淺議我國積極財政政策風險及其防范

1、淺議我國積極財政政策風險及其防范摘要:積極財政政策實施近 3 年來, 在拉動經(jīng)濟增長方面起了一定的積極 作用,但其風險也逐漸凸現(xiàn)出來。 在發(fā)揮積極財政政策作用的同時 ,應積極有效地 防范財政政策的風險 : 一是在積極財政政策目標上要從片面追求年度經(jīng)濟增長轉(zhuǎn) 移到確保國民經(jīng)濟可持續(xù)開展上來 ; 二是積極財政政策著力點應從拉動需求轉(zhuǎn)移 到改善供給上來 ;三是對財政政策工具的運用必須注意協(xié)調(diào)配合 , 同時要注意財 政政策與其他經(jīng)濟政策及經(jīng)濟制度的密切配合 , 并處理好財政政策作用與市場機 制作用的關系。關鍵詞 : 財政政策 ; 積極財政政策 ; 政策風險 ; 決策風險 ; 執(zhí)行風險1998 年,受亞

2、洲金融危機和特大洪澇災害的影響 , 中國的國民經(jīng)濟開展 遇到了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn) ,1993 年以來經(jīng)濟增長速度下滑的趨勢不但沒有 改變, 反而進一步加劇。中央政府針對我國經(jīng)濟增長速度持續(xù)數(shù)年下降的嚴酷現(xiàn) 實,為抑制這一趨勢 , 并相應帶動經(jīng)濟增長速度的上升 ,及時改變了 1998 年年初 所制定的適度從緊的財政政策 , 決定實施積極的財政政策。積極財政政策實施近 3 年來, 在拉動經(jīng)濟增長方面確實起了一定的積極作用。但積極財政政策風險問 題也逐步凸現(xiàn)出來 , 引起了大家的關注。如何在發(fā)揮積極財政政策作用的同時 , 有效地防范積極財政政策的風險 ,既是政府高度重視的一個問題 , 也是財政專家

3、、 學者們正在積極探索的一個重要問題。但從目前對這一問題的研究現(xiàn)狀來看 , 主 要集中在實施積極財政政策以來所可能發(fā)生的國債風險方面 , 很少關注積極財政 政策本身所可能發(fā)生的風險 , 這種研究是片面的 , 本文將集中研究積極財政政策 本身的風險問題 , 對積極財政政策風險的含義、表現(xiàn)、成因及風險的防范進行深 入的分析和研究。一、積極財政政策風險實證分析 積極財政政策風險是指積極財政政策的預期目標不能實現(xiàn)或失敗的可能 性。其風險的表現(xiàn)大致可分為兩個方面 :一是政策決策風險 , 二是政策執(zhí)行風險。 這說明積極財政政策風險不是局限于某一個環(huán)節(jié) , 而是貫穿于政策的全過程。一 般而言, 導致積極財政

4、政策風險的原因可以歸納為以下幾個方面 :(1) 積極財政政 策目標確定方面的偏差。確定的政策目標嚴重脫離實際 , 或財政政策目標與國民 經(jīng)濟開展目標脫節(jié) , 或財政政策目標本身的模糊性 , 都會帶來相應的政策風險。 (2) 在財政政策決策和執(zhí)行的過程中 , 由于信息不充分、信息不對稱和未來不確定性 因素的存在。 (3) 財政政策決策者和執(zhí)行者的水平和能力也影響積極財政政策風 險程度。 (4) 財政政策工具選擇上的失當 ,且政策工具之間缺乏有機配合。 (5) 財 政政策嚴重滯后 ,沒有隨經(jīng)濟運行狀況的變化而作出相應的調(diào)整。 (6) 財政政策作 用的力度過大或過小。 (7) 在財政政策執(zhí)行過程中

5、, 由于特定利益集團的阻撓或政 策執(zhí)行者對政策理解上的偏差。以上只是從純理論的角度對積極財政政策風險的含義、表現(xiàn)及成因進行 了抽象分析 , 對中國積極財政政策風險的分析不能停留于此 , 而必須密切中國積 極財政政策實踐來具體進行分析。 1998年 8月 29日,第九屆全國人民代表大會 常務委員會第四次會議通過了 ?國務院關于提請審議財政部關于增發(fā)國債用于加 快根底設施建設和今年中央財政預算調(diào)整方案 (草案)的議案? ,決定由財政部向 國有商業(yè)銀行增發(fā) 1000億元國債 , 專項用于根底設施建設 ,決不搞一般性工業(yè)項 目。根據(jù)這一原那么 , 當年安排的國債資金工程主要包括 :農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建

6、設 鐵路、公路、電信和一些重要機場建設 ; 城市環(huán)保和城市根底設施建設 ; 建設 500 億斤倉容的國家儲藏糧庫 ;農(nóng)村電改造和建設工程、 城市電改造 ; 增加公檢法及司 法設施建設投資 ;向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行 2700 億元特別國債,補充其資本金 ; 調(diào)整局部商品的出口退稅率和進口設備稅收政策。 1999年, 中央政府為進一步擴 大內(nèi)需和鼓勵出口 , 決定繼續(xù)實施積極的財政政策。 在政策措施的運用方面 , 既向 銀行增發(fā)國債用以擴大投資 , 又增加居民收入以促進消費 ; 既加強根底設施建設 又支持技術改造。20XX年，積極財政政策的主要內(nèi)容包括：一是發(fā)行1000億元長 期國債 , 重點投向

7、根底設施建設和技術改造 , 并向中西部地區(qū)傾斜 ,60%以上的國 債投資用于中西部地區(qū) ;二是繼續(xù)貫徹落實 1999 年出臺的調(diào)整收入分配的各項 政策措施,保障城鎮(zhèn)居民的收入穩(wěn)定增長 ;三是進一步應用稅收等手段 ,鼓勵投 資、促進消費、增加出口。根據(jù)中央的精神,在20XX年繼續(xù)實行積極財政政策, 主要的政策措施包括繼續(xù)追加現(xiàn)有國債資金工程的投資 , 加大西部地區(qū)開發(fā)力度 , 加強社會保障制度建設等。從近 3年實施積極財政政策的效果來看 , 通過積極財政政策的實施 ,1998 年拉動經(jīng)濟增長個百分點，1999年拉動經(jīng)濟增長2個百分點,20XX年拉動經(jīng)濟增 長個百分點(中國官方估算)o20XX年

8、GDP曾長速度8%增幅比上年提高個百分點, 這說明20XX年我國國民經(jīng)濟已出現(xiàn)了走向良性循環(huán)的重要轉(zhuǎn)機。在取得成績的 同時，我們不得不清醒地認識到，盡管20XX年國民經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯的上升，但經(jīng) 濟上升的根底還不穩(wěn)固 ，我國的經(jīng)濟競爭力還比擬弱 ;有效需求缺乏的問題還沒 有得到根本解決 ， 民間資本投資的積極性還沒有充分調(diào)動起來 ， 消費需求增長的 潛力還沒有充分挖掘出來 ;國有經(jīng)營機制還沒有根本轉(zhuǎn)變 ，經(jīng)濟效率沒有明顯的 提高，不少經(jīng)營十分困難 ，就業(yè)壓力進一步加大 ;農(nóng)業(yè)開展根底不牢 ，農(nóng)民收入增 長十分緩慢 , 農(nóng)民負擔過重問題仍沒有很好解決 ; 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的狀況還沒有 得到根本改變

9、,經(jīng)濟與社會開展的信息化程度較低 ; 國民經(jīng)濟可持續(xù)開展缺乏堅 實的根底。積極財政政策的實施雖然取得了明顯的成效 , 但政策的作用效果同我們 的預期仍存在一定程度的反差 , 這說明積極財政政策在其決策及實施過程中客觀 上仍面臨著一定的風險。 導致政策風險的原因主要有 : 首先, 就積極財政政策的目 標而言,集中在拉動經(jīng)濟的年度增長上 , 對國民經(jīng)濟可持續(xù)開展關注不夠。其次 , 在分析經(jīng)濟增長速度連年下滑的原因時 , 認為是內(nèi)需缺乏造成的 , 因而拉動經(jīng)濟 增長的政策著力點只是放在擴大內(nèi)需上 , 而對社會供給方面存在的問題缺乏充分 的認識和應有的重視。 再次, 在政策工具的選擇方面 ,主要是通過

10、增發(fā)國債、 擴大 財政支出規(guī)模來擴大內(nèi)需 ,帶動經(jīng)濟增長 , 其他政策工具很少使用 , 不同的財政政 策工具之間缺乏有機配合。第四,在20XX年經(jīng)濟增長速度已經(jīng)開始上升的情況下, 我國財政政策的重點仍然放在擴大需求上 , 而沒有適時地進行戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)移 , 財 政政策顯得嚴重滯后。第五 , 在處理財政政策作用和市場機制作用的關系方面 , 片面強調(diào)前者的作用 , 而無視后者的作用 ,沒有擺正財政政策在市場經(jīng)濟中的地 位和作用 , 致使財政政策的力度偏大 , 財政風險尤其是國債風險進一步加大。 第六, 積極財政政策沒有表達其應有的公平性 , 而是過于向國有經(jīng)濟傾斜 , 對其他所有 制經(jīng)濟存在明顯的歧

11、視 , 尤其是在財政投入方面。 這不符合市場經(jīng)濟的要求 , 不利 于經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)。第七 , 由于層層截留、挪用 , 據(jù)估計, 約有 20%的國債資 金不能到位 , 致使通過國債投資工程拉動經(jīng)濟增長大打折扣。二、防范積極財政政策風險的根本對策1. 在積極財政政策目標確實定上 , 必須從片面追求年度經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到 確保國民經(jīng)濟可持續(xù)開展上來。 作為我國的最高決策層 , 在制定財政政策目標時 , 不能僅僅局限于確保年度或任期經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn) , 而應將重心放在國民經(jīng)濟 可持續(xù)開展方面。 只有這樣 , 我國的國民經(jīng)濟才能真正步入良性開展的軌道 , 經(jīng)濟 增長的可持續(xù)性才有保證。在國民經(jīng)濟可持續(xù)

12、開展目標方面 , 既包括國民經(jīng)濟持 續(xù)增長 , 也包括經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理 化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化、生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)等。2. 積極財政政策的重心應該從拉動需求轉(zhuǎn)移到改善供給上來。 在積極財 政政策實施的初期 , 針對需求嚴重缺乏的嚴酷現(xiàn)實 , 財政政策作用的側(cè)重點放在 拉動需求方面 , 這樣做簡單、容易操作 , 而且見效快 , 因而是無可厚非的。到了 20XX 年, 我國的經(jīng)濟增長速度開始上升 , 固定資產(chǎn)投資增長速度明顯加快 , 投資 品及消費品價格開始止跌上升 , 這說明我國的需求管理政策已經(jīng)取得一定的成 效。盡管有效需求問題還沒有得到根本解決 , 但矛

13、盾的主要方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有效 供給上來了。經(jīng)過 3年積極擴張的財政政策的實施 ,我國的財政赤字率、 償債率、 債務依存度都已接近或超過警戒線 , 雖然負債率還較低 , 但我國的經(jīng)濟開展水平 , 相對于西方興旺國家而言 , 國民經(jīng)濟對國債的承受能力相對低下 , 因而以西方發(fā) 達國家及歐盟成員國所確定的警戒線標準來說明我國的國債發(fā)行還有較大的空 間,這是不正確的。 根據(jù)我國的經(jīng)濟開展水平 ,我國的國債負擔率應控制在 20%以 內(nèi)為宜,最多不得超過 30%,否那么有發(fā)生財政危機的危險。由此可見 , 以擴大國債 規(guī)模和財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的旨在拉動需求增長的財政政策已沒有多大的 盤旋余地。單一的需求管

14、理政策只能解決短期的經(jīng)濟增長問題 , 不可能解決國民 經(jīng)濟可持續(xù)開展問題。 因此,要確保國民經(jīng)濟持續(xù)、 快速和健康開展 , 積極財政政 策的重心應放到改善供給、增加有效供給上來。要通過財政政策的作用 , 推動經(jīng) 濟增長方式的轉(zhuǎn)變 , 并使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步合理化 , 經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境的保護能夠有機協(xié)調(diào)起來。3. 在積極財政政策目標及政策的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下 , 對財政政策工 具的運用必須做出相應的調(diào)整。 首先,在國債方面 ,雖然維持一定數(shù)量的國債發(fā)行 是必要的，但國債發(fā)行規(guī)模要加以嚴格控制，國債增長速度應低于 GDP的增長速 度, 從而使國債風險程度能得到有效控制和降

15、低。國債資金的運用應僅限于具有 經(jīng)濟效益的領域 , 并重點投向根底產(chǎn)業(yè)及根底設施 , 以及技術改造和信息產(chǎn)業(yè)及 生物醫(yī)藥等高新技術產(chǎn)業(yè)。國債資金向這些領域的投入不是包辦或壟斷 , 而是重 在發(fā)揮其對民間資本的引導作用。國債資金應退出納消費性領域 , 有關社會保障 事務應通過稅收等無償性收入來解決。在國債資金投資結(jié)構(gòu)上 ,要逐步加大新興 產(chǎn)業(yè)及技術改造方面的投入 , 推進國民經(jīng)濟和社會信息化 , 用高新技術和先進適 用技術改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè) ,以推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級 ,充分發(fā)揮國債 投資的“擴散效應和“乘數(shù)效應 , 拉動民間投資的快速增長。要加大對國債 投資過程的監(jiān)督管理 ,確保國債資金的到位 ,提高其使用效益。在利用國債投資加 大西部地區(qū)開發(fā)力度的過程中 , 投資的重點應放在西部地區(qū)的根底工業(yè)及根底設 施方面 , 優(yōu)化西部地區(qū)投資環(huán)境 , 并使不同地區(qū)之間的經(jīng)濟互補性得到進一步加 強。其次, 要充分發(fā)揮財政貼息的杠桿作用。 在市場經(jīng)濟條件下 , 依靠財政投資支 持國家重點建設、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對社會投資實施調(diào)控 , 這是必不可少的。但在 財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重日趨下降、國債風險加大的情況下 , 面對中 長期優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面巨大的投資資金需要 , 財政的直接投資往往顯得力不從 心。當前一種切實有效的方式是通過財政貼息支