關(guān)于BT項(xiàng)目主要法律風(fēng)險防范的指導(dǎo)意見

1、關(guān)于BT項(xiàng)目主要法律風(fēng)險防范的指導(dǎo)意見時間：2014-07-15|作者：茍隴|瀏覽：1415 BT項(xiàng)目建設(shè)模式在我國建設(shè)領(lǐng)域?qū)儆谛屡d事物，尚未有成熟的運(yùn)作模式可資借鑒，也沒有明確的立法進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，工程所有權(quán)屬于國家和地方政府。我們把與BT項(xiàng)目有關(guān)的現(xiàn)存法律法規(guī)匯總?cè)缦拢怨└鲉挝辉趯徍隧?xiàng)目可行性、合同合法性和風(fēng)險可控性時予以對照使用。 一、關(guān)于BT項(xiàng)目的相關(guān)法律規(guī)定BT項(xiàng)目建設(shè)模式在我國建設(shè)領(lǐng)域?qū)儆谛屡d事物，尚未有成熟的運(yùn)作模式可資借鑒，也沒有明確的立法進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，工程所有權(quán)屬于國家和地方政府。我們把與BT項(xiàng)目有關(guān)的現(xiàn)存法

2、律法規(guī)匯總?cè)缦?，以供各單位在審核?xiàng)目可行性、合同合法性和風(fēng)險可控性時予以對照使用。(一)實(shí)施BT項(xiàng)目的法律依據(jù)1、中華人民共和國政府采購法第二條規(guī)定：“政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”2、中華人民共和國建設(shè)部200330號關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見第四條第(七)項(xiàng)規(guī)定：“提倡具備條件的建設(shè)項(xiàng)目，采用工程總承包、工程項(xiàng)目管理方式組織建設(shè)。鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)轉(zhuǎn)讓(BT)、建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)擁有經(jīng)營

3、(BOO)、建設(shè)擁有經(jīng)營轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實(shí)施。”3、建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知第一條規(guī)定“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標(biāo)條件;采用BOT、BOOT、BOO方式建設(shè)的政府投資項(xiàng)目可不適用本通知。”(二)關(guān)于BT項(xiàng)目的招投標(biāo)要求1、中華人民共和國招投標(biāo)法第三條:“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目;(

4、二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?、中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條規(guī)定應(yīng)該招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目：“是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等;所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。”第九條規(guī)定：

5、“有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：(二)采購人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;(三)已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;(四)需要向原中標(biāo)人采購工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求;”第三十四條規(guī)定：“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標(biāo)。單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標(biāo)均無效?！?、工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法第十一條規(guī)定：“國務(wù)院發(fā)展計劃部門確定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方

6、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo);有下列情形之一的，經(jīng)批準(zhǔn)可以進(jìn)行邀請招標(biāo)：(一)項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜或有特殊要求，只有少量幾家潛在投標(biāo)人可供選擇的;(二)受自然地域環(huán)境限制的;(三)涉及國家安全、國家秘密或者搶險救災(zāi)，適宜招標(biāo)但不宜公開招標(biāo)的;(四)擬公開招標(biāo)的費(fèi)用與項(xiàng)目的價值相比，不值得的;(五)法律、法規(guī)規(guī)定不宜公開招標(biāo)的。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的邀請招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計劃部門批準(zhǔn);地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的邀請招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的并需要審批的工程建設(shè)項(xiàng)目的

7、邀請招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)項(xiàng)目審批部門批準(zhǔn)，但項(xiàng)目審批部門只審批立項(xiàng)的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門批準(zhǔn)?！?三)關(guān)于政府擔(dān)保的法律規(guī)定1、擔(dān)保法第八條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！钡诰艞l規(guī)定“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得為保證人。”2、擔(dān)保法解釋第三條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效?！钡谄邨l規(guī)定：“主合同有效而擔(dān)保合同無效，債權(quán)人無過錯的，擔(dān)保人與債務(wù)人對主合同債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任;債權(quán)人、擔(dān)保人有過錯的，擔(dān)保人承擔(dān)民事責(zé)任的部分，不應(yīng)超過債務(wù)人不能

8、清償部分的二分之一?！?四)關(guān)于BT項(xiàng)目的地方法規(guī)在國家法律法規(guī)不是十分明朗的情況下，各地政府紛紛根據(jù)各地具體情況對BT建設(shè)模式做出了相關(guān)地方法規(guī)加以規(guī)范約束，我們在實(shí)施BT項(xiàng)目中要針對不同地域的工程項(xiàng)目選擇適用。因?yàn)楦鞯卣畬τ贐T項(xiàng)目運(yùn)作的具體規(guī)定各有不同，集團(tuán)公司現(xiàn)僅將目錄名單收集提供如下，在項(xiàng)目承攬實(shí)施過程中便于查閱參照。(詳見附件)二、BT項(xiàng)目操作方式及常用方式下的法律關(guān)系分析(一)BT項(xiàng)目操作方式BT模式作為一種投資方式,其操作方式有以下三種：1、完全BT方式。對投資承包商無特殊資質(zhì)要求，只要其具有較強(qiáng)的投融資能力即可，投資承包商采取成立項(xiàng)目公司的方式，履行業(yè)主職能，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)

9、管理，但不直接參與項(xiàng)目施工。項(xiàng)目施工單位、設(shè)計單位以及監(jiān)理單位由項(xiàng)目公司通過招標(biāo)確定。由于法律規(guī)定的不完善，這種模式在我國很少得到實(shí)施。2、BT工程總承包方式。投資承包商必須是同時具備投融資能力和相應(yīng)資質(zhì)的總承包企業(yè)或聯(lián)合體，工程施工直接由投資承包商承擔(dān)，一般不組建項(xiàng)目公司，投資承包商按照BT合同約定對項(xiàng)目的詳細(xì)勘察、詳細(xì)設(shè)計、采購、施工、竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過程承包。在我國大力發(fā)展總承包模式的環(huán)境下，這種模式有比較好的政策支持。3、BT施工承包方式。當(dāng)項(xiàng)目規(guī)模較大，可以拆分成若干標(biāo)段實(shí)施時，項(xiàng)目業(yè)主直接和若干個投資承包商簽署B(yǎng)T合同，投資承包商必須是同時具備投融資能力和相應(yīng)資質(zhì)的建筑施工企業(yè)，工

10、程施工直接由投資承包商承擔(dān)，項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)工程全過程管理。這種模式在我國比較常見。(二)BT合同中可能出現(xiàn)的主體BT合同關(guān)系常見雙方主體分別為政府方和投資方，政府方的表現(xiàn)形式主要有四種類型：地方政府、政府派出機(jī)構(gòu)、政府職能部門或政府設(shè)立的投資公司。投資方的表現(xiàn)形式主要有兩類：一是投資人，二是投資人成立的項(xiàng)目公司。政府或其授權(quán)人通過招標(biāo)選定投資人，投資人成立項(xiàng)目公司與政府或其授權(quán)人簽訂BT合同。(三)BT合同主體各方法律關(guān)系地位1、政府方(BT甲方)的法律地位政府或其授權(quán)單位即BT甲方系BT項(xiàng)目的發(fā)起人，負(fù)責(zé)與投資人簽訂BT合同并支付回購款，給投資方提供不同的優(yōu)惠條件和政策，對項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，是

11、項(xiàng)目業(yè)主而非建設(shè)單位，是項(xiàng)目的權(quán)屬歸屬主體。2、投資方(BT乙方)的法律地位BT乙方即投資方與BT甲方簽訂合同，協(xié)助BT項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，在項(xiàng)目驗(yàn)收合格后將其移交給BT甲方并收回投資;是項(xiàng)目的實(shí)際投資人，出資設(shè)立BT項(xiàng)目公司并成為股東;作為實(shí)際投資者負(fù)有從組織上落實(shí)項(xiàng)目計劃的責(zé)任。如果BT乙方不設(shè)項(xiàng)目公司而自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資及施工，此非BT項(xiàng)目而為施工總承包。3、BT項(xiàng)目公司的法律地位BT項(xiàng)目公司是BT乙方為了融資、建設(shè)和管理BT項(xiàng)目而在項(xiàng)目所在地設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的公司。其法律地位一是履行建設(shè)單位的相應(yīng)職責(zé)，直接參與項(xiàng)目投資和管理;二是獨(dú)立承擔(dān)建設(shè)單位的法律主體責(zé)任。三、BT項(xiàng)目常見

12、法律風(fēng)險及防范集團(tuán)公司承攬及實(shí)施BT項(xiàng)目過程中，主要是以投資人兼施工方的身份出現(xiàn)，除了傳統(tǒng)施工過程中面對的法律關(guān)系主體外，還要接觸到政府、政府授權(quán)單位、銀行等借款單位、其他共同投資方、政府相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等法律主體，面臨的法律風(fēng)險比較復(fù)雜多樣，風(fēng)險防范工作尤其重要。(一)BT項(xiàng)目常見法律風(fēng)險類別1、項(xiàng)目建設(shè)缺乏法定建設(shè)依據(jù)或?qū)徟绦?。部分地方政府機(jī)構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟(jì)心切，在項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)不全、審批程序沒有終結(jié)或者越權(quán)審批后急于開工建設(shè)，致使上級監(jiān)督檢查無法應(yīng)對，國家審計不能達(dá)標(biāo)，合同履行發(fā)生困難，投資方權(quán)益不能保障，甚至項(xiàng)目被勒令緩建、停建。2、BT甲方承諾的優(yōu)惠政策或條件不能兌現(xiàn)。政府為規(guī)避建設(shè)資金困

13、擾，用減免稅費(fèi)、提高造價等優(yōu)惠條件吸引投資，但是政府支持有時會出現(xiàn)重大調(diào)整，承諾的優(yōu)惠條件也會由于涉及違規(guī)或與公共利益相悖，而在法律層面上不被支持。也會由于政府換屆導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)更替，不同領(lǐng)導(dǎo)之間施政目標(biāo)不同、職能結(jié)構(gòu)調(diào)整、個人風(fēng)格差異等，影響政府優(yōu)惠承諾的承繼性，導(dǎo)致成本加大。3、BT甲方拖延支付回購款或遲延履行義務(wù)。在BT合同約定的付款期已滿的情況下,政府或其授權(quán)單位有時卻以各種方式或原因拒絕按期履行回購義務(wù),致使投資人無法實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)利潤，合同關(guān)鍵權(quán)益得不到保障，給投資方的經(jīng)營管理造成重大妨害。4、政府回購項(xiàng)目的后續(xù)資金匱乏或能力喪失。BT項(xiàng)目建設(shè)是以政府財政資金為基礎(chǔ)的，如果政府負(fù)債過多或回

14、購財政資金不能滿足需要，必然對項(xiàng)目回購能力造成影響，給投資人帶來的損失不可估量。5、政府作出的回購擔(dān)保承諾違法或無法兌現(xiàn)。政府對投資人所做的回購擔(dān)保，是BT項(xiàng)目投資人權(quán)益回收與合同如約履行的重要保障，如果擔(dān)保承諾的內(nèi)容不能順利兌現(xiàn)，勢必影響到投資人投資回報的回收效果。6、BT項(xiàng)目投資方資金借貸或周轉(zhuǎn)困難。BT項(xiàng)目投資人自身融資過程中，借貸人或融資人的資金供應(yīng)停頓或出現(xiàn)周轉(zhuǎn)困難，既影響到項(xiàng)目的順利建設(shè)，又會造成嚴(yán)重違約，形成重大經(jīng)濟(jì)損失和法律風(fēng)險。(二)BT項(xiàng)目常見法律風(fēng)險防范1、認(rèn)真進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)查摸底及分析論證，嚴(yán)格審查立項(xiàng)審批手續(xù)的合法性。各單位獲取擬攬項(xiàng)目信息后，要進(jìn)行充分的調(diào)查摸底，了解項(xiàng)

15、目所處的自然、政策及政治環(huán)境，首先是審查設(shè)立、審批及籌備的合法性，取得完整文件資料，窮盡核驗(yàn)審批環(huán)節(jié)與內(nèi)容的方法，對照當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)章制度以便確認(rèn)項(xiàng)目是否符合要求。其次是充分分析論證項(xiàng)目按照BT模式運(yùn)行的客觀可行性，結(jié)合項(xiàng)目所處的法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)支撐、影響大小等認(rèn)真分析。對于立項(xiàng)結(jié)論待定、審批手續(xù)不全、違背法律規(guī)定、缺乏經(jīng)濟(jì)后援的項(xiàng)目盡早退出。在此過程中要了解以下基礎(chǔ)內(nèi)容：(1)當(dāng)?shù)厝嗣裾P(guān)于以BT方式建設(shè)此項(xiàng)目的決議;(2)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯P(guān)于以BT方式建設(shè)此項(xiàng)目并將回購資金納入同期財政預(yù)算的決議;(3)當(dāng)?shù)刎斦只刭徳揃T項(xiàng)目出具的財政承諾函;(4)當(dāng)?shù)卣峁┢髽I(yè)擔(dān)保、土地抵押擔(dān)保等形式的保證

16、條件，以增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力和投資人信心;(5)最近3年來當(dāng)?shù)刎斦罩闆r報告或說明;(6)項(xiàng)目立項(xiàng)及可行性研究報告、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目用地、項(xiàng)目環(huán)評及其他有關(guān)項(xiàng)目的合法性和保證順利實(shí)施的審批文件。2、深入研究政府或授權(quán)單位的優(yōu)惠待遇，審核優(yōu)惠條件的可行性與合法性。首先，BT甲方在項(xiàng)目談判初期承諾的優(yōu)惠政策條件，要符合項(xiàng)目所處實(shí)際情況;其次必須在政府授權(quán)或法定權(quán)限內(nèi)給予優(yōu)惠條件;再次給予的優(yōu)惠條件不能違背法律禁止性規(guī)定;還有就是及時把BT甲方承諾的優(yōu)惠條件寫入合同或作為紀(jì)要保存，以便在履行合同時對照行使權(quán)力，并且對于無法如期提供優(yōu)惠待遇的按照違約條款進(jìn)行處罰。3、針對BT甲方廣泛開展市場資信調(diào)查，掌握政

17、府及授權(quán)單位誠信守法度。結(jié)合相關(guān)項(xiàng)目或合約履行調(diào)查BT甲方資信狀況，針對負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)人的行事風(fēng)格和性格特點(diǎn)了解其執(zhí)政狀況，綜合判斷BT甲方市場守信度和遵規(guī)守約性，選擇講信用、守合同、有風(fēng)格的合作對象實(shí)施項(xiàng)目，減少投資項(xiàng)目風(fēng)險機(jī)率。4、詳盡了解政府財政經(jīng)濟(jì)實(shí)力及基礎(chǔ)，確保政府及授權(quán)單位有回購能力。簽訂BT項(xiàng)目建設(shè)合同前盡可能充分了解政府財政資金狀況，及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和經(jīng)濟(jì)保障基礎(chǔ)，對于財政資金貧乏、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展?jié)摿Σ淮?、行政級別低下和外部支援短缺的地方政府或授權(quán)單位，盡量減少合作，避免造成經(jīng)濟(jì)損失無法挽回。5、注重審核合同內(nèi)政府回購擔(dān)保承諾，爭取列入多重切實(shí)可行回購承諾。在BT項(xiàng)目建設(shè)

18、合同中，對政府工程回購擔(dān)保性質(zhì)有兩種不同認(rèn)識，一種認(rèn)為是民法范疇的擔(dān)保行為，一種認(rèn)為是政府對特許項(xiàng)目的行政優(yōu)惠承諾。目前沒有明確的法理解釋和法規(guī)約束，所以簽訂BT合同時必須有政府回購擔(dān)保承諾，一般分為土地使用權(quán)擔(dān)保、財政資金償還擔(dān)保、金融機(jī)構(gòu)代為擔(dān)保、固定資產(chǎn)或自然資源擔(dān)保等。以上擔(dān)保方式可以單列也可以重置，盡量爭取多重?fù)?dān)保承諾，并且爭取把工程回購款、投資款利息、財務(wù)費(fèi)用、項(xiàng)目公司管理費(fèi)、違約損失賠償及違約金等全部納入擔(dān)保范圍。爭取明確投資人的收益納入政府財政收支，以地方政府文件及地方人大決議的形式納入地方財政預(yù)付編制計劃內(nèi)。6、投資方謹(jǐn)慎選擇資金借貸金融機(jī)構(gòu)，保證項(xiàng)目實(shí)施過程中資金供應(yīng)到位。在BT項(xiàng)目承攬實(shí)施過程中，除了嚴(yán)密防范來自于BT甲方的法律風(fēng)險外，還要選擇誠信的項(xiàng)目資金借貸方或其他聯(lián)合投資方，保障資金供應(yīng)連續(xù)、不遲緩、不斷流，并且通過合同約定資金斷頓的違約責(zé)任，全額考慮損失賠償，明晰合作各方的責(zé)任與義務(wù)。7、談判中爭取完善BT合同關(guān)鍵條款內(nèi)容，做好其它相關(guān)法律風(fēng)險防范工作。在談判簽約過程中，對有利于投資人的各項(xiàng)承諾、保證及優(yōu)惠條件及時記載并要求寫入合同，避免口頭約定無效;在合同內(nèi)容中適當(dāng)引入保險條款，通過保險機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化部分風(fēng)險;在違約責(zé)任追究上，對政府方的違約責(zé)任