(jiān)督驗收程序的內(nèi)容之一，具有相應法律依據(jù)。因此，在合法性方面，重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司的試運行行為是不存在違法現(xiàn)象的。其二，由于天然氣加氣站是一種特殊的行政管理對象，法律法規(guī)規(guī)章對其設立作出了特別的規(guī)定。危險化學藥品安全管理條例明確規(guī)定了商貿(mào)主管和經(jīng)濟主管部門分別是加氣站的許可審批部門和行政管理部門;重慶市天然氣管理條例、重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法、重慶市壓縮天

12、然氣加氣站管理辦法和重慶市加氣站建站工作辦事程序指南等規(guī)范性文件對于天然氣加氣站的設立程序作出了明確的規(guī)定，只有經(jīng)過試運行，并且驗收合格之后，天然氣加氣站方可申請工商登記。其三，工商行政管理機關在試運行期間對加氣站實施監(jiān)管，是對法律適用銜接的錯誤理解，是他們并沒有認清法律規(guī)范之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。本案中，他們沒有全面、協(xié)調(diào)地把握公司法及公司登記管理條例與行政許可法之間的法律規(guī)定，沒有認識到試運行行為與工商登記之間的邏輯聯(lián)系，僅僅從單一的公司法和公司登記管理條例出發(fā)，片面地理解了法律規(guī)范的相關規(guī)定，從而在加氣站的試運行期間，即以重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司超越經(jīng)營范圍而未及時變更登記或者改正為

13、由作出了行政處罰。筆者贊同第二種觀點。天然氣資源是一種不可再生的戰(zhàn)略資源，不同于一般的經(jīng)營客體，它關系到國計民生，同時天然氣加氣站有可能涉及到對公共安全的考量。因此，我國法律法規(guī)對經(jīng)營天然氣加氣業(yè)務的主體在申請工商登記時應該具備的條件，作出了特殊的規(guī)定，即認為經(jīng)營天然氣加氣業(yè)務必須經(jīng)過相當多的前置審批程序，而天然氣加氣站的試運行便是其中的一個步驟。三、對工商行政管理機關在適用法律上之商榷行政處罰法第3條明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給與行政處罰的，依照有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。本條

14、實際確認的是處罰法定原則，具體包括處罰設定法定、實施處罰的機關法定、實施處罰的依據(jù)法定和處罰程序法定。那么本案申請人榮昌縣工商行政管理局在實施行政處罰的過程中是否存在法律適用上的問題呢?申請人榮昌縣工商行政管理局在行政處罰決定書中指出，重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司超越經(jīng)營范圍進行加氣業(yè)務。在工商管理機關實施檢查并要求重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司限期改正、及時變更登記的情況下，重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司并沒有及時按照工商管理機關的要求作為。此時，榮昌縣工商行政管理局依據(jù)中華人民共和國公司登記管理條例第26條的規(guī)定，認定榮重慶市渝昌壓縮天然氣有限責任公司是超越經(jīng)營范圍違法經(jīng)營的行為，

15、并依據(jù)中華人民共和國公司登記管理條例第73條第1款的規(guī)定，現(xiàn)責令該公司立即改正違法行為，并處罰款7萬元。對于法院作出裁判的法律依據(jù)，筆者擬提出以下質(zhì)疑：首先，工商行政管理機關在適用法律時，對于一般規(guī)定與特殊規(guī)定均存在的情況下，不應該僅僅依據(jù)一般規(guī)定。在此，筆者借用刑法上的從屬關系的交叉競合概念加以闡釋。從屬關系的交叉競合 ,是指交叉競合的兩個法條在交叉重合的部分存在外延上的從屬關系的情形。筆者認為，在一般規(guī)定與特殊規(guī)定不發(fā)生矛盾和沖突的情況下，應該同時適用一般規(guī)定與特殊規(guī)定，而不能僅僅依提綱概括式的一般規(guī)定。本案涉及公司變更登記事項，經(jīng)過尋法，筆者發(fā)現(xiàn)，公司法第12條和公司登記管理條例第23條

16、、第29條對公司經(jīng)營范圍變更登記作了詳細規(guī)定。公司法第12條規(guī)定“公司的經(jīng)營范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營范圍，但是辦理變更登記。公司的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準的項目，應當依法經(jīng)過批準”;公司登記管理條例第23條規(guī)定“公司變更登記事項，應當向原公司登記機關申請變更登記。未經(jīng)核準變更登記，公司不得擅自改變登記事項”。公司登記管理條例第29條規(guī)定“公司變更經(jīng)營范圍的，應當自變更決議或者決定作出之日起30日內(nèi)申請變更登記;變更經(jīng)營范圍涉及法律、行政法規(guī)規(guī)定必須報經(jīng)審批的項目的，應該自國家有關部門批準之日起30日內(nèi)申請變更登記?！睆倪@幾個法條的關系看，公

17、司法第12條和公司登記管理條例第23條是對于公司經(jīng)營范圍變更登記的一般規(guī)定，而公司登記管理條例第29條是對公司經(jīng)營范圍變更登記的特殊規(guī)定。在一般規(guī)定與特殊規(guī)定并行不悖的情況下，我們應該堅持一般規(guī)定的前提下適用法律的特別規(guī)定。具體到本案，法院應該同時引用公司法第12條、公司登記管理條例第23條和第29條，同時根據(jù)公司登記管理條例第73條第1款的規(guī)定對加氣站作出行政處罰。而不應該僅僅依據(jù)一般性的規(guī)定即認定其加氣站屬于未經(jīng)變更經(jīng)營范圍就開始加氣業(yè)務，從而對加氣站作出處罰。其次，工商行政管理機關對法律法規(guī)的規(guī)定理解不透徹，對各相關法律法規(guī)之間的銜接并沒有引起足夠的重視。公司登記管理條例第23條規(guī)定“公

18、司申請登記的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)或者國務院決定規(guī)定在登記前須經(jīng)批準的項目的，應當在申請登記前報經(jīng)國家有關部門批準，并向公司登記機關提交有關批準文件?！痹摋l例第26條規(guī)定“公司變更登記事項，應當向原公司登記機關申請變更登記。未經(jīng)變更登記，公司不得擅自改變登記事項。”該條例第33條規(guī)定“公司變更經(jīng)營范圍的，應當自變更決議或者決定作出之日起30日內(nèi)申請變更登記;變更經(jīng)營范圍涉及法律、行政法規(guī)或者國務院決定規(guī)定在登記前須經(jīng)批準的項目的，應當自國家有關部門批準之日起 30日內(nèi)申請變更登記?！睆闹锌梢钥闯?，對于一般性的經(jīng)營活動，法律規(guī)定只要符合一般的條件，便可以而且應該向工商登記機關進行申請登記;

19、而對于一些特殊的經(jīng)營活動，即該法條所稱的“涉及法律、行政法規(guī)規(guī)定必須報經(jīng)批準的項目”，則應該首先取得相關部門的審批。而本案中，行政機關并沒有很好的理解該條法律的規(guī)定，并沒有注意到本條規(guī)定適用于一般規(guī)定和特殊規(guī)定，而是武斷地認為該加氣站加氣試運行行為乃是一般性的經(jīng)營行為，從而進行了處罰。此外，工商行政管理機關也沒有注意到相關法律法規(guī)之間的銜接問題。加氣站的主管部門是經(jīng)濟委員會，那么在經(jīng)濟委員會的監(jiān)管方面有專門的法律規(guī)定，涉及到加氣站的建設主要包括危險化學藥品安全管理條例、重慶市天然氣管理條例、重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法、重慶市壓縮天然氣加氣站管理辦法和重慶市加氣站建站工作辦事程序指南等。而本案中也涉及到工商行政管理機關對加氣站的監(jiān)管，而他們的依據(jù)在于公司法和公司登記管理條例。表面上看，經(jīng)濟委員會認為加氣站