報告稱宅基地法律法規(guī)相互沖突建議專門立法

1、報告稱宅基地法律法規(guī)相互沖突建議專門立法2012-11-13 06:48:41來源 : 法制網(wǎng) - 法制日報 (北京 )核心提示：北京市農(nóng)村法治研究會一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)和政策之間有很多矛盾之處。就連同一部門規(guī)章之間 ,也因缺乏連續(xù)性產(chǎn)生沖突。報告認為 ,在很長一段時間內(nèi),農(nóng)民住房仍將依賴于宅基地 ,這需要專門立法。北京市農(nóng)村法治研究會一項針對宅基地政策的專題調(diào)研報告近日披露 ,調(diào)研發(fā)現(xiàn) ,與宅基地有關(guān)的法律與法律、 法律與政策之間的沖突性規(guī)定大量存在。 包括土地征拆遷等一系列與宅基地相關(guān)的規(guī)定 ,可謂千差萬別。為了維護農(nóng)民住房權(quán)益和法制統(tǒng)一,調(diào)研報告建議制定農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住

2、宅法。這份報告的全稱為 北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例法規(guī)預(yù)案研究報告(以下簡稱報告) 。該專題報告已收入北京法治發(fā)展報告 (2011) 。各地規(guī)定五花八門報告稱 ,對于超標(biāo)占地的情形 ,各地有不同處置原則。昆明市要求村民“騰退超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地”；廈門市實行“宅基地有償使用制度”,并鼓勵村 (居 )民委員會組織公開招標(biāo)；山東省和德州市均通過宅田掛鉤方式相應(yīng)扣減村民的承包地面積,德州市還進一步規(guī)定“由村集體與申請人簽訂承包協(xié)議 ,臨時確定給申請人發(fā)展庭院經(jīng)濟” 。對于村民因繼承而取得的多戶住宅的處置方式,各地規(guī)定也不一樣。河北省規(guī)定必須將多余的住宅轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請條件的村民；三亞市和?？谑?/p>

3、規(guī)定,要求村民將多余的宅基地退回并由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排使用；上海市、黃岡市和株洲市則規(guī)定,可以確立這些宅基地的使用權(quán)；山東省菏澤市則對此區(qū)別規(guī)定,對于符合申請宅基地條件的,可以辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù) ,對于不符合申請宅基地條件的,注銷其土地使用證或用地批準(zhǔn)文件,由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回宅基地使用權(quán)。對于近些年廣受關(guān)注的集中建房問題 ,上海市規(guī)定由區(qū) (縣 )人民政府組織制定集體建房實施計劃 ,由村民委員會負責(zé)具體實施；福建省規(guī)定了集中建房包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)一舊村改造等方式 ,實施主體則可以是鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府或村民委員會。法規(guī)和法規(guī)之間沖突報告稱,各種規(guī)定之間的沖突造成實

4、踐操作中的混亂局面,增加了相關(guān)部門的執(zhí)法難度。最引人關(guān)注的不同規(guī)定,莫過于在城鎮(zhèn)居民能否購置宅基地的問題上。于 1993 年頒布實施的村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例第18 條規(guī)定 ,回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民等特定人群,在符合一定條件下 ,可以成為農(nóng)村宅基地的使用權(quán)主體。而 1999 年國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知明確禁止“城鄉(xiāng)居民占用農(nóng)民集體土地建住宅” ,2004 年 11 月國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見再次強調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。法律和法律之間“撞車”除了法律與政策規(guī)定不

5、一,法律與法律之間也有沖突之處。如對“違法建設(shè)”的治理上,城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法分別規(guī)定了兩個不同的執(zhí)法主體。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定 “由鄉(xiāng)、 鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的,可以拆除”。后者則規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主體規(guī)定不一 ,實踐中常常出現(xiàn)鄉(xiāng)政府和國土管理部門相互推諉甚至扯皮的現(xiàn)象,政府執(zhí)法權(quán)威性和公信力受到極大削弱。同一部門規(guī)章之間“打架”就連同一部門規(guī)章之間,也因缺乏連續(xù)性產(chǎn)生沖突。國土資源部2004 年的關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見指出,“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過省

6、 (區(qū)、市 )規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)” ,強調(diào)“一戶一宅” ；2008 年的關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知又規(guī)定“除繼承外 ,農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的 ,不予受理” ,隱含著“合法繼承的宅基地可以予以登記”的意思。省級地方性法規(guī)缺位之所以各地規(guī)定呈現(xiàn)差異 ,報告指出 ,與針對農(nóng)村宅基地尚無一個清晰的制度框架、各級人大及其常委會的立法缺位密切相關(guān)。報告指出 ,目前與農(nóng)村宅基地及其住宅有關(guān)的法律主要包括土地管理法、物權(quán)法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法等 ,但其內(nèi)容過于簡單 ,缺乏體系性設(shè)計。課題研究者以“宅基地”為關(guān)鍵詞命名的市級以上規(guī)范性文件中,省級規(guī)范性文件有7 個 ,地市級規(guī)范性文件有 33

7、 個。在這 40 個規(guī)范性文件中 ,省、市政府頒發(fā)的主要為 33 個 ,國土資源廳發(fā)布的有 1 個 ,以市政府辦公室名義發(fā)布的有 6 個。這些文件主要圍繞宅基地的申請條件、程序、面積標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)用地的法律責(zé)任等作出規(guī)定。目前 ,尚無一個由人大出臺的省級地方性立法文件。山東省人大常委會曾于上世紀(jì)80 年代初制定過關(guān)于農(nóng)村建房占用土地問題的決議,但內(nèi)容簡單時效性差,對現(xiàn)實參考意義不大。也正是由于全國層面的法律調(diào)整不足 ,地方人大規(guī)范缺位 ,大多數(shù)具體事項都由利益相關(guān)方的政府出臺文件進行調(diào)整 ,報告認為 ,這難免給法制統(tǒng)一帶來挑戰(zhàn)。建議制定農(nóng)民住宅法報告認為 ,根據(jù)現(xiàn)有國情,難以在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房一

8、體化管理。在很長一段時間內(nèi),農(nóng)民住房仍將依賴于宅基地。這使得農(nóng)民住房管理制度有其自身的特殊性,需要專門立法。就此,報告建議參考農(nóng)村土地承包法,出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法。出師表兩漢：諸葛亮先帝創(chuàng)業(yè)未半而中道崩殂， 今天下三分， 益州疲弊， 此誠危急存亡之秋也。然侍衛(wèi)之臣不懈于內(nèi)，忠志之士忘身于外者，蓋追先帝之殊遇，欲報之于陛下也。誠宜開張圣聽，以光先帝遺德，恢弘志士之氣，不宜妄自菲薄，引喻失義，以塞忠諫之路也。宮中府中，俱為一體；陟罰臧否，不宜異同。若有作奸犯科及為忠善者，宜付有司論其刑賞，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使內(nèi)外異法也。侍中、侍郎郭攸之、費祎、董允等，此皆良實，志慮忠純，

9、是以先帝簡拔以遺陛下：愚以為宮中之事，事無大小，悉以咨之，然后施行，必能裨補闕漏，有所廣益。將軍向?qū)?，性行淑均，曉暢軍事，試用于昔日，先帝稱之曰“能 ”，是以眾議舉寵為督：愚以為營中之事，悉以咨之，必能使行陣和睦，優(yōu)劣得所。親賢臣， 遠小人， 此先漢所以興隆也； 親小人， 遠賢臣， 此后漢所以傾頹也。 先帝在時，每與臣論此事， 未嘗不嘆息痛恨于桓、 靈也。 侍中、尚書、 長史、 參軍，此悉貞良死節(jié)之臣，愿陛下親之、信之，則漢室之隆，可計日而待也。臣本布衣，躬耕于南陽，茍全性命于亂世，不求聞達于諸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顧臣于草廬之中，咨臣以當(dāng)世之事，由是感激，遂許先帝以驅(qū)馳。后值傾覆，受任于敗軍之際，奉命于危難之間，爾來二十有一年矣。先帝知臣謹(jǐn)慎，故臨崩寄臣以大事也。受命以來，夙夜憂嘆，恐托付不效，以傷先帝之明；故五月渡瀘，深入不毛。今南方已定，兵甲已足，當(dāng)獎率三軍，北定中原，庶竭駑鈍，攘除奸兇，興復(fù)漢