社區(qū)服務內涵及屬性之再思考

1、社區(qū)服務:內涵及屬性之再思考論文關鍵詞:社區(qū)服務公益性商業(yè)性論文摘要:社區(qū)服務應具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，商業(yè)性并不排斤公益性。要實現公益性和商業(yè)性的平衡，國家監(jiān)管至關重要。因此，必須明確社區(qū)服務的領導體制和工作機制，強化分類管理和分類指導的要求并建立健全的監(jiān)督管理體制?！吧鐓^(qū)服務”這一概念從其在我國誕生和使用之日起，就因理論表征上的缺失和實踐歸屬上的模糊而存在先天不足的缺陷m,從而導致理論研究中價值引導的混亂和實際運作中的盲目性和低效率。鑒于此，有必要對社區(qū)服務的內涵及屬性等基本問題進行深入討論并取得共識以指導社區(qū)服務實踐。社區(qū)是社會的細胞和縮影，社區(qū)服務是現代社區(qū)最基礎、最重要的社會功能

2、。作為工業(yè)化進程的產物，社區(qū)服務發(fā)端于19世紀80年代的英國，20世紀、30年代以后逐漸納人一些國家和地區(qū)政府的公共福利政策范疇，并用“社會服務”、“社區(qū)照顧”、“兒童及青少年照顧”、“老人照顧”等相應詞匯指代一些機構在社區(qū)內開展的服務、由社區(qū)提供的服務或政府與個人等為了社區(qū)發(fā)展所提供的服務，在我國、牡區(qū)服務”作為一個相對獨立的概念，形成于20世紀即年代，由最初探索社會揭利社會辦向社會生活更廣泛的領域拓展和延伸，其發(fā)展的基本維度是圍繞政府職能由“統(tǒng)治”到“治理”的理論和實踐的嫂變而展開的。社區(qū)服務誕生之初，就面臨著穩(wěn)定資金來源、拓寬融資渠道是按照商業(yè)化還是福利化運作的激烈爭議，這種爭論源自于對

3、社區(qū)服務的性質是公益性還是產業(yè)性的不同理解，由此形成了兩種相互對立的觀點，第一種觀點是以學者徐永祥為代表的對社區(qū)服務本質的一元化理解，認為“社會服務以福利性、公益性為內核，不存在脫離或凌駕于福利性或公益性服務之上的社會服務?！钡诙N觀點是以國務院和民政部發(fā)布的各項與社區(qū)服務相關的文件為代表的多元主義理解，從1987年在民政部主持召開的大連市民政工作現場座談會上首次提出社區(qū)服務的設想，到aoo6年國務院下發(fā)的關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見，均認為社區(qū)服務具有雙重屬性，“既是一項事業(yè)，又是一種產業(yè)，作為事業(yè)，是不以營利為目的的專業(yè)型社會服務，作為產業(yè)，是一種特殊的第三產業(yè)，其特殊性主要表現在社會

4、福利屬性上，開展社區(qū)服務必須以維護和保障社區(qū)特殊困難群眾和大多數居民的基本生活權益為出發(fā)點，強調其社會福利屬性，堅持把社會效益放在首位，防止為了片面追求經濟效益而犧牲社會效益?！鄙鰞煞N爭論的焦點在于商業(yè)化與公益性是否可以兼容、并存的問題。雖然不同學者對“社區(qū)服務”概念的理解呈現差異，但并不妨礙人們對社區(qū)服務價值與目標形成的共識，即社區(qū)服務是指政府、社區(qū)居委會以及其他各方面力量直接為社區(qū)成員提供的公共服務和其他物質、文化、生活等方面的服務，其價值目標在于努力實現社區(qū)居民“困有所助、難有所幫、需有所應?！惫P者認為，社區(qū)服務作為一個紛繁復雜的事物，應從多層次角度去剖析它的性質，為了實現社區(qū)服務的價

5、值目標，對社區(qū)服務的屬性作二元化界定更有利于社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展。社區(qū)服務應由社區(qū)公共服務和社區(qū)商業(yè)服務兩部分構成，社區(qū)公共眼務由社區(qū)就業(yè)服務、社會保障服務、救助服務、衛(wèi)生和計劃生育服務、文化、教育、體育服務、流動人口管理和服務，社區(qū)安全服務等內容構成，其性質帶有公益性，應屬無償服務;社會各方面力量利用閑置設施、房屋等資源興辦購物、餐飲、就業(yè)、醫(yī)療、廢舊物資回收等與居民生活密切相關的便民利民服務則屬盈利性的商業(yè)服務。社區(qū)服務不僅具有公益性也具有商業(yè)性，商業(yè)性并不排斥公益性，在某種意義上，商業(yè)性可以成為公益性發(fā)展的必要手段。第一，公益性是否排斥商業(yè)性?公益性的兩大特點就是具有公平性和普惠性，讓社會

6、公眾普遍感到自己從中受益才是真正的公益性。公益性與商業(yè)利益并不矛盾，社區(qū)服務模式應融合公益性與商業(yè)性這雙重屬性，在二者之間找到一個平衡點。在市場經濟體制下，雙重屬性呈現出種種不同的作用狀態(tài):一是各自獨立地在不同領域起作用，例如多元化的社區(qū)服務主體中一些部門主要從事具有公益性的服務活動;另一些部門則實現企業(yè)化運行方式。二是兩種屬性相互滲透、交融在一起發(fā)揮作用，公益性目標和經營性目標同時兼顧。三是兩種屬性作用的互相排斥與矛盾，這在現實生活中是大量存在的。由于公益性與經營性結合程度不同，應實行不同的管理模式。西方發(fā)達市場經濟國家對于既有經濟職能，還承擔著社會職能，既有經營性目標，也有非經營性目標，既

7、生產競爭性產品，又提供公共產品和公共服務的機構，往往實行特殊法人制。這種做法對我們也有啟示作用。公益性與商業(yè)性平衡的關鍵在于國家的有力監(jiān)管，維護社區(qū)公共服務部分的公益性，是政府的責任，同時也是行業(yè)經營者的職責。第二，從社區(qū)服務這一概念產生的社會歷史背景來看，在單位制消解、總體性社會格局解構的進程中，社區(qū)服務的內涵日益超越了單純“福利性”局限，而帶有廣泛的商業(yè)性特點。目前，我國已有5億多人生活在城鎮(zhèn)社區(qū)，城鎮(zhèn)化的比率已達43%。這其中包括4400萬65歲以上的老年人、2600萬已經移交社區(qū)管理的企業(yè)退休職工、2200萬城市貧困人口和1400萬下崗失業(yè)人員。岡隨著我國經濟成分、生活方式、社會組織形

8、式和就業(yè)形式的日益多樣化，越來越多的“單位人”轉為“社會人”，大量退休人員、下崗失業(yè)人員和流動人員進人社區(qū)，社區(qū)居民群眾的物質、文化、生活需求日益呈現出多樣化、多層次的趨勢，經濟社會的發(fā)展和居民群眾的多方面需要給社區(qū)服務提出了新的更高的要求。社區(qū)作為公共管理的典型場域，社區(qū)建設的基本職能就是要滿足社區(qū)居民作為社會人的基本需求。喊市社區(qū)居民的實際需要是社區(qū)服務兩重性存在的根本內驅力，政府缺乏足夠的財政資金以支持社區(qū)服務項目的展開，單純依靠公共服務無法滿足社區(qū)居民的個性需求，必須以商業(yè)性、社會性服務為有益的補充。第三，從社區(qū)服務實踐來看，商業(yè)性與公益性的結合狀況是影響社區(qū)服務實效性的重要因素。目前

9、社區(qū)服務的項目和內容已基本涵蓋廣大居民物質生活和精神生活的各個領域，服務內容由10多項發(fā)展到200多項，服務對象包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、青壯年和優(yōu)撫對象、駐社區(qū)單位等各類群體，社區(qū)居民需求得到不同程度的滿足。但社區(qū)服務工作中存在的與居民需求不相適應、功能定位不準、相關政策滯后、規(guī)劃協調不夠、社會化和市場化程度低等問題依然十分突出，與城市經濟社會發(fā)展的新形勢、新任務不相適應，主要表現在一是發(fā)展狀況與居民的需求不相適應，二是功能定位不準，在工作任務上沒有將社區(qū)服務進行詳細劃分，在社區(qū)服務宏觀政策制定上缺乏分類指導，使政府和社區(qū)組織在實際工作中包攬了許多應由市場提供的服務項目，從而削弱了政府

10、在社區(qū)服務中的引導、規(guī)劃、公共服務和監(jiān)督管理上的功能發(fā)揮，工作取向出現混淆，也影響了社區(qū)服務整體效益的發(fā)揮。既然社區(qū)服務具有商業(yè)性和公益性雙重性質，要實現社區(qū)服務效能的最大化，可以以如下工作作為突破口:首先，要明確社區(qū)服務的領導體制和工作機制。要建立健全政府統(tǒng)一領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會廣泛參與的社區(qū)服務管理和運行機制，i21各有關部門要按照各自職能，按照社區(qū)服務的總體要求，加強業(yè)務指導和政策支持。切實解決社區(qū)服務統(tǒng)籌協調力度不夠、政策不完善、規(guī)劃不及時、資源經費短缺等問題，綜合運用行政、法律手段監(jiān)督好、管理好社區(qū)服務，有利于形成推進社區(qū)服務的整體合力和社區(qū)服務的健康有序發(fā)展。其次

11、，要強化分類管理和分類指導的要求。要細分社區(qū)服務的公益性、福利性領域和商業(yè)性范疇，對社區(qū)公共服務要在資金、場所和人員上給予保證;對社區(qū)組織開展的互助性服務、志愿服務和社會力量興辦的微利性社區(qū)商業(yè)服務，要給予政策和資金上的扶持;對營利性社區(qū)商業(yè)服務要強化自身發(fā)展能力，積極引導向產業(yè)化、市場化發(fā)展。實行分類管理和分類指導，既有利于保證基本的公共服務，促進社會公平，也有利于滿足不同居民群眾的特殊需要。再次，要加強對商業(yè)性運作的全方位監(jiān)管。有力的監(jiān)督是社區(qū)服務市場供給方式有效實施的根本保證。市場方式是一種利益驅動方式。在利益最大化的驅動下，市場主體可能會做出危害公共利益的行為。為了保證社區(qū)服務的福利性和公益性，政府也為了彌補自身投資的不足，出臺許多鼓勵和扶持社區(qū)服務的政策，以激發(fā)全社會各種力量興辦社區(qū)服務。在這種服務產業(yè)化的思想指導下，有的城市甚至視社區(qū)服務為新的經濟增長點，過分追求社區(qū)服務的經濟效益，而置其福利性和公益性于不顧，出現了部分社區(qū)組織的權力“尋租”行為，導致社區(qū)服務中的腐敗、一些組織和個人以社區(qū)服務為幌，向掛靠機構繳納少量的管理費即從事經營活動，實際處于無照經營的狀態(tài)，偷稅漏稅現象嚴重等