關(guān)于太原城中村改造的實(shí)踐與思考

1、 關(guān)于太原城中村改造的實(shí)踐與思考 姓 名：張楠班 級(jí)：2010秋行政管理專 業(yè)：行政管理目 錄提綱 .1摘要（關(guān)鍵詞） 2正文 .3參考文獻(xiàn).10論 文 提 綱一、城中村的概念及特征（一）城中村的概念（二）城中村的特征二、城中村改造的意義（一）有利于提高城市的品味（二）有利于提高村民的生活質(zhì)量（三）有利于提高村民的整體素質(zhì)（四）有利于土地的集約利用三、城中村改造的方向及遇到的問題（一）“城中村”改造的主要模式（二）太原改造過程中遇到的問題四、城中村改造的對(duì)策措施(一) 提高思想意識(shí)（二）優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)（三）妥善安置村民（四）完善征地拆遷保障機(jī)制內(nèi)容摘要城中村現(xiàn)象是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，城市

2、快速擴(kuò)張而出現(xiàn)的一個(gè)棘手的城市問題。它不僅阻礙了我國(guó)城市化的進(jìn)程，也在一定程度上影響了城市居民的生活水平，且已成為影響和制約社會(huì)加快發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的重要因素。隨著城市進(jìn)一步發(fā)展的需要，城中村問題已經(jīng)成為各級(jí)政府在城市化進(jìn)程方面關(guān)注的大事之一，省城太原的城中村改造，涉及了全市154個(gè)村的7萬余戶，近36萬居民。筆者就如何根據(jù)各村的特點(diǎn)，把混亂的城中村改造成為經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、管理科學(xué)的新型城市社區(qū)，進(jìn)行了調(diào)查。通過調(diào)研，筆者認(rèn)為要推進(jìn)城中村的改造，加快城中村的開發(fā)，必須提升城中村村民的觀念，妥善解決村民的回遷安置、生存、養(yǎng)老等密切相關(guān)的問題，走出城中村改造“拆不起”、“蓋不

3、起”的困局，順利實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。關(guān)鍵詞：城中村 城中村改造 必要性 問題 對(duì)策關(guān)于太原城中村改造的實(shí)踐與思考引 言 在快速推進(jìn)城市化的過程中，城中村問題也日益凸顯。在繁華的都市里，在鱗次櫛比的高樓大廈邊，不時(shí)地兀立著一個(gè)個(gè)布局凌亂、擁擠不堪的建筑群落，極大地影響了城市的外觀，也影響了城市管理。城中村里環(huán)境臟亂、市政設(shè)施不配套、治安混亂，造成了諸多的社會(huì)隱患和城市問題，構(gòu)成了城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴(yán)重障礙。有人說它是“毒瘤”，有人形容它是定時(shí)炸彈，也有人認(rèn)為它是城市化進(jìn)程中農(nóng)民最后的港灣和堡壘。因此，城中村問題已經(jīng)成為困擾城市建設(shè)的一大難題。 一、城中村的概念及特征 （一）“城中村”的概念 目前，對(duì)城

4、中村的概念，還存在種種不一致的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為城中村是城市化過程中原農(nóng)村區(qū)域形成的雜亂無序的建筑群落；有的認(rèn)為城中村是指在城市總體規(guī)劃區(qū)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)；有的認(rèn)為城中村是指在城市化快速推進(jìn)過程中，被納入城市建設(shè)用地的村莊，等等。這些概念都只是從一個(gè)角度揭示城中村作為一種居住形態(tài)和社會(huì)形態(tài)的本質(zhì)特征。所謂“城中村”。是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)發(fā)為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化過程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成

5、的村落，亦稱為“都市里的村莊”。城中村是以本地居民出租房屋獲得經(jīng)濟(jì)來源、外地戶籍居民承租房屋獲得臨時(shí)住所、兼有內(nèi)部服務(wù)型經(jīng)濟(jì)為主的城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)。（二）城中村的特征城中村與周邊城市地區(qū)相比，其特征主要有：1、土地特征。城中村土地屬于集體所有制土地，基本以農(nóng)村居民宅基地為主、其他建設(shè)用地為輔，農(nóng)用土地不斷減少以至消失，成熟的城中村已經(jīng)沒有農(nóng)用土地。2、建筑特征。建筑物以村民家庭住宅樓為主，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建筑密度和建筑容積率很高（部分位于鬧市IX的城中村極高），違章建筑和私搭亂建多，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施缺乏，缺少必要的城市公共綠地、文化、體育、休閑設(shè)施等。3、人口特征。本地居民職業(yè)結(jié)構(gòu)與生存方式亦城亦

6、鄉(xiāng)，人口職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，外來人口居多，本地居民和外來人口文化素質(zhì)普遍不高，社會(huì)治安難度大，本地居民和外來人口形成相互隔離的二元社會(huì)，相互之間為房東和房客關(guān)系。二、城中村改造的意義城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中的特有現(xiàn)象，其成因是城市與農(nóng)村“二元管理體制”并行存在、共同發(fā)揮作用造成的，一部分傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)由于接近于城鎮(zhèn)地區(qū)而又滯后于城市化發(fā)展，被城市建成區(qū)包圍、半包圍而成為“孤島”，未完成城市化轉(zhuǎn)型的特殊地區(qū)。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，將面臨城中村改造的突出問題。城中村的改造，成為我國(guó)城市化進(jìn)程中不可回避的特殊階段。（一）有利于提高城市的品味城中村的改造，一是可以不斷拓展城市空間，日趨完善城市功能，有效提升城

7、市品味，共建共享城市現(xiàn)代文明成果；二是可以加強(qiáng)城市管理，改變城郊結(jié)合部臟、亂、差的現(xiàn)狀，促進(jìn)城市形象的改善；三是可以進(jìn)一步發(fā)揮城市的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。（二）有利于提高村民的生活質(zhì)量由于原村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，每家農(nóng)戶都注重自家房屋的建設(shè)，忽視公共設(shè)施的建設(shè)，缺少必要的商業(yè)服務(wù)設(shè)施，生活很不方便，加上村內(nèi)外來人口多、治安不穩(wěn)定、衛(wèi)生條件差，村民雖富但居住環(huán)境差。通過改造，使城中村與城市實(shí)行無縫對(duì)接，建設(shè)納入城市的統(tǒng)一管理，采取有力措施綜合整治，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。（三）有利于提高村民的整體素質(zhì)通過城中村改造，村內(nèi)原有的格局及模式已發(fā)生改變，通過加強(qiáng)對(duì)改

8、造后城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)新市民的培訓(xùn)力度，以提高村民的公民道德、法律法規(guī)、城市管理、健康生活等方面知識(shí)的普及性教育，提升城中村新市民的思想道德水平，提高村民的整體素質(zhì)、（四）有利于土地的集約利用由于城中村處在城市周邊的黃金地段，地理位置優(yōu)越，地價(jià)高昂。通過城中村改造，可以對(duì)原有零雜條塊、分散、土地資源利用效率低下的村莊進(jìn)行集中改造，通過合理規(guī)劃，建設(shè)多層或高層建筑，不但能安置原有住戶，還可以騰出大量的土地用于城市發(fā)展和建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施。經(jīng)整理開發(fā)實(shí)現(xiàn)土地及各種公共資源最大限度的整合提升和集約利用，通過集中收儲(chǔ)，統(tǒng)一規(guī)劃，經(jīng)招、拍、掛后產(chǎn)生收益以彌補(bǔ)村民拆遷安置的費(fèi)用。因此說，城中村改造對(duì)整

9、合土地資源、提高土地集約利用具有重大意義。三、城中村改造的方向及遇到的問題（一）“城中村“改造的主要模式1、西安：市場(chǎng)運(yùn)作解決資金難題西安市有“城中村”326個(gè)，人口約46萬。在“城中村”改造中，西安提出“村民得利、開發(fā)商微利、政府不爭(zhēng)利” 的原則，做到了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到位，程序合法到位、完善服務(wù)到位、使拆遷工作為廣大群眾所理解支持，變阻力為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了“迅速拆除一處、按時(shí)回遷一處、盡快富裕一處”的目標(biāo)。在規(guī)劃選址上，充分考慮群眾“故土難離”的感情需要，大多采用就地安置辦法，讓拆遷群眾優(yōu)先選擇安置樓位。拆遷過程公開透明，采取逐戶發(fā)放拆遷政策手冊(cè)，入戶宣講，現(xiàn)場(chǎng)答疑等形式，在拆遷現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立咨詢接待室，由

10、人大、政協(xié)、工商、稅務(wù)、司法、水電、信訪等部門現(xiàn)場(chǎng)辦公，做到了拆遷程序公開、政策公開。堅(jiān)持“安置先行”原則，首先建設(shè)安置樓，統(tǒng)一了安置房與開發(fā)商品房建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)了安置回遷責(zé)任制。對(duì)拆遷過程中出現(xiàn)的“釘子戶”等糾紛問題，本著“行政裁決為主，司法解決為輔”的原則，嘗試采取多種辦法解決。比如，召開由司法、公證等部門參加的聽證會(huì)，爭(zhēng)取雙方達(dá)成協(xié)議。該市創(chuàng)造性的提出“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的工作思路，并在明確政府各級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)利職責(zé)，定原則，給政策，創(chuàng)環(huán)境，統(tǒng)一編制規(guī)劃、改造方案、策劃招商、實(shí)施拆遷安置和實(shí)行無形改造工程的前提下，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，通過項(xiàng)目設(shè)計(jì)、策劃包裝、主動(dòng)招商和以商引商等多種方式，積極吸

11、納社會(huì)資本參與西安城改。2、石家莊：鼓勵(lì)和引進(jìn)大企業(yè)參與改造2008年，石家莊開始了大規(guī)模的“城中村”拆遷改造。至2010年底，已有53個(gè)城中村啟動(dòng)拆遷改造，202棟回遷樓竣工入住，429棟回遷樓全部開工建設(shè)。 該市要求優(yōu)先建設(shè)回遷樓，回遷樓不封頂，商品樓不批建，確保村民按時(shí)回遷入住。并且，嚴(yán)格限定開發(fā)企業(yè)準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)和引進(jìn)大集團(tuán)、大企業(yè)參與“城中村”的開發(fā)改造。該市對(duì)參與“城中村”改造的開發(fā)企業(yè)設(shè)置了科學(xué)、合理的準(zhǔn)入條件。公開招標(biāo)，可優(yōu)先確定國(guó)內(nèi)外房地產(chǎn)知名企業(yè)以及對(duì)石家莊市區(qū)建設(shè)和公益事業(yè)有突出貢獻(xiàn)的開發(fā)企業(yè)為“城中村”改造候選開發(fā)企業(yè)。參與改造的企業(yè)，要求具有與項(xiàng)目相匹配的自有資金及投

12、融資能力，能夠全額支付土地出讓成交價(jià)款。企業(yè)對(duì)擬開發(fā)的“城中村”改造項(xiàng)目，要有完整科學(xué)的改造方案、資金籌措方案和保證措施等等。3、鄭州：土地掛牌出讓公益項(xiàng)目?jī)?yōu)先鄭州市把“城中村”的安置開發(fā)比（安置房與配套商品房的建筑面積比）制定為1：2，并且對(duì)于安置開發(fā)比以內(nèi)的配套商品房用地，政府采取“招、拍、掛”方式出讓，而對(duì)于安置開發(fā)比以外的土地，則納入政府統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備，收益由市、區(qū)兩級(jí)政府分成，分成比例另行確定。改造中騰出的土地，優(yōu)先用于建設(shè)中小學(xué)校、幼兒園、社區(qū)醫(yī)院、文化體育設(shè)施及公共游園等公共設(shè)施，這也是該市“城中村”改造的一大亮點(diǎn)。去年，該市已完成土地出讓的31個(gè)城中村改造項(xiàng)目中，醫(yī)院、學(xué)校、幼兒

13、園等非營(yíng)利性用房新開工面積占總開工面積的81.2%；竣工面積占總竣工面積的94.5%。環(huán)境的改善，基礎(chǔ)設(shè)施的配套，也解決了村民們的后顧之憂。（注釋：參考太原晚報(bào)2011年6月 作者 閆偉 李濤）據(jù)報(bào)道，我市將在借鑒“西安模式”的基礎(chǔ)上，結(jié)合石家莊、鄭州等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各村特點(diǎn)，將城中村改造分為四類：一是城市中心區(qū)和新區(qū)范圍內(nèi)“城中村”的整體改造，今后這里重點(diǎn)發(fā)展商務(wù)辦公、金融貿(mào)易、商業(yè)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)；二是高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、不銹鋼園區(qū)等重要產(chǎn)業(yè)片區(qū)內(nèi)“城中村”的異地重建，以此滿足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求；三是晉祠、晉陽(yáng)湖、雙塔、崛圍山等重要文化旅游景區(qū)周邊“城中村”的分類改造，將其建成具有濃郁

14、地方特色的城市社區(qū)；四是配合公共設(shè)施建設(shè)，需要整體改造的“城中村”。（二）太原改造過程中遇到的問題1、征地拆遷困難。城市化進(jìn)程加快，外地打工人員有增無減，巨大的租房需求，給村集體和農(nóng)民帶來了不小的經(jīng)濟(jì)收益，也導(dǎo)致違章建筑屢禁不止。有些村民把“既得利益”當(dāng)做“合法利益”、“應(yīng)得利益”，無形中提高了被拆遷戶的心理預(yù)期和補(bǔ)償要求。由于拆遷各區(qū)塊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一、有時(shí)差異較大，甚至各村、各項(xiàng)目、各實(shí)施主體補(bǔ)償都不一致，導(dǎo)致被征遷村民心態(tài)失衡，期望值提高，拆遷成本驟增，普遍存在“拆不動(dòng)”和“拆不起”的情況。征地拆遷成為改造中的頭等難事。2、土地轉(zhuǎn)性難。經(jīng)測(cè)算，太原市共需城中村改造安置用地3911公頃。但

15、目前，城中村改造土地審批程序繁瑣、周期長(zhǎng)，且省里每年下達(dá)給太原市的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)基本上是省市重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地，用于城中村改造的指標(biāo)有限，不能滿足城中村改造的需要。3、改造資金籌集渠道不暢。城中村改造需要大量的資金投入，目前主要的籌資渠道是做土地文章，而土地置換的困難制約著改造資金的籌集。4、審批效率低，影響改造進(jìn)度。個(gè)別區(qū)對(duì)城中村改造的重要性認(rèn)識(shí)不足，經(jīng)費(fèi)不到位，改造開展緩慢；個(gè)別市直部門出于部門利益考慮，對(duì)城中村改造支持不夠；改造項(xiàng)目審批沒有真正形成一站式服務(wù)，手續(xù)辦理慢、效率低。5、違法建設(shè)未得到根本遏制。近年來，部分城中村村干部聯(lián)合開發(fā)商，私下圈地賣地，違法占用集體土地甚至農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)

16、建設(shè)，違規(guī)面向社會(huì)銷售。盡管市政府三令五申，并多次開展了集中整治，但違法建設(shè)控制情況仍不容樂觀。四、城中村改造的對(duì)策措施“城中村”問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，不是單純地把“城中村”村民的戶籍從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市居民戶口，而是事關(guān)城市化進(jìn)程、“城中村”農(nóng)民切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局。按照城市功能統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)“城中村”進(jìn)行徹底改造，使之盡快融入城市成為許多地方城市建設(shè)的重要工作。筆者認(rèn)為，“城中村”改造應(yīng)做好以下幾方面的工作：（一）提高思想意識(shí)城中村改造是一項(xiàng)“必須做”的工作，而且遲做不如早做。城中村改造還是一項(xiàng)需要“合力做”的工作，城中村改造工作量大，面廣周期長(zhǎng)，必須由各有關(guān)部門密切配合、共同推進(jìn)。為此

17、，要樹立四種意識(shí)：1、城市意識(shí)。引導(dǎo)干部群眾要摒棄封閉、排斥和落后的小農(nóng)意識(shí)，樹立城市意識(shí)，要把自己作為城市的主人，融入到現(xiàn)代城市文明當(dāng)中。2、民生意識(shí)。城中村改造從根本上將是解決民生問題，通過舊城改造，既改善群眾生活居住環(huán)境，又創(chuàng)造更多的發(fā)展條件和就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是通過改造，能極大推動(dòng)城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使老百姓獲得更多的實(shí)惠。3、機(jī)遇意識(shí)。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，加快城中村改造時(shí)不我待，由于各地各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視、并有很多經(jīng)驗(yàn)可供借鑒、群眾愿望日益迫切，機(jī)遇面前要有早改早主動(dòng)、遲改就被動(dòng)的意識(shí)。4、責(zé)任意識(shí)。要把城中村改造作為各部門份內(nèi)的工作，增強(qiáng)責(zé)任感、使命感，齊心協(xié)力形成合力。（二）優(yōu)化規(guī)劃設(shè)

18、計(jì)以規(guī)劃為龍頭，加強(qiáng)土地規(guī)劃、利用管理。規(guī)劃是改造建設(shè)的龍頭，要以城市總體規(guī)劃，總體設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，科學(xué)地編制城中村改造總體規(guī)劃，把“城中村”納入城市規(guī)劃管理之中，優(yōu)化規(guī)劃選地，既尊重街村意見，又要加強(qiáng)“一村一方案”的操作性，可以打破村界，鼓勵(lì)街道連片安置，落實(shí)供區(qū)街統(tǒng)籌用以經(jīng)營(yíng)的土地，節(jié)約集約用地。加大城市規(guī)劃宣傳力度，利用電視、廣播等媒體，張貼城中村改造的方案、政策、規(guī)劃等內(nèi)容，強(qiáng)化村民自覺改造意識(shí)，為城中村改造營(yíng)造良好的輿論氛圍，使居民支持城市規(guī)劃和城市建設(shè)。（三）妥善安置村民1、“城中村”居民住房改造的統(tǒng)一化和產(chǎn)權(quán)的明確化?！俺侵写濉钡淖》勘仨毎闯鞘幸?guī)劃統(tǒng)一改造，但“城中村”村民的安置不能

19、等同于一般城市建設(shè)中的拆遷戶，隨意安置到城郊交通不變的邊遠(yuǎn)地區(qū)，新區(qū)設(shè)施不配套，容易引起各種各樣的矛盾，造成村民與政府的對(duì)立。2、妥善解決“城中村”居民的就業(yè)和出路?！俺侵写濉本用竦木蜆I(yè)，必須突破貨幣安置和招工安置的舊框框，實(shí)施開發(fā)性安置。開發(fā)性安置，是通過開放性項(xiàng)目的建設(shè)，來解決“城中村”村民的生產(chǎn)和生活出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換“城中村”土地使用權(quán)獲得的安置房，通過開發(fā)性項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使“城中村”村民通過與生產(chǎn)性物資資本結(jié)合實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，它兼顧了村民就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障，能夠彌補(bǔ)貨幣安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民轉(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂慮，使其避開只身進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

20、就業(yè)時(shí)在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢(shì)。3、妥善解決“城中村”村民的養(yǎng)老保障問題。可以參照國(guó)外和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立面向“城中村”轉(zhuǎn)籍農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，徹底解決他們的后顧之憂。其具體做法是，通過村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)提取部分土地補(bǔ)償金和村辦企業(yè)收入，用作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將該養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交給實(shí)力和信譽(yù)俱佳的商業(yè)保險(xiǎn)公司托管。商業(yè)保險(xiǎn)公司為每個(gè)村民建立個(gè)人賬戶，該賬戶所有權(quán)歸村民個(gè)人所有。村民達(dá)到規(guī)定年齡后，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的給付，提倡以年金方式領(lǐng)取。（四）完善征地拆遷保障機(jī)制征地拆遷是一項(xiàng)政策性、群眾性和時(shí)限性很強(qiáng)的工作，是涉及多方利益的大事，是城中村改造工作解決“地從哪里來”問題，始終是改造的重點(diǎn)和難點(diǎn)。拆遷主體必須高度重視這項(xiàng)工作：1、明確任務(wù)，落實(shí)