國家審計相對獨立性思考

1、國家審計相對獨立性思考趙石磊 【摘要】 在我國的行政型審計體制下，國家審計的獨立性問題受到很大關(guān)注，改革審計體制增強獨立性的聲音不絕于耳。對此，劉家義審計長在審計署司局級正職領(lǐng)導干部研究班上表示，要關(guān)注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認識的誤區(qū)。對國外審計模式的生搬硬套只會讓審計工作水土不服，只有堅持中國特色社會主義審計制度這個基本前提，才能在國家審計獨立性研究中得出恰當?shù)慕Y(jié)論?！娟P(guān)鍵詞】 獨立性 審計體制 中國特色社會主義審計制度一、引言獨立性與客觀性是各類審計工作的生命線，是評價審計工作質(zhì)量及審計成果價值的重要前提。多年來，結(jié)合我國審計實踐對國家審

2、計獨立性的研究從未間斷，既有從剖析審計領(lǐng)導體制入手分析審計機關(guān)的獨立性，也有以審計實踐中遇到的具體矛盾來反思獨立性。研究結(jié)果普遍認為，我國行政型審計體制在一定程度上削弱了國家審計的獨立性，建議改變行政型審計體制、改革審計機關(guān)隸屬關(guān)系的研究者不在少數(shù)。日前，國家審計署審計長劉家義在審計署司局級正職領(lǐng)導干部研究班上表示，“要關(guān)注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認識誤區(qū)”。審計長是在研究如何完善和發(fā)展中國特色社會主義審計制度的宏觀背景下提出審計工作的相對獨立性命題，他跳出了就獨立談獨立以及簡單國際比較的思維定勢，將對審計獨立性的研究置于“中國特色社會主義”這一特殊制度

3、框架中，從“維護審計、發(fā)展審計”的戰(zhàn)略高度探討增強國家審計獨立性的新思路。本文將圍繞這一命題展開討論，并對如何完善中國特色社會主義審計制度的獨立性提出若干建議。二、我國國家審計的法定獨立性（一）國家審計獨立性內(nèi)涵所謂獨立，就是互不影響，互不干涉，自主決策，自由發(fā)展。至于國家審計的獨立性，就是指審計機關(guān)及其工作人員在開展審計項目時，在組織、人員、工作及經(jīng)濟上不受被審計單位或其它相關(guān)人員的影響和干預，能夠獨立、客觀的做出職業(yè)判斷。最高審計機關(guān)國際組織在利馬宣言審計規(guī)則指南中的多個章節(jié)中相繼指出：“最高審計機關(guān)必須獨立于被審計單位、不受外部力量干預，才能客觀并有效地完成審計任務。審計機關(guān)不可能絕對的

4、獨立，但在職能上和組織上必須具備完成其任務所需的獨立性。最高審計機關(guān)的獨立性應在憲法中予以規(guī)定，可另行立法對細節(jié)加以規(guī)定，特別是應由最高法院提供充分的法律保護，以保證其獨立性和權(quán)威性不受損害。最高審計機關(guān)成員的獨立性應由憲法保證，特別是任免其成員的程序和方法應列入憲法，以保證其獨立性不受損害。審計人員在任期內(nèi)應獨立于被審計單位，不受其影響。最高審計機關(guān)有權(quán)保證其財政上的獨立性?！保ǘ╆P(guān)于我國國家審計獨立性的法律規(guī)定國家審計工作的實質(zhì)是監(jiān)督，監(jiān)督需要權(quán)威，更需要監(jiān)督機構(gòu)及其人員形式上和精神上的獨立。若審計機關(guān)不具備必要的獨立地位，受其他組織的牽制或干擾，就難以對被審計單位作出實事求是的評價。因

5、此，許多國家都在憲法等國內(nèi)法律中對審計機關(guān)獨立行使職權(quán)作出了明確規(guī)定，為國家審計機關(guān)獨立開展工作提供法律保障。建國后三十多年的時間里，我國并沒有建立國家審計制度。直到1982年，國家審計制度隨著憲法的修改而得以建立，這是在充分借鑒各國憲法內(nèi)容的基礎(chǔ)上并結(jié)合我國經(jīng)濟體制改革實踐所進行的重要制度建設(shè)，是對政治體制與行政體制的完善。國家審計的獨立性也相應地在憲法及相關(guān)法律中得以體現(xiàn)?，F(xiàn)行中華人民共和國憲法第九十一條規(guī)定：“國務院設(shè)立審計機關(guān)，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務院總理領(lǐng)導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，

6、不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！钡谝话倭憔艞l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責”。在憲法的立法指引下，中華人民共和國審計法第五條重申：“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！钡谄邨l規(guī)定：“國務院設(shè)立審計署，在國務院總理領(lǐng)導下主管全國的審計工作。”第八條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。

7、”第九條規(guī)定：“地方審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導為主?！钡谑粭l規(guī)定：“審計機關(guān)履行職責所必需的經(jīng)費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證?！钡谑鍡l規(guī)定：“審計機關(guān)負責人依照法定程序任免。審計機關(guān)負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關(guān)的意見?！保ㄈξ覈鴩覍徲嫪毩⑿缘脑u價概述依照憲法和審計法等相關(guān)法律的規(guī)定，并參照公認的審計體制劃分標準，我國實行的是行政型審計體制，即審計機關(guān)是同級政府的組成部門。同時，我國的地方審計機關(guān)要接受本級政府和上級審計機關(guān)的

8、“雙重領(lǐng)導”。國際上，與行政型審計體制并存的其他三種審計體制“立法型、司法型、獨立型”審計體制在隸屬關(guān)系、組織人事、經(jīng)費來源等各方面與行政型體制存在顯著不同。相關(guān)研究普遍認為，在我國的行政型審計體制下，由于審計機關(guān)與被審計單位處于同一政府系統(tǒng)，而審計機構(gòu)的工作經(jīng)費與人事管理又往往受制于同級政府部門，因此審計機關(guān)在獨立行使審計監(jiān)督權(quán)時，不可避免地會受到來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的影響。地方審計機關(guān)在雙重領(lǐng)導體制下，地位更為矛盾，而地方行政首長重視與否也直接影響審計機關(guān)在同級政府部門中的地位以及審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。在對各種審計體制的獨立性進行國際比較的基礎(chǔ)上，多數(shù)研究者建議我國審計體制應改為立法型，將審計機

9、關(guān)由同級政府領(lǐng)導改為由同級人民代表大會領(lǐng)導；或者退而求其次，國家審計署仍隸屬國務院總理領(lǐng)導，但各級審計機關(guān)由上而下垂直管理，使地方審計機關(guān)擺脫同級政府的行政干預，通過上述兩種力度較大的體制改革來增強我國國家審計的獨立性。但另一方面，多位審計署高層領(lǐng)導卻對現(xiàn)行審計領(lǐng)導體制和審計獨立性表示了認同，認為國家審計不可能絕對的獨立，現(xiàn)行體制符合中國國情，保證了審計工作的開展。三、國家審計的相對獨立性最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）在利馬宣言（LIMA DECLARATION）獨立性部分指出，“由于最高審計機關(guān)是國家政權(quán)機構(gòu)的一部分，所以它不可能絕對地獨立，但它必須具備完成其任務所需的職能上和組織上

10、的獨立性”?？梢?，無論在何種類型審計體制下，“國家審計的獨立性都是相對的”這一點得到國際公認。任何一種審計體制都應以能夠提供充分的審計獨立性為目的，但由于審計體制不能脫離一國國情與政情而獨立存在，因此作為政治與行政體制子集的審計體制只能在一定的制度框架內(nèi)運行，審計獨立性也是相對的。客觀地講，對不同制度環(huán)境下的審計獨立性進行直接比較是不恰當?shù)?。（一）既定制度框架下國家審計的相對獨立性國家審計機關(guān)的獨立程度由審計機關(guān)的政治地位以及審計領(lǐng)導體制決定，而審計機關(guān)的政治地位和審計領(lǐng)導體制又由國家政體結(jié)構(gòu)決定。因此，不應只就獨立談獨立，而應將審計機關(guān)的獨立性置于特定的制度環(huán)境下來討論。制度變遷理論代表人物

11、諾思認為，制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的最基本制度。一般來講，社會制度決定政治體制，而政治體制決定審計體制。不同社會制度下，各國都依據(jù)本國奉行的政治哲學和實行的政治制度來選擇本國的審計制度，以期望審計制度的運行符合政治邏輯。也就是說，國家審計的運轉(zhuǎn)方式與作用的發(fā)揮都由政治制度所內(nèi)定。從國家審計獨立性角度來說，在以“三權(quán)分立、相互制衡、民主憲政、法治至上”為政治邏輯和政治架構(gòu)的發(fā)達市場經(jīng)濟國家，國家審計體制多采取立法型、司法型或獨立型模式，國家審計天然地成為權(quán)力制衡機制的一個組成部分，權(quán)力架構(gòu)中的各利益方均在憲法和法律制約下博弈，國家審計受到外界干預的可能性較小，因此審

12、計獨立性相對較強。而當政治制度不主要以權(quán)力制衡為目的，權(quán)力架構(gòu)中各權(quán)力方力量不等且政府行政權(quán)力較大，集權(quán)思維占據(jù)主導地位，經(jīng)濟體制正在轉(zhuǎn)型，國家治理法治化水平不高時，審計體制就必然選擇行政型模式，審計機關(guān)隸屬于行政機構(gòu)，是政府一個職能部門，根據(jù)政府賦予的職責權(quán)限實施審計，并對政府負責。在行政型審計模式中，國家審計職能側(cè)重于監(jiān)督與服務，通過權(quán)力體系內(nèi)的查錯糾弊與制度完善實現(xiàn)行政權(quán)力運行中必要的糾偏和約束。如果在同樣的宏觀制度背景下采取立法型等其他三種審計模式，國家審計的權(quán)力根基就會不牢，無法利用各種充分的資源開展審計工作。客觀地講，行政型審計體制下，由于審計機關(guān)與被審計單位都處于同一行政系統(tǒng)內(nèi)，

13、因此影響審計獨立性的因素相對較多。不過，若國家審計制度有憲法和專門性法律的維護，行政權(quán)力體系內(nèi)的問責機制在不斷的強化，行政型審計模式同樣會有相對較強的獨立性。需要明確的一點是，獨立性問題不是探討審計體制問題的終極目的，而能夠?qū)崿F(xiàn)制度設(shè)計初衷以及審計制度的有效性才是探討獨立性的價值所在。（二）維護現(xiàn)行審計體制的必要性在充分認識我國國情與政情的前提下，就可以理解將我國的審計機關(guān)設(shè)在行政體系架構(gòu)內(nèi)的有效性。我國國家審計制度近30年的發(fā)展歷程表明，現(xiàn)行審計制度既有利于完成國家審計的使命，也保證審計工作能夠得到強有力支持。30年里，在政府的有力領(lǐng)導下，審計工作立足政府經(jīng)濟工作重心，突出審計重點，促進了政

14、府工作目標和宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施的貫徹落實；同時也保證了審計在經(jīng)濟監(jiān)督中的權(quán)威性，促進了政府依法行政。值得關(guān)注的是，作為審計部門內(nèi)部的最高領(lǐng)導，兩任審計長都對我國現(xiàn)行審計體制與審計獨立性關(guān)系有近乎一致的看法。2012年，劉家義審計長在審計署司局級正職領(lǐng)導干部研究班上表示：“要關(guān)注審計工作的相對獨立性。避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認識誤區(qū)”。2007年，時任國家審計署審計長的李金華同志在中國政府網(wǎng)與網(wǎng)民在線交流有關(guān)“如何加強審計監(jiān)督”的問題時指出：“我們現(xiàn)在的審計體制有利于審計機關(guān)獨立開展審計。這些年從我擔任審計長以來感覺審計署還是獨立的，包括審計計劃的制定，審計項目的實施，審計決定的

15、做出和對外的審計結(jié)果公告都是我們獨立進行的。但是也有一條，就是審計機關(guān)再獨立還是要圍繞中心服務大局，這是一個基本原則，就是要促進整個國家的改革和經(jīng)濟發(fā)展，而不是相反的。如果對改革發(fā)展不利，成為改革發(fā)展的阻力，肯定是不行的。我們的審計現(xiàn)在有一個很重要的特點，就是時效性很強，但是，這種體制有時候也可能影響審計機關(guān)的獨立性。當然，這也要看政府的主要領(lǐng)導，如果他依法行政意識很強，保證審計機關(guān)獨立開展工作，那就沒有問題，如果他依法行政理念不強，不支持和保證依法審計，那么審計工作就會受到影響。再者，如果在審計經(jīng)費問題上不在法律范圍內(nèi)給予審計機關(guān)足夠的保證可能也會帶來一定的影響。所以什么事都是兩方面的?？偟?/p>

16、一句話就是現(xiàn)行的審計制度基本上適合國家現(xiàn)在的國情，基本上能夠保證審計工作的開展”。2005年，李金華審計長對文匯報表示：審計機關(guān)暫不會實施垂直管理，一是因為目前的審計體制是中國憲法規(guī)定的，如有改動則首先要修改憲法；二是地方審計機關(guān)由當?shù)卣芾?，是當?shù)卣匾谋O(jiān)督手段。如此來看，審計署高層領(lǐng)導對我國審計體制與審計獨立性秉持基本認同的態(tài)度，這與眾多學者對我國現(xiàn)行的行政型審計體制所持的態(tài)度截然相反。作為審計機關(guān)的最高領(lǐng)導，他們對我國政治架構(gòu)與行政運作方式的理解應該更為深刻，對審計事業(yè)的歷史發(fā)展與審計機關(guān)法律與政治地位的認識更加透徹，我們有理由相信兩位審計長完全是本著“維護審計機關(guān)利益、促進審計事

17、業(yè)發(fā)展”的原則作出的判斷。當然，審計制度也不是一成不變，隨著政治經(jīng)濟體制改革的推進，民主法制的完善，自然會催生出審計體制改革的內(nèi)在動力與外在條件，國家審計獨立性也會隨之增強。四、增強中國特色社會主義審計制度的獨立性中國特色社會主義審計制度是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是國家行政監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，是推進依法行政與民主監(jiān)督的重要力量。劉家義審計長指出：“通過研究中國特色社會主義審計制度，不僅要總結(jié)國家審計三十多年來的工作實踐，更要進一步統(tǒng)一思想認識，深刻認識肩負的責任，深刻把握中國特色社會主義審計制度在整個國家制度及國家治理系統(tǒng)中的地位和作用，進而更加堅定地堅持這項制度，并在今后的工

18、作實踐中自覺地完善和發(fā)展這項制度?！币簿褪钦f，研究中國國家審計制度要牢牢把握“中國特色社會主義”這個重要前提，不能拋開中國的實際生搬硬套其他類型審計模式，否則只會讓審計體制水土不服。應該看到，審計機關(guān)，特別是地方審計機關(guān)的獨立性在現(xiàn)行審計體制下受到一定的制約，主要表現(xiàn)在雙重領(lǐng)導體制下地方審計機關(guān)的人員編制，經(jīng)費來源、福利待遇以及主要負責人的任免調(diào)動等都受同級地方政府管理，審計結(jié)果很容易在“職業(yè)操守”與“地方利益”之間搖擺并向地方利益傾斜。因此，要鞏固審計制度建設(shè)所取得的成果，多管其下完善現(xiàn)行審計體制，營造良好的外部條件，將中國特色社會主義審計制度的法定獨立性充分體現(xiàn)出來。（一）將憲法和審計法的

19、精神落到實處國家審計獨立行使監(jiān)督權(quán)在憲法與審計法中都有明確的規(guī)定，但具體落實到工作中，這些法律規(guī)定又顯得過于籠統(tǒng)和概念化。也就是說，審計的獨立性需要一系列法律法規(guī)的支撐，上至憲法，下至專門性法律，既要有原則性說明，也要有操作性較強的行為規(guī)范。比如，審計機關(guān)受同級政府行政首長領(lǐng)導如何體現(xiàn)且不流于形式，審計結(jié)果的整改與問責如何落實，審計機關(guān)負責人的獨立性怎樣確立，審計工作經(jīng)費怎樣充分保證等等問題都需要一系列法律法規(guī)給予更詳細的規(guī)定，將自由載量的空間壓縮至最小。地方人大和政府應該根據(jù)審計法的精神制定指導本轄區(qū)審計工作的法規(guī)或條例，規(guī)范政府對審計機關(guān)的領(lǐng)導，樹立審計監(jiān)督的權(quán)威。（二）加強與同級人大的工

20、作聯(lián)系在保持審計體制基本不變的情況下，加強同級人大與審計機關(guān)的工作聯(lián)系，是增強審計獨立性的關(guān)鍵切入點。在我國審計體制中，政府向同級人大常委會提出審計工作報告，是國家權(quán)力機關(guān)介入政府內(nèi)部監(jiān)督工作的重要體現(xiàn)。只要逐步加大外部監(jiān)督力度，審計工作的獨立性必然會不斷增強。人大應在預決算審查以及審計工作報告制度中充分挖掘?qū)徲嫏C關(guān)的工作潛力，增加與審計機關(guān)溝通的頻率與深度，借助人大內(nèi)部專門委員會與審計機關(guān)建立更廣泛的聯(lián)系，促進審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。（三）增強審計機關(guān)負責人的獨立性從某種程度上來講，審計機關(guān)主要負責人的獨立性直接決定審計機關(guān)的獨立性。一般來講，國家審計的工作性質(zhì)對審計機關(guān)負責人的教育背景、專業(yè)資質(zhì)、從業(yè)經(jīng)歷、個人素質(zhì)均有特殊的要求。然而在現(xiàn)行體制下，特別是在地方政府，審計機關(guān)的主要人事變動與其它部門的人事安排都是統(tǒng)籌考慮，許多審計機