論農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律保障(修改稿2)

1、論農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律保障唐代剛（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院；重慶 401120）摘要 農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律保障是當(dāng)前我們面臨的一個(gè)重要問題。本文首先分析了我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而探討了我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題，在此基礎(chǔ)上結(jié)合近年來我國(guó)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)提出了完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的具體設(shè)計(jì)。關(guān)鍵詞 農(nóng)民；養(yǎng)老；保險(xiǎn)；法律保障農(nóng)民養(yǎng)老問題不僅關(guān)系到中國(guó)農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會(huì)安定。由于固有的道德體系的崩潰、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及中國(guó)人口老齡化的加劇，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益突出，社會(huì)矛盾日漸增多。

2、新世紀(jì)頭十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，國(guó)家財(cái)力日益雄厚，而中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展嚴(yán)重滯后局面仍未取得突破，突出表現(xiàn)在8億多農(nóng)民的養(yǎng)老仍得不到有效保障，這將嚴(yán)重影響我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。一、我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)狀及困境我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)狀和由此產(chǎn)生的困境直接關(guān)系到中國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老模式選擇、政府養(yǎng)老政策的導(dǎo)向及法律保障措施的選擇，因此，首先應(yīng)該對(duì)我國(guó)的農(nóng)民養(yǎng)老現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)單探討。（一）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀1.我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是社會(huì)不得不面對(duì)的重要任務(wù)。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而

3、社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。1（1）家庭養(yǎng)老模式家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強(qiáng)調(diào)，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務(wù)已經(jīng)變成了每一個(gè)中華兒女的內(nèi)在責(zé)任和自主意識(shí)，是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫無例外，而且由于我國(guó)廣大農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下和國(guó)家財(cái)力有限，全面充分實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)困難重重、舉步維艱，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。（2）土地養(yǎng)老模式土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎(chǔ)。土地對(duì)農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，農(nóng)村老人可

4、以依靠土地收入解決一部分生活來源。雖然改革開放以來，我國(guó)農(nóng)民中有大概2.3億農(nóng)民工到東部沿海謀生，也有相當(dāng)部分最終在那里扎下了根；但就總體來看，絕大多數(shù)農(nóng)民在城市并不能獲得一席之地容身，更不能獲得與城市居民同等的養(yǎng)老條件，他們?nèi)匀灰淙~歸根，回到他們賴以生存的土地。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。（3）社會(huì)保險(xiǎn)模式民政部于1992年出臺(tái)的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）（以下簡(jiǎn)稱方案），即為“農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)”開了先河。在方案中，提出了個(gè)人、集體、國(guó)家三方共同付費(fèi)，由社會(huì)統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。2009年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了

5、關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，即“新農(nóng)?！?，但是，“新農(nóng)?！鄙性谠圏c(diǎn)階段，成效如何，還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。（4）社區(qū)養(yǎng)老模式社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實(shí)施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。2.未來養(yǎng)老模式的變化隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展、整體城市化加快、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及計(jì)劃生育在農(nóng)村的深入貫徹，未來農(nóng)村的養(yǎng)老壓力將越來越重，一個(gè)家庭將要承擔(dān)的養(yǎng)老人口將會(huì)增至四人，甚至更多，所以未來我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老必將走向以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老為主，土地、家庭、社區(qū)養(yǎng)老為輔的新型養(yǎng)老模式。否則，將會(huì)

6、嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)民自身發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至?xí)＜皣?guó)家的長(zhǎng)治久安。（二）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的困境21.傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)我國(guó)農(nóng)村歷來基本實(shí)行的是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式,這是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村使用最普遍的養(yǎng)老方式,也是中華民族傳統(tǒng)美德的具體體現(xiàn)。家庭養(yǎng)老是一種最完美的養(yǎng)老方式,它所具有的優(yōu)越性是任何其他養(yǎng)老方式都無法比擬和替代的。然而，隨著我國(guó)正在發(fā)生的急劇社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革，家庭養(yǎng)老正受到來自計(jì)劃生育政策，城市化和工業(yè)化，以及由此帶來的子女減少，家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能變化，流動(dòng)人口增加以及價(jià)值觀念變化等多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),其功能日趨弱化：首先，計(jì)劃生育的推行使農(nóng)村家庭擁有子女人數(shù)減少,家

7、庭人口的小型化,削弱了家庭養(yǎng)老功能。盡管計(jì)劃生育政策在農(nóng)村不如城市取得的成效大,但使其擁有的子女?dāng)?shù)也大大下降,家庭人口和勞動(dòng)力的減少就意味著家庭收入的減少，從而使家庭供養(yǎng)老人的功能逐漸削弱。過去一般是一對(duì)夫婦供養(yǎng)一對(duì)老人,現(xiàn)在乃至今后一般是一對(duì)夫婦供養(yǎng)兩對(duì)及兩對(duì)以上老人,不僅財(cái)力上難以支付,而且精力上力不從心,老年人的養(yǎng)老需求難以得到滿足。其次，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，青壯年勞動(dòng)力大量外流, 直接影響著農(nóng)村家庭養(yǎng)老。青壯年的外流使“空巢家庭”越來越多, 即使出外打工的青壯年能在經(jīng)濟(jì)上接濟(jì)父母，但留守老年人需要承擔(dān)勞務(wù)和家務(wù)的雙重勞動(dòng),子女對(duì)老人的生活照料和精神慰藉,因打工在外難以較好實(shí)

8、現(xiàn)。筆者在家鄉(xiāng)的調(diào)查就顯示：在勞動(dòng)和社會(huì)支持方面，留守老人參加勞作的頻度強(qiáng)度均增大，而他們的社會(huì)支持則明顯減弱；在精神狀態(tài)方面，受到家人重視的老人的精神狀態(tài)明顯要好于那些長(zhǎng)時(shí)間與子女分離的留守老人的精神狀態(tài)。最后，思想和價(jià)值觀念的變化對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形成沖擊。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇變革，年輕人價(jià)值觀念發(fā)生變化，“孝道”等傳統(tǒng)觀念受到挑戰(zhàn)，從而造成子女對(duì)老人感情淡漠，拋棄、虐待老人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不僅如此，筆者在家鄉(xiāng)走訪時(shí)還發(fā)現(xiàn)，有78.2%的老年人認(rèn)為參加養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行養(yǎng)老最好，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于認(rèn)為依靠子女贍養(yǎng)的4.9%。這反映農(nóng)村老年人的獨(dú)立意識(shí)也在增強(qiáng)，他們不輕易依附年輕人來養(yǎng)老。2.收入尤其是老年人收

9、入缺乏保障正如世界銀行在其報(bào)告中所指出的那樣：“當(dāng)我們步入老年，經(jīng)濟(jì)收入減少時(shí)，需要一個(gè)有保障的收入來源使我們安度晚年。”養(yǎng)老問題本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，老年人的收入保障是養(yǎng)老問題的核心，收入保障是農(nóng)村人口養(yǎng)老支持的核心所在，它直接關(guān)系到老年人的生活水平。在我國(guó)目前的體制之下，農(nóng)村的絕大多數(shù)老年人在經(jīng)濟(jì)上享受不到社會(huì)保障。在此種前提下，他們很大程度所依賴的只能是自我經(jīng)濟(jì)支持。研究表明，目前我國(guó)老年人的自我經(jīng)濟(jì)支持力相當(dāng)有限。收入來源狹窄，就業(yè)水平、儲(chǔ)蓄水平“兩低”是造成目前老年人個(gè)人經(jīng)濟(jì)支持力薄弱的主要原因。農(nóng)村老年人由于受教育水平普遍偏低以及缺乏離退休金和醫(yī)療保障，個(gè)人收入主要依賴農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)收

10、入的相對(duì)不穩(wěn)定性，往往又使其養(yǎng)老自我經(jīng)濟(jì)支持的能力相當(dāng)脆弱。而事實(shí)上問題遠(yuǎn)不止這么簡(jiǎn)單，前面的假設(shè)是建立在老年人身體健康的基礎(chǔ)之上，一旦他們?cè)庥黾膊』騿适Я藙谧髂芰Γ却麄兊?，將是收入來源的斷絕和疾病的折磨。3.制度保障不健全或缺失廣大農(nóng)村尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村長(zhǎng)期游離在社會(huì)保障制度的邊緣，政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、救濟(jì)和低保投入嚴(yán)重不足。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的今天，政策很少惠及最廣大的農(nóng)民，農(nóng)村老人基本上沒有社會(huì)保障。就整個(gè)農(nóng)民群體來說，以2008年3月為例，參保農(nóng)民2.05億人，以基數(shù)8億來計(jì)算，參保率也只有25.63%。養(yǎng)老金領(lǐng)取方面，領(lǐng)取養(yǎng)老金的只有562萬人,占農(nóng)村老人總?cè)藬?shù)的

11、24.2% ,這也主要集中于京津等發(fā)達(dá)地區(qū),像四川、河南這樣的欠發(fā)達(dá)省份,農(nóng)村老年人養(yǎng)老金只在極少富裕村才有,對(duì)于多數(shù)老年人來說，養(yǎng)老金似乎是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)，甚至都不知道養(yǎng)老金這回事。農(nóng)村的低保制度也尚未全面建立。目前享受農(nóng)村低保待遇的還是極少數(shù)人,而這些人往往不是貧困的，那些大量真正的特困老人反而因種種原因得不到到保障,基本生活難以維持。農(nóng)村基于集體建立起來的傳統(tǒng)“五保”制度因受到承包責(zé)任制和稅費(fèi)制度改革的沖擊而未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，甚至是應(yīng)保無保。據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司的數(shù)據(jù),截至2008底全國(guó)共有五保供養(yǎng)對(duì)象570.37萬人,而其中真正獲得保障的只有296.82萬人, 只占應(yīng)保對(duì)象52.04%

12、。筆者曾在去年冬天親歷因保障不力而引發(fā)的慘劇。一位80多歲的五保戶在饑寒交迫中死在集體為其修筑的沒有屋頂?shù)摹胺孔印崩?更為可悲的是，死后竟然難找到一處安身之所，最后草草葬于她“房子”的門口。此外，農(nóng)村建立起來的敬老院不是因?yàn)楸Ｕ喜坏轿欢鵁o人問津、名存實(shí)亡，就是因?yàn)殚T坎太高令收入低的老人望而卻步。從很大程度上來說，敬老院充當(dāng)?shù)闹皇恰靶蜗蠊こ獭?。（三）農(nóng)民養(yǎng)老擺脫困境的路徑限于我國(guó)所處的轉(zhuǎn)型時(shí)期以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無論是完全的依托家庭養(yǎng)老還是完全依靠國(guó)家和集體的大包大攬都不是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的根本途徑。農(nóng)村養(yǎng)老是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，要從根本上解決問題，必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧。沿著前面研究其困境

13、的思路分析解決路徑如下31.鞏固并完善傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老機(jī)制傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是老年人的最佳養(yǎng)老模式。就老人而言,在家里居住,一方面可以充分利用現(xiàn)有的家庭物質(zhì)資源，根據(jù)自己多年的生活習(xí)慣安排日常生活、飲食起居,保持原來的生活節(jié)奏；一方面老年人可以通過照料孫輩、簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方式在家庭中繼續(xù)發(fā)揮積極作用，從而得到一種心理上的認(rèn)同感；最重要的是，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)在農(nóng)村有著濃厚“家文化”基礎(chǔ)的國(guó)家來說，建立在婚姻關(guān)系和血緣基礎(chǔ)上的家庭對(duì)于老年人的意義不僅僅是一個(gè)生活的場(chǎng)所和空間,它是老年人獲得安全保障的基點(diǎn)，是老年人感情和精神的源泉和歸宿。盡管家庭養(yǎng)老面臨越來越大的沖擊，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)的基本國(guó)情決定

14、了在目前乃至今后一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老問題，仍將采取以家庭養(yǎng)老為主的方式。因此，鞏固并完善傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老對(duì)于解決農(nóng)村養(yǎng)老是最為現(xiàn)實(shí)的選擇：首先，我們認(rèn)為政府可以在某些較為貧困的地區(qū)試行“鼓勵(lì)生一胎，允許生二胎，禁止生三胎”的計(jì)劃生育政策。我國(guó)自實(shí)行計(jì)劃生育政策以來已少生了4億人，可以說已經(jīng)基本上達(dá)到了政策制定的初衷。近年來兩會(huì)上屢有代表提出要適當(dāng)調(diào)整我國(guó)的計(jì)劃生育政策，經(jīng)歷多年農(nóng)村生活的筆者也深感對(duì)于農(nóng)民來說，多一個(gè)孩子，其意義不僅止于多了一份養(yǎng)老的保障。其次，促使家庭養(yǎng)老由傳統(tǒng)的道德軟約束轉(zhuǎn)變成法律、制度的剛性約束，使家庭養(yǎng)老逐步由“倫理型”向“倫理型+法律型”轉(zhuǎn)

15、變：加強(qiáng)道德建設(shè)和思想教育,大力弘揚(yáng)敬老養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德。對(duì)善待老人的家庭,給予物質(zhì)與精神的雙重獎(jiǎng)勵(lì),提高子女贍養(yǎng)父母的自覺性；依法打擊不盡贍養(yǎng)義務(wù)甚至虐待老人的惡劣行為,發(fā)揮法律的震懾作用和典型案例的教育作用；同時(shí)對(duì)部分由于子女殘疾、失業(yè)等原因而無力贍養(yǎng)老人的家庭,當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)社會(huì)組織在就業(yè)、救濟(jì)等方面給予特殊照顧。最后，通過制度建設(shè)促進(jìn)和改善農(nóng)村家庭養(yǎng)老狀況，將家庭養(yǎng)老由道德層面上升為制度層面。比如有些地方已正在試行的簽訂家庭贍養(yǎng)協(xié)議書以及可以考慮給有老人生活在農(nóng)村的城市工作者在現(xiàn)有法定假期之外增加一定的“法定贍養(yǎng)假期”等等。2.提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支撐力，鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老如前所述，養(yǎng)老問題從根本上講

16、是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,農(nóng)民收入增加了,才能從根本上提高農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支撐力。從宏觀層面來說，財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,讓工業(yè)切實(shí)“反哺”農(nóng)業(yè),城市真正“反哺”農(nóng)村。同時(shí)鼓勵(lì)并采取一些優(yōu)惠措施推動(dòng)一些企業(yè)到農(nóng)村因地制宜地投資勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),以增加農(nóng)民收入。從微觀層面上來說，應(yīng)提高個(gè)人經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性。目前農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老現(xiàn)狀受其所處時(shí)代和各方面條件的制約，其儲(chǔ)蓄情況和條件已經(jīng)成為定局，土地已成為其目前擁有的唯一資源，必須由國(guó)家出面，無論是在土地政策上，還是年老農(nóng)民的土地收益上，想辦法使這一資源發(fā)揮最大

17、的效益，最大限度地保障老年人的經(jīng)濟(jì)自我支持力。對(duì)于現(xiàn)在的年輕人，應(yīng)建立良好的社會(huì)輿論環(huán)境，鼓勵(lì)其盡早為自己的養(yǎng)老做準(zhǔn)備，而不僅是僅僅指望子女。需要進(jìn)行的儲(chǔ)備不僅包括經(jīng)濟(jì)上的，還包括健康上的。值得一提的是，提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)，對(duì)于擺脫老年人對(duì)子女的絕對(duì)依賴性、提高獨(dú)立性具有重要的作用。素質(zhì)的提高，能夠更好適應(yīng)社會(huì)的需要，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，在就業(yè)市場(chǎng)上找到更好的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)自我經(jīng)濟(jì)支持力。3.分層次、有重點(diǎn)地推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立完善的社會(huì)養(yǎng)老保障體系是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的根本措施。然而，在農(nóng)村建立完善的社會(huì)養(yǎng)老制度不是一朝一夕能夠完成的。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前的現(xiàn)實(shí),筆者認(rèn)為應(yīng)該逐步推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在推進(jìn)

18、的過程中根據(jù)各地具體情況采取不同的解決措施：在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,農(nóng)民收入較高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚,農(nóng)民自我經(jīng)濟(jì)支持力強(qiáng)。此種情況下，可以在堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步,堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)為主、國(guó)家集體補(bǔ)助為輔的原則，堅(jiān)持以個(gè)人賬戶為主的儲(chǔ)備積累方法，堅(jiān)持自愿參加與政策鼓勵(lì)相結(jié)合的政策措施,堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的制度等一系列條件的前提下逐步推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，某些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們可以采取多種養(yǎng)老方式互為補(bǔ)充的新型農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。比如“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”的“蘇南模式”就是一種頗具特色的社區(qū)養(yǎng)老模式。在廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于受集體、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平低的制約，我們認(rèn)為其

19、的確不具備開展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件。但往往這些地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老需求最為迫切，在家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，政府當(dāng)承擔(dān)這些地區(qū)的養(yǎng)老重?fù)?dān)。首先，政府要調(diào)整財(cái)政分配格局,政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立最低生活保障制度和醫(yī)療保障制度。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老人面臨的最主要困難就是吃飯和看病，建立最低生活保障和醫(yī)療保障，對(duì)他們來說，無疑是雪中送炭。其次，完善社會(huì)化救濟(jì)和“五保”供養(yǎng)制度。以確保能應(yīng)對(duì)因突發(fā)災(zāi)害造成的養(yǎng)老困難以及無子女老人的養(yǎng)老問題。最后，政府應(yīng)該對(duì)有老人尤其是有多個(gè)老人的家庭予以補(bǔ)貼。隨著近年來通貨膨脹的加劇，養(yǎng)老所需要的費(fèi)用也在不斷上漲，對(duì)于有老人尤其是有多個(gè)老人的家庭來說，贍養(yǎng)老人將是一筆很大的

20、開銷。有許多貧困家庭因供養(yǎng)老人而愈發(fā)艱難。政府的補(bǔ)貼，將會(huì)在很大程度上解決他們的這一困境。二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題4（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)立法滯后，法律層次低，缺乏約束力1.縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要首先，一九九二年實(shí)行的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案規(guī)定“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策的扶持?！眹?guó)家?guī)缀醪怀袚?dān)任何責(zé)任，而大多數(shù)集體無力或不愿對(duì)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源全部依靠農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，使得方案從一開始就缺乏社會(huì)保障制度應(yīng)有的社會(huì)性和福利性。其次，方案第三章第1條規(guī)定保險(xiǎn)資金的籌集辦法“可

21、由縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、企業(yè)制定”。因此，在實(shí)踐中各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在基本方案的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，主要體現(xiàn)為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以及一些規(guī)范性法律文件，這些辦法普遍缺乏法律效力，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性差。再次，方案確定的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：2、420元等十個(gè)檔次，供投保人選擇。按每月2元投保，在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可領(lǐng)取4.7元，15年后每月可領(lǐng)取9.9元，這點(diǎn)錢對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用，即使是選擇最高10元標(biāo)準(zhǔn)投保，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用，制度保障水平過低。2.現(xiàn)階段各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”趨勢(shì)嚴(yán)重近年來，按照國(guó)家

22、“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的要求，我國(guó)許多地區(qū)開始積極探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與其他保障措施相配套的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從最初只有北京大興、廣東東莞、安徽邱縣等個(gè)別試點(diǎn)，到目前全國(guó)一片“爭(zhēng)前恐后、遍地開花”的局面。由于沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，各地在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上都不統(tǒng)一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”趨勢(shì)嚴(yán)重。這些互不相同的制度都是各地根據(jù)自己的特點(diǎn)和財(cái)力而設(shè)計(jì)的，精神值得鼓勵(lì)，而且不用從全國(guó)的范圍內(nèi)整體設(shè)計(jì)，制度建立比較容易，執(zhí)行起來也比較順利。但從長(zhǎng)期看，由于沒有一個(gè)全國(guó)性的制度安排，各地的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制訂時(shí)各行其是，方式五花八門，標(biāo)準(zhǔn)差異極大，也會(huì)帶來

23、諸如制度的整合成本巨大等新的嚴(yán)重的社會(huì)問題，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行不暢1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源不足現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”。集體補(bǔ)助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國(guó)家政策扶持，僅限于通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財(cái)政，除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)費(fèi)用（一些地方此項(xiàng)費(fèi)用財(cái)政也不負(fù)擔(dān)），也沒有其他扶持政策。在缺乏強(qiáng)制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。1.基金增長(zhǎng)速度慢，入不敷出基金增長(zhǎng)速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長(zhǎng)速度，出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。農(nóng)保基金增值方式主要是存入

24、銀行、購(gòu)買國(guó)債。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初，國(guó)家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險(xiǎn)給付率也高達(dá)12%，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,債券和銀行存款利率多次下調(diào),致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)保基金入不敷出，出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。3.違規(guī)存放農(nóng)?；?，造成巨額損失一些地方將農(nóng)保基金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營(yíng)不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)?；馃o法取出造成損失，形成支付危機(jī)，參保的農(nóng)民上訪事件亦時(shí)有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。三、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的完善5（一） 完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度應(yīng)遵循的原則完善農(nóng)村養(yǎng)

25、老保險(xiǎn)法律制度應(yīng)遵循的基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個(gè)人(家庭)、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理。（二）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的具體設(shè)計(jì)1覆蓋范圍與適用對(duì)象農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)堅(jiān)持廣覆蓋的要求，因此，覆蓋范圍與適用對(duì)象看，應(yīng)包括農(nóng)村各類人員，以期最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各類人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化方向。所謂一體化，是指凡非城鎮(zhèn)戶口的公民，不論是務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商或當(dāng)干

26、部，都實(shí)行同一制度，統(tǒng)一管理2.參保方式由政府組織引導(dǎo)，個(gè)人、集體、政府三方籌資建立個(gè)人賬戶，儲(chǔ)蓄積累與養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。規(guī)定農(nóng)民原則上不允許退保，但允許其在發(fā)生危及生命的重大疾病、絕癥難以支付醫(yī)療費(fèi)、部分或全部喪失勞動(dòng)能力以及遇到其他突發(fā)意外事件，造成家庭生活嚴(yán)重困難的，提供有效證明材料，經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)審核，可以借支部分或全部保險(xiǎn)費(fèi)積累余額。3.籌資方式及保險(xiǎn)待遇給付條件（1）籌集方式。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)改變基本方案中規(guī)定的“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策的扶持” 的政策，實(shí)行個(gè)人賬戶與基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合制度，資金通過個(gè)人

27、繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼方式籌集。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金（即統(tǒng)籌部分）和農(nóng)民本人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金由統(tǒng)籌區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平來確定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、生活水平高的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高一些，但同一統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是統(tǒng)一的。（2）保險(xiǎn)待遇給付條件。首先是年齡條件，農(nóng)民享受養(yǎng)老金待遇的年齡不應(yīng)低于60周歲，并且男女都應(yīng)相同。其次是繳費(fèi)條件，繳費(fèi)年限可參照城鎮(zhèn)人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限統(tǒng)一規(guī)定為15年。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以以農(nóng)民人均純收入的10%左右確定。4.保險(xiǎn)待遇參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民在年滿60周歲以后，可根據(jù)交費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、年限，按月或按季領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金給付直至領(lǐng)取人身亡為止

28、，領(lǐng)取保證期為十年，不滿領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡或領(lǐng)取不足10年去世的，由法定繼承人或指定受益人一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶余額。同時(shí)建立彈性待遇調(diào)整機(jī)制，如增強(qiáng)領(lǐng)取年齡的伸縮性，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)，可提前1-5年領(lǐng)取養(yǎng)老金，每提前一年減發(fā)1%-2%的養(yǎng)老金，鼓勵(lì)推遲領(lǐng)取，每推遲一年增發(fā) 1%-2%的養(yǎng)老金。5.機(jī)構(gòu)設(shè)置設(shè)中央、省、縣三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度立法工作，勞動(dòng)和社會(huì)保障部是中央政府主管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的職能部門；省級(jí)勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)根據(jù)基本政策規(guī)定制定基金管理實(shí)施細(xì)則，實(shí)施基金監(jiān)督，集中管理并負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)全省農(nóng)?；鸩?duì)基金運(yùn)營(yíng)收益進(jìn)行分配；市、縣級(jí)勞動(dòng)保障局根據(jù)基金

29、管理實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，履行日?；鹗罩Ц黜?xiàng)管理職能，組織實(shí)施本級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金稽核工作，辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系建立、中止、轉(zhuǎn)移和終止，審核、發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金，提供查詢服務(wù)等。另外設(shè)置相應(yīng)的保險(xiǎn)基金監(jiān)督部門，以實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效監(jiān)督。此外，應(yīng)明確規(guī)定各級(jí)機(jī)構(gòu)工作所需經(jīng)費(fèi)從財(cái)政中列支，不得從基金中提取。6.制度銜接城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的轉(zhuǎn)換。參加“農(nóng)?！钡娜藛T因職業(yè)變動(dòng)納入“城?！狈秶鷷r(shí)，個(gè)人賬戶隨同轉(zhuǎn)移，將個(gè)人和集體的繳費(fèi)全部劃入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，將政府繳費(fèi)部分劃入相應(yīng)的統(tǒng)籌賬戶，從而實(shí)現(xiàn)賬戶從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)化；參加“城?！钡娜藛T因職業(yè)變動(dòng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，即可保留“城?！标P(guān)系并繼續(xù)繳費(fèi)也可

30、選擇參加“農(nóng)?！?，當(dāng)“城保”轉(zhuǎn)入“農(nóng)?！睍r(shí)，其個(gè)人賬戶資金全部轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶，而統(tǒng)籌賬戶資金的一定比例進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)從城市到農(nóng)村的轉(zhuǎn)化。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的折算和繳費(fèi)年限的確定。保險(xiǎn)費(fèi)折算時(shí)，應(yīng)該以遷入地的保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或繳費(fèi)比例為依據(jù)折算后入賬。如果是“農(nóng)?！鞭D(zhuǎn)“城?！钡膭t以遷入地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算繳費(fèi)年限；相反，則以農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算繳費(fèi)年限。統(tǒng)籌賬戶不予計(jì)算繳費(fèi)年限。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇的調(diào)整。對(duì)于保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的參保對(duì)象，養(yǎng)老金待遇的發(fā)放應(yīng)該以遷入地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇為標(biāo)準(zhǔn)。從農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金自基本養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶轉(zhuǎn)換之日起按照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例執(zhí)行，按照相應(yīng)的待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；相反，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇應(yīng)該按照農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定進(jìn)行發(fā)放。6.爭(zhēng)議的處理及法律責(zé)任（1）爭(zhēng)議的處理。在制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的糾紛主要有兩種基本類型：第一大類糾紛是繳費(fèi)人與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的糾紛，如參保對(duì)象的資格、身份確認(rèn)、養(yǎng)老金待遇問題以及相關(guān)程序權(quán)利糾紛等。這類糾紛從性質(zhì)上是屬于行政糾紛，可以通過行政復(fù)議制度及行政訴訟來解決。第二大類糾紛