東部沿海地區(qū)城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究

1、東部沿海地區(qū)城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究 作者：任遠(yuǎn)，復(fù)旦大學(xué)人口研究所（email ： yren）一、東部地區(qū)的城市化與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展21世紀(jì)是世界城市化高度發(fā)展的世紀(jì)。據(jù)聯(lián)合國人居中心預(yù)測，2000年全球城市化水平將達(dá)到50% ，2010年達(dá)到55% ，2025年達(dá)到65% ，其中發(fā)達(dá)國家將達(dá)到83% ，發(fā)展中國家將達(dá)到61%.我國目前的城市化水平約在30% 左右，不僅遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，也落后于發(fā)展中國家的平均水平，相對(duì)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要迅速加以提高。我國城市化是一個(gè)多層次、多區(qū)域且長期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義。首先，城市化過程中城市功能改造和基礎(chǔ)設(shè)施改

2、造促進(jìn)了城市建設(shè)投資，城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口需要解決戶口、住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等問題促進(jìn)了城市社會(huì)事業(yè)投資，共同推動(dòng)社會(huì)總需求得到穩(wěn)定和快速增長。其次，農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本矛盾，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不能被現(xiàn)代城市吸收，滯后的城市化水平又阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。因此，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要在城市化上尋找結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的突破口，在人口分布重新調(diào)整的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，優(yōu)化整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。第三，城市具有顯著的集聚效應(yīng)和規(guī)模效益，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、信息等社會(huì)生產(chǎn)要素越集中，對(duì)周邊地區(qū)的吸引力、輻射力也越顯著，對(duì)經(jīng)

3、濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也越大。在這種輻射過程中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)化配置，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)合理布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和流域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局專家估計(jì)，在現(xiàn)有發(fā)展水平上，城市化比重每增加一個(gè)百分點(diǎn)，直接消費(fèi)可拉動(dòng)GDP 增幅增加0.5 個(gè)百分點(diǎn)。迅速推進(jìn)城市化構(gòu)成中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要推動(dòng)力，是確保我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)保持較高增長率的戰(zhàn)略性選擇。我國人口眾多、地域廣泛、區(qū)域發(fā)展不平衡。東西部地區(qū)城市化發(fā)展水平表現(xiàn)出明顯落差，東部地區(qū)城市化水平約為39% ，西部地區(qū)約為28%.東部地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人口最稠密、工業(yè)化人口最多的地區(qū)，已經(jīng)產(chǎn)生了一批特色明顯的新興城市，初步形成以特大城市為中心、多層次、功能互補(bǔ)的城市體

4、系，然而，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，東部地區(qū)城市化水平的相對(duì)滯后表現(xiàn)得也更為突出。迅速推進(jìn)東部沿海地區(qū)的城市化水平，不僅是保持東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的需要，也是更好地實(shí)現(xiàn)“以東帶西”和“全國一盤棋”的戰(zhàn)略要求。東部沿海地區(qū)具備比較好的城市化發(fā)展基礎(chǔ)條件，應(yīng)因地制宜，采取適當(dāng)?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)人口城市化進(jìn)程。二、對(duì)小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的歷史反思在大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力和大中城市有限容納力的雙重壓力下，我國城市化發(fā)展初期強(qiáng)調(diào)控制城市規(guī)模，對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展給予很大關(guān)注，提出“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市”的城市化指導(dǎo)原則。小城鎮(zhèn)如雨后春筍般興起，這在東部沿海地區(qū)表現(xiàn)得尤其突出，“離土不離鄉(xiāng)”的“小

5、城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”一度被一些學(xué)者評(píng)價(jià)為有中國特色的城市化發(fā)展道路。應(yīng)當(dāng)肯定，在城鄉(xiāng)隔絕的社會(huì)結(jié)構(gòu)體制下，在城市工業(yè)生產(chǎn)力水平較低的條件限制下，小城鎮(zhèn)為依托的城市化發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是農(nóng)村人口生活水平的提高有積極的進(jìn)步意義。但是，小城鎮(zhèn)城市化的起點(diǎn)太低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局星羅棋布，比較分散，有的城鎮(zhèn)只有三四千人，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不足使商業(yè)和服務(wù)業(yè)難以發(fā)展。城鎮(zhèn)雖小，但醫(yī)院、學(xué)校都要五臟俱全，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)的投資效益低下，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。而城鎮(zhèn)規(guī)模小的另一方面，是難以進(jìn)行有效的基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境污染治理，公共物品難以積累，于是在不少地方，“村村象城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農(nóng)村”。各小城鎮(zhèn)都以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為

6、基礎(chǔ)，地方保護(hù)主義造成生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)之間的流動(dòng)壁壘，使企業(yè)之間難以合并和資產(chǎn)重組，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，相互之間惡性競爭，削弱了進(jìn)一步發(fā)展的潛力。同時(shí)，小城鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代大工業(yè)最基本的規(guī)模效益和最起碼的交通、通訊、供電等社會(huì)生產(chǎn)條件，現(xiàn)代工業(yè)很難發(fā)展起來，也抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是較高層次的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一般結(jié)論認(rèn)為，25萬人是城市靠自身力量健康發(fā)展所要求的最低人口規(guī)模，從年代中后期以來，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到以小城鎮(zhèn)為主體的城市化戰(zhàn)略對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是不可持續(xù)的，在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)日益深入以后，難以擔(dān)負(fù)中國城市化發(fā)展的歷史使命。三、以中心城為核心建設(shè)地域性城市體系從國際城市化發(fā)展“集中分散”的歷史經(jīng)

7、驗(yàn)看，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的城市化道路應(yīng)采取以大城市為主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略。大城市一般處于交通運(yùn)輸?shù)募⒌兀A(chǔ)設(shè)施比較齊全，社會(huì)化服務(wù)體系比較完善，大城市土地、人才集中，信息發(fā)達(dá)，技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)，文化娛樂高度發(fā)展，是現(xiàn)代大工業(yè)和現(xiàn)代生活方式的載體，其人口吸納能力和空間輻射擴(kuò)散效應(yīng)更強(qiáng)。但是，東部沿海地區(qū)主要城市的中心城區(qū)人口已經(jīng)有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，普遍存在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問題，城市土地、水資源、交通、環(huán)境、住房等客觀因素限制了人口城市化的發(fā)展規(guī)模。以上海為例，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的中心城區(qū)人口密度達(dá)到3.8 萬人/ 平方公里，內(nèi)外環(huán)之間人口密度為0.7 萬人/ 平方公里，外環(huán)線以外每平方公里只有907 人

8、。如果照搬西方國家人口向大城市集中的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，必然會(huì)帶來城市環(huán)境的日益惡化，交通和生活空間擁擠，以及城市失業(yè)、貧困問題的加劇，不利于城市自身的持續(xù)發(fā)展。東部沿海城市中心城區(qū)人口過于密集和郊縣小城鎮(zhèn)零落分散、發(fā)展緩慢，構(gòu)成兩極不平衡的城市體系結(jié)構(gòu)，制約了城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步深入。東部沿海地區(qū)在當(dāng)前城市化發(fā)展過程中，應(yīng)該把中心城區(qū)和各郊縣通盤考慮，以中心城區(qū)為核心建設(shè)地域性城市體系。促進(jìn)中心城區(qū)作為增長核心的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，大力推動(dòng)在城市周邊地區(qū)建設(shè)若干人口規(guī)模在30萬人左右的衛(wèi)星新城，同時(shí)發(fā)展4-5 萬人規(guī)模的中心鎮(zhèn)。促進(jìn)農(nóng)村人口向新城和中心鎮(zhèn)集中，吸納外來智力性和投資性移民落戶

9、，形成以中心城為核心的，多層次、功能互補(bǔ)的城市體系。一方面可以促進(jìn)城市中心工業(yè)向周邊新城轉(zhuǎn)移，降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)合理布局，并由此產(chǎn)生城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資需求，另一方面，使農(nóng)民徹底從“亦工亦農(nóng)”和家家戶戶耕種小片口糧田的生產(chǎn)格局中解脫出來，促進(jìn)土地合理布局，發(fā)展現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，并促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向中心城鎮(zhèn)的集中和資產(chǎn)重組。對(duì)于東部特大城市而言，建設(shè)衛(wèi)星新城是構(gòu)筑合理的區(qū)域性城市體系的關(guān)鍵，例如上海已經(jīng)出臺(tái)了“一城九鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系發(fā)展方案，促進(jìn)人口向新城聚集。在另外一些中等城市，建設(shè)區(qū)域性城市體系還要積極擴(kuò)展中心城市，醞釀撤縣并市，提高中心城區(qū)的輻射能力。東部地區(qū)需要在中心城、新

10、城、中心鎮(zhèn)和一般集鎮(zhèn)的四級(jí)城市體系框架下擴(kuò)展人口城市化的容納能力，使人口在重新分布的過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和整體生產(chǎn)力水平的提高。四、推進(jìn)國際都市和城市群建設(shè)從宏觀角度看，人口城市化不是孤立地發(fā)展個(gè)別城市，應(yīng)該在全球化和區(qū)域發(fā)展的整體框架中進(jìn)一步加以理解。東部地區(qū)已經(jīng)形成了北京、上海、廣州等特大城市，形成了若干連片的城市密集區(qū)，未來的城市化過程應(yīng)在此基礎(chǔ)上，以中心城市建設(shè)為核心，推進(jìn)全球性的國際都市和區(qū)域性的城市群建設(shè)。世界城市體系隨著國際產(chǎn)業(yè)分工、國際貿(mào)易全球化、世界經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)區(qū)域集團(tuán)化的過程重新構(gòu)造，若干具有全球信息節(jié)點(diǎn)的城市發(fā)展成為國際都市。國際都市是國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的空間依托、

11、區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的支撐點(diǎn)、各類經(jīng)濟(jì)圈的核心，是全球性經(jīng)濟(jì)組織和金融活動(dòng)中心、新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和創(chuàng)新基地，也是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)同世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的橋梁和紐帶。中國要參與國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，并在國際經(jīng)濟(jì)中占有相對(duì)重要的作用，也需要建立若干世界級(jí)的國際都市。目前香港已初步具備國際中心城市的規(guī)模，我國要在下一世紀(jì)初把上海建設(shè)成為新興的國際中心城市，下一世紀(jì)中葉把北京建設(shè)成為國際中心城市，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，并以此為樞紐將我國城市體系盡快納入世界城市體系中去，帶動(dòng)?xùn)|、中、西部整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展。城市化發(fā)展還要重視城市效應(yīng)的空間擴(kuò)散，東部地區(qū)要促進(jìn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建設(shè)若干個(gè)人口規(guī)模超巨型的城市群，如以上海、南京、杭州、寧波為核心

12、的長江三角洲城市群，以廣州、深圳為中心的珠江三角洲城市群，以京、津、沈陽、大連、青島為中心的環(huán)渤海城市群和沈陽、大連、遼寧為核心的東北城市群。在城市群內(nèi)部完善基礎(chǔ)設(shè)施、完善高速公路和軌道交通體系、加強(qiáng)城市間的產(chǎn)業(yè)分工和職能分工、使這些地方成為經(jīng)濟(jì)能量巨大的空間地域，極大地增強(qiáng)城市的人口容納力，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。五、城市化發(fā)展的制度建設(shè)跨入新世紀(jì)的東部地區(qū)面臨城市化快速發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。根據(jù)東部地區(qū)城市化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，目前應(yīng)把區(qū)域性城市體系建設(shè)作為推進(jìn)城市化的主要方面，首先要應(yīng)擴(kuò)展中心城市功能，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城市管理，將大城市發(fā)展和

13、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)合起來，以中心城市為核心、為增長極帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的提高。同時(shí)，應(yīng)歸并重組小城鎮(zhèn)體系，建設(shè)衛(wèi)星新城，發(fā)揮地域性城市體系的功能，并在全球化和區(qū)域發(fā)展的背景下逐步培育我國的國際性都市和城市群，使各級(jí)城市職能合理分工、功能互補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合理布局，共同構(gòu)成一種和諧的力量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口合理、有序、快速的流動(dòng)，促進(jìn)中國城市化的迅速發(fā)展，推動(dòng)我國城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體健康進(jìn)步。城市化并不簡單意味著“農(nóng)民進(jìn)城”和“外地人進(jìn)城”，其涉及的根本制度是城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)管理體制。城市發(fā)展是少數(shù)受傳統(tǒng)體制影響較深的領(lǐng)域之一，在有關(guān)的政策方面，如戶籍制度、土地制度、住房體制、社會(huì)保障制度等方面都不同程度地限制著城

14、市化的進(jìn)程。當(dāng)前應(yīng)突出重視以下幾方面的制度建設(shè)：第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度改革。促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的市場化運(yùn)作，是促進(jìn)農(nóng)村城市化的重要杠桿。應(yīng)探索建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償使用機(jī)制和合理流轉(zhuǎn)機(jī)制。積極鼓勵(lì)離鄉(xiāng)進(jìn)城農(nóng)民將原承包的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，既可作為進(jìn)城定居或創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金，又有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。維護(hù)、協(xié)調(diào)、處理好各方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，通過租賃、股份合作、招標(biāo)承包等多種形式，引導(dǎo)農(nóng)田向種田能手和合作農(nóng)場集中，使兼農(nóng)勞動(dòng)力徹底離農(nóng)離土進(jìn)入城鎮(zhèn)。對(duì)于城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)政策可以探索靈活的措施，吸引農(nóng)民和外來投資者進(jìn)入城鎮(zhèn)。第二，制定鼓勵(lì)新城和中心鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策。解決東部沿海地區(qū)過密化的

15、中心城區(qū)和分散性的農(nóng)村城鎮(zhèn)兩極失衡的關(guān)鍵步驟是，建設(shè)壯大城市化體系的中間層面，實(shí)施以新城、中心鎮(zhèn)為聚核的組團(tuán)式集中城市化發(fā)展策略。在這些城鎮(zhèn)的建設(shè)中給以政策傾斜，使它們能以較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較高的生活水平、較好的社會(huì)環(huán)境吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。需要通過政策手段引導(dǎo)放寬對(duì)衛(wèi)星城市和城鎮(zhèn)的進(jìn)入政策，鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地進(jìn)入城鎮(zhèn)，通過交通建設(shè)和對(duì)房地產(chǎn)商的政策引導(dǎo)鼓勵(lì)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)入新城和中心鎮(zhèn)，根據(jù)不同規(guī)模、類型城市的不同需要制定相適應(yīng)的人口引入政策。更重要的是，要促進(jìn)新城和中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集中，引導(dǎo)新的項(xiàng)目和投資機(jī)會(huì)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是吸納人口聚集的根本保證。第三，推進(jìn)城市管理制度改革