當(dāng)前部門預(yù)算改革中存及建議

1、當(dāng)前部門預(yù)算改革中存及建議    部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。  一、部門預(yù)算改革中存在的問題  （一）財政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。 

2、 1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進(jìn)行宏觀管理。究其實質(zhì)，則是財政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。  2、財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不

3、同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗對部門提報預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報預(yù)算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。  3、財政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識。部門預(yù)算改革一個重要的配套措施就是理順財政內(nèi)部的管

4、理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個預(yù)算單位只對應(yīng)一個財政業(yè)務(wù)處（科）室，實現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財力狀況逐個兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財政預(yù)算總額不突破。財政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。  4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財政部門之外

5、，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設(shè)了很多依賴收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費來源，這些“因費而生”的單位本應(yīng)“清費而滅”，卻借取消收費之機(jī)改成了財政全額撥款單位。  （二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。  1

6、、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。  2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實行歷年制預(yù)算年度（每年1月1日至同年12

7、月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。  3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預(yù)算報告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國家可

8、以通過互聯(lián)網(wǎng)免費下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。  4、沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個角度看，部門預(yù)算改

9、革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時，部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財政預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗，而事實上也存在較大難度。  （三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。  1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系?，F(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財力的可能計算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷

10、年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。  2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越好，從理論上講，應(yīng)該一個部門單位一個定額方能最大限度地貼近單位的實際需要。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個性突出共性，類檔

11、線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。  3、從部門預(yù)算的實踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個別部門、個別項目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。  （四）以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對預(yù)算會計改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識，但對預(yù)算會計改革對部門預(yù)算的影響卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。  1、現(xiàn)行預(yù)算會計制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的

12、會計信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預(yù)算會計主要側(cè)重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計提折舊，從而無法真實反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)

13、價值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。  2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率。可以說，對部門進(jìn)行績效管理最終還是要歸于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會計核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，

14、提供公共部門的績效考核指標(biāo)。而這些目標(biāo)在傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)下都難以實現(xiàn)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議 （一）規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時間。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制時間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預(yù)算編制時間也并不是越早越好?？紤]到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長，預(yù)算編制時間過早，勢必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報程序。目前從中央到地方普遍實行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，適當(dāng)簡化編報程序，比如可以變通實行“兩上一下”或“一上一下”的程序。 （二）注意把握財

15、政部門與其他部門的關(guān)系。一是財政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動性。二是預(yù)算編制要堅持公開、公平、公正的原則。部門預(yù)算對財政資金在部門間進(jìn)行分配，如果分配有失公允，勢必會造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財政的信任、支持和配合。三是切實處理好財政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實行部門預(yù)算后，財政對部門資金使用的壟斷性監(jiān)督管理大大加強(qiáng)，但是客觀上也容易造成財政對資金分配的管理過寬過細(xì)，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財為多

16、家理財，取得意想不到提高財政資金效益的結(jié)果。四是理順財政與其他有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡單地將分配權(quán)收回并不是個好辦法。實事求是地說，這些部門在各自的領(lǐng)域要比財政部門更有發(fā)言權(quán)，而且項目的選擇權(quán)過分集中于財政一個部門，客觀地說也是不甚妥當(dāng)，分而治之，相互制衡總是要比獨斷專行要好一些。因此，可以將計劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會成員單位，配合財政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。 （三）改革人代會財政報告形式。目前的人代會財政報告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。應(yīng)參照

17、西方發(fā)達(dá)國家的習(xí)慣作法對此做根本性改革。美國聯(lián)邦政府向國會遞交的預(yù)算報告就包含了每一個部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算年度各個項目的預(yù)算安排。我國可以先將單純的功能預(yù)算形式改為同時匯報部門預(yù)算和功能預(yù)算，而以部門預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財政報告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財政資金落實到部門，落實到人頭，落實到具體項目，才能確保人大對財政預(yù)算的實質(zhì)性審議。同時，預(yù)算報告要對公眾公開，或者與人代會同步放到互聯(lián)網(wǎng)上，或者免費發(fā)放，或者公開發(fā)行出售，總之要讓公眾通過不同的渠道，及時了解政府的預(yù)算政策和資金去向。在此基

18、礎(chǔ)上，建立健全公眾對預(yù)算程序的參與制度，使普通百姓也可以參與到預(yù)算程序中來，為預(yù)算決策起到糾偏作用，使人大審批的預(yù)算更具科學(xué)性，更符合民意，從而更加有利于預(yù)算的執(zhí)行。 （四）建立健全人大預(yù)算審查制度。首先要設(shè)立專司預(yù)算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經(jīng)在財經(jīng)委員會下設(shè)立了預(yù)算委員會，這對于加強(qiáng)預(yù)算審查、強(qiáng)化預(yù)算約束起到了積極的作用。考慮到預(yù)算審查的專業(yè)性和復(fù)雜性，應(yīng)將具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員吸收進(jìn)入預(yù)算委員會。在此基礎(chǔ)上，人大對預(yù)算審查批準(zhǔn)實行三讀制。預(yù)算專業(yè)委員會首先進(jìn)行一讀，就部門預(yù)算案的各個方面進(jìn)行咨詢、聽證。與此同時，預(yù)算委員會還要廣泛聽取按政府對口部門設(shè)立的其他專業(yè)委員會對相

19、關(guān)部門預(yù)算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會對部門預(yù)算和預(yù)算委員會的一讀初審意見進(jìn)行二讀，通過后遞交到全體代表大會進(jìn)入三讀程序。限于我國人民代表大會的組織狀況，一讀時應(yīng)以項目審為主，三讀時應(yīng)以政策審為主，即一讀時應(yīng)對部門預(yù)算的具體項目進(jìn)行詳細(xì)審查，而三讀時應(yīng)主要就預(yù)算的總體安排和政策傾向進(jìn)行審議表決。對于部門預(yù)算編制與執(zhí)行間的法律空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會通過一個臨時預(yù)算，從預(yù)算年度開始到召開全體代表大會之前，按照臨時預(yù)算執(zhí)行。 （五）完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)。制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)要遵循以下幾個原則。一是財力可能與行政事業(yè)發(fā)展相結(jié)合。在當(dāng)前財力可能與財力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的資金需求，也要充分考慮國家財力的可能，把定員定額建立