日本社會(huì)保障制度及對(duì)中國之啟示

1、日本社會(huì)保障制度及對(duì)中國之啟示“社會(huì)保障”這個(gè)概念，1935年首先出現(xiàn)于美國的社會(huì)保障法案上。一般來說，社會(huì)保障就是國家和社會(huì)依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活予以保障的社會(huì)安全制度1。中國傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的內(nèi)在缺陷決定了改革的必要性，當(dāng)今市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革尤其是國有企業(yè)改革的深化決定了社會(huì)保障制度改革的迫切性。借鑒日本社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)得失，對(duì)中國改革、完善自身的社會(huì)保障制度將具有重要的意義。    一、日本社會(huì)保障制度透視    （一）構(gòu)建歷程    1、建立    日本的社會(huì)保障制度

2、始于20世紀(jì)20年代（大正年間），至今已有80多年的歷史2。而現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障體系的建立則是在二戰(zhàn)后。1950年10月，日本首相咨詢機(jī)構(gòu)“社會(huì)保障制度審議會(huì)”提出關(guān)于社會(huì)保障制度的勸告，文中對(duì)社會(huì)保障制度作了這樣的界定：“社會(huì)保障指對(duì)疾病、負(fù)傷、分娩、殘疾死亡、失業(yè)、多子女以及其它原因造成的貧困從保險(xiǎn)辦法和國家直接負(fù)擔(dān)方面尋求經(jīng)濟(jì)保障途徑，對(duì)陷入生活困境者，通過國家救助保障其最低限度的生活；同時(shí)，謀求公共衛(wèi)生和社會(huì)福利的提高，以便使全體國民都能過上真正有文化的社會(huì)成員的生活”3。 日本社會(huì)保障制度由此逐步建立。    2、發(fā)展   

3、; 1961年，日本實(shí)行“國民皆年金與國民皆保險(xiǎn)”體制（即全體國民都參加年金和保險(xiǎn)），從而奠定了以全國民眾為對(duì)象的綜合性保障基礎(chǔ)。1973年，由于實(shí)行厚生老齡年金的物價(jià)補(bǔ)貼以及擴(kuò)大健康保險(xiǎn)，推行老年公費(fèi)醫(yī)療制等，該年被稱為“福利元年”。此后，日本逐步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為中心的社會(huì)保障體系，并以不同階層為對(duì)象，分成三大部分：一是國家扶助（包括救濟(jì)）以貧困階層為對(duì)象；二是社會(huì)福利以低收入階層為對(duì)象；三是社會(huì)保險(xiǎn)以一般階層為對(duì)象4?？梢哉f，到20世紀(jì)70年代中葉，日本初具規(guī)模的社會(huì)保障體制基本形成。    3、完善    隨著社會(huì)的發(fā)展，為了

4、適應(yīng)不斷增長的社會(huì)保障需求，日本除了不斷頒布新的社會(huì)保障法規(guī)外，還對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列改革，如提高醫(yī)療保險(xiǎn)與年金的給付率：加強(qiáng)雇傭保險(xiǎn)制度；擴(kuò)大勞工保險(xiǎn)范圍；制定各種社會(huì)福利法；實(shí)行兒童津貼制度與老人、公害等的公費(fèi)醫(yī)療；制定防止污染與保護(hù)自然以及美化生活環(huán)境的政策等，從而使日本社會(huì)保障制度日趨完善。    （二）基本現(xiàn)狀    同其它國家一樣，日本的社會(huì)保障制度主要利用了保險(xiǎn)原理，并以醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)等作為主體。    1、醫(yī)療保險(xiǎn)制度   

5、; 日本于1960年推行全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。規(guī)定人人都必須投保，投保者患疾病時(shí)自付所需醫(yī)療費(fèi)的20至305。個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)與其收入成正比。對(duì)低收入者采取特殊措施予以減少，醫(yī)療保險(xiǎn)分為健康保險(xiǎn)和國民健康保險(xiǎn)兩類。健康保險(xiǎn)是根據(jù)1922年的健康保險(xiǎn)法建立的5。其對(duì)象是各企事業(yè)單位的在職職工。投保人每月繳納工資的4.2，政府負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)支出的16.4，投保者享受補(bǔ)助金為最近3個(gè)月平均工資的60，享受時(shí)間最多為18個(gè)月。國民健康保險(xiǎn)的對(duì)象是從事農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的人員、個(gè)體經(jīng)營者、無業(yè)人員。受保人每戶年平均繳納7.8萬日元， 政府負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的45。    2、社會(huì)保險(xiǎn)制度 

6、;   日本的社會(huì)保險(xiǎn)制度主要由國民年金、厚生年金和其它年金組成3。其它年金包括共濟(jì)年金、福利年金、企業(yè)年金等。加入年金是由法律規(guī)定的。年金制度除了參加者繳納保險(xiǎn)外，還來自國庫的負(fù)擔(dān)。國民年金于1959年10月施行，對(duì)象是20歲至60歲的日本國民。厚生年金在日語中是提高生活水平，增進(jìn)健康之意，該制度創(chuàng)設(shè)于1942年，對(duì)象是少數(shù)未滿15歲的民間企業(yè)就業(yè)人員。福利年金則是針對(duì)70歲以上，由于特殊原因而無法享受上述年金或享受數(shù)額很少者。    3、失業(yè)保險(xiǎn)制度    失業(yè)保險(xiǎn)，日語中叫雇傭保險(xiǎn)，始建于1947年。受保險(xiǎn)對(duì)

7、象為全部受雇于工業(yè)企業(yè)的雇員，保險(xiǎn)金的資金來源為投保人繳納收入的0.55，雇主繳納工薪總額的0.9，政府負(fù)擔(dān)救濟(jì)費(fèi)支出的25和管理費(fèi)。失業(yè)救濟(jì)金的給付條件是被雇傭者在最近一年內(nèi)繳納了6個(gè)月以上的保險(xiǎn)費(fèi)，失業(yè)后又在“職業(yè)保障所”登記的人員，領(lǐng)取天數(shù)為90天至300天。    4、工傷事故保險(xiǎn)制度    保險(xiǎn)對(duì)象為全部受雇于工業(yè)企業(yè)之雇員，保險(xiǎn)費(fèi)由雇主繳納工資總額的0.512.9。保險(xiǎn)范圍包括因公引起的疾病、受傷及工作能力的喪失、上下班交通以外引起的事故。工傷補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)依暫時(shí)性工傷和永久性工傷而有所不同。   

8、; （三）作用原因和特點(diǎn)    1、五大作用    事實(shí)證明，日本的社會(huì)保障制度對(duì)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展確實(shí)起到了“穩(wěn)定器”、“調(diào)節(jié)器”的作用。具體體現(xiàn)在：    （1）保障國民生活戰(zhàn)后，從總體上看，日本的社會(huì)環(huán)境一直是比較穩(wěn)定的，這從其政局比較穩(wěn)定，失業(yè)率、犯罪率和離婚率一直比其他發(fā)達(dá)資本主義國家低均可得到充分證明。如在1970、1980、1990和1992四個(gè)年份，其刑事犯人數(shù)依次為51.9萬、33.5萬、18.2萬、11.9萬，總體上呈減少之勢(shì)6。而社會(huì)保障至少對(duì)保證國民生活和社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用

9、：“全民皆保險(xiǎn)”體制的建立，使社會(huì)各階層均獲得基本生活和醫(yī)療保證；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)運(yùn)作在一定程度上縮小了各階層實(shí)際收入差距，從而縮小了社會(huì)不平等，避免或減輕了因此而引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突；失業(yè)保險(xiǎn)也使失業(yè)者不會(huì)因生活無著而鋌而走險(xiǎn)7。    （2）縮小貧富差距    在日本，既無可與美國比肩的超級(jí)巨富，也少有美國街頭的“無家可歸者”。社會(huì)保險(xiǎn)惠及較多的，還是各類中低收入家庭，而社會(huì)保障資金來源在日本收入最低的1/5家庭中僅占1.98。這意味著社會(huì)保障制度實(shí)際上起到了對(duì)國民收入一定的分配與再分配功能，從而在一定程度上起到了縮小貧富差距的作用。&

10、#160;   （3）強(qiáng)化宏觀調(diào)控    戰(zhàn)后，日本之所以能獲得比歐美發(fā)達(dá)國家更為優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績，與其更為有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控機(jī)制有著重要因果關(guān)系。通過擴(kuò)大或縮小財(cái)政支出規(guī)模以刺激或抑制社會(huì)有效需求，是國家實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。社會(huì)保障支出又在國家財(cái)政支出中占有很大比重，如在1985、1990和1995年3個(gè)財(cái)政支出年度，社會(huì)保障關(guān)系費(fèi)在日本中央財(cái)政一般會(huì)計(jì)預(yù)算支出中所占的比重分別高達(dá)20.7、18.4和21.99。因此，增加或減少社會(huì)保障支出，即成為國家強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效手段之一。    （4）減緩周

11、期波動(dòng)    在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期處于高漲階段，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及各級(jí)財(cái)政和企業(yè)取得的收入也相對(duì)較多，從而相應(yīng)減少了政府和企業(yè)的實(shí)際支付壓力，這無疑會(huì)對(duì)社會(huì)需求從而對(duì)經(jīng)濟(jì)高漲產(chǎn)生一定刺激作用，以致對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生積極影響。而在社會(huì)保險(xiǎn)支出方面，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)蕭條或危機(jī)時(shí)，社會(huì)失業(yè)勢(shì)必增加，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必然要支付更多的失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)者利用這部分資金購買必要生活用品，即形成對(duì)社會(huì)需求的有效擴(kuò)大，而在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期則相反。    （5）開發(fā)人力資源    政府的社會(huì)福利支出在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了個(gè)人和家庭對(duì)勞動(dòng)力培

12、養(yǎng)和訓(xùn)練費(fèi)用支出的不足，對(duì)培養(yǎng)和開發(fā)本國人力資源起到了積極作用。    2、三大原因    日本的社會(huì)保障制度之所以能發(fā)揮上述作用，究其原因，主要在于具有以下優(yōu)勢(shì)：    （1）按照本國國情建立，社會(huì)保障具有日本特色    戰(zhàn)后，日本社會(huì)保障制度的形成盡管也借鑒了美歐經(jīng)驗(yàn)，但主要是根據(jù)本國的實(shí)際情況而制定。一是對(duì)社會(huì)保障涵義的界定起點(diǎn)高。如何確定社會(huì)保障的定義和范疇，是籌建社會(huì)保障體系的重要前提條件之一。從“勸告”中，我們可知日本在當(dāng)初確定社會(huì)保障范圍時(shí)，不僅包括所得保障，還

13、包括社會(huì)福利和醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)。事實(shí)證明，這一界定是符合戰(zhàn)后社會(huì)保障的國際潮流的。二是保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)全民化。日本基本上遵循被保險(xiǎn)人、事業(yè)主和國家財(cái)政撥款“三者負(fù)擔(dān)”的原則10。因?yàn)檎?fù)擔(dān)的費(fèi)用，實(shí)際上是靠稅收得來，所以，國民皆保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是“全民共同保障全民”的生活。三是保險(xiǎn)費(fèi)的發(fā)放體現(xiàn)社會(huì)救助與個(gè)人能力培養(yǎng)相結(jié)合。    與西歐某些“高福利”國家相比，日本社會(huì)保障費(fèi)的發(fā)放掌握尺度較嚴(yán)，這固然與控制財(cái)政支出和國民負(fù)擔(dān)的考慮有關(guān)，同時(shí)也包含著倡導(dǎo)個(gè)人自立、自助精神和弘揚(yáng)勤勞意識(shí)等意圖。比如在失業(yè)保險(xiǎn)方面，既組織失業(yè)救濟(jì)，也為失業(yè)者創(chuàng)造再就業(yè)的能力和機(jī)會(huì)。 &#

14、160;  （2）抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利機(jī)遇，社會(huì)保障完善化、普及化    社會(huì)保障事業(yè)要得以長足發(fā)展，政府的積極扶植，尤其是國家財(cái)政的支撐，是首要前提。一般而言，一個(gè)國家社會(huì)保障的發(fā)達(dá)程度總是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)的。戰(zhàn)后，日本的社會(huì)保障大體經(jīng)歷了從戰(zhàn)后開始至50年代中期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段的“形成期”；從50年代后半期至70年代初經(jīng)濟(jì)高速增長階段的“充實(shí)期”；從1973年第一次“石油危機(jī)”到目前為止低速發(fā)展階段的“轉(zhuǎn)換期”11。    而1950至1973年的經(jīng)濟(jì)高速增長，不僅從根本上改變了日本經(jīng)濟(jì)面貌，而且也給社會(huì)保障的發(fā)展提供了不可

15、多得的歷史性機(jī)遇。以60年代為例，日本經(jīng)濟(jì)的年均實(shí)際增長率達(dá)10.9，國民收入和人均國民收入分別以年均16.3和15.2的速度遞增。與此同時(shí)，中央財(cái)政收入同步增長，年均增幅達(dá)到16.311。正是在此背景下，日本政府加速籌建社會(huì)保障管理體系的步伐，到70年代初，這一浩大的“社會(huì)工程”已基本完成。    （3）以健全法制作為強(qiáng)化手段，使社會(huì)保障得以有效運(yùn)營和管理    日本政府重視依法治理經(jīng)濟(jì)，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的出臺(tái)，均有嚴(yán)格的法律依據(jù)，可以說，戰(zhàn)后日本社會(huì)保障制度形成和發(fā)展過程，也就是相關(guān)法規(guī)不斷完備和充實(shí)的過程。  &

16、#160; 一是各項(xiàng)社會(huì)保障制度依法制定。社會(huì)保障的四個(gè)部門，均有與之相對(duì)應(yīng)的法規(guī)和其他法律的有關(guān)條款，如社會(huì)保險(xiǎn)，屬于醫(yī)療領(lǐng)域的有健康保險(xiǎn)法等，屬于養(yǎng)老金領(lǐng)域的有厚生養(yǎng)老金保險(xiǎn)法等，屬于雇用領(lǐng)域的有失業(yè)保險(xiǎn)法，屬于保護(hù)領(lǐng)域的有工傷事故補(bǔ)償保險(xiǎn)法等，屬于社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營及管理領(lǐng)域的有社會(huì)保險(xiǎn)審議官和社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)法等共28項(xiàng)11。又如國家扶助及社會(huì)福利，有生活保護(hù)法等共17項(xiàng)11。再如公共衛(wèi)生及醫(yī)療有醫(yī)療法等共32項(xiàng)11。各項(xiàng)社會(huì)保障制度的實(shí)施管理有法可依，確保了其嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性。    二是實(shí)行分權(quán)式的管理體制。有五大機(jī)構(gòu)：一為立法機(jī)構(gòu)，為國會(huì)的參議院和眾議院。二為

17、行政管理機(jī)構(gòu)，中央政府由勞動(dòng)省與厚生省負(fù)責(zé)，只管監(jiān)督，直接運(yùn)營則由其下屬的地方政府或共同法人組織承擔(dān)。三為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，中央辦社會(huì)保障中心，地方為社會(huì)保障事務(wù)所。四為營運(yùn)機(jī)構(gòu)，為全國各地的保險(xiǎn)公司。五為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。3、三大特點(diǎn)    首先，社會(huì)保障的覆蓋面廣，普遍性強(qiáng)。從內(nèi)容上講，到目前為止，已形成包括社會(huì)保險(xiǎn)、國家扶助、社會(huì)福利和公共衛(wèi)生醫(yī)療四大領(lǐng)域以及諸如健康保險(xiǎn)、養(yǎng)老金保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)、殘疾人福利、老人福利、兒童撫養(yǎng)津貼、母子福利、傳染病預(yù)防、 精神衛(wèi)生事業(yè)及老人保健等46項(xiàng)制度在內(nèi)的較為完整的社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)11。就質(zhì)量而言，例如實(shí)行70歲以上老人“醫(yī)療

18、免費(fèi)化”、兒童補(bǔ)貼“制度化”以及提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和家屬醫(yī)療保險(xiǎn)支付比率等。從對(duì)象上講，在1961年的良好基礎(chǔ)上，更具全民化。    其次，社會(huì)保障目的由“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”。戰(zhàn)后，日本的社會(huì)保障首先是圍繞生活救濟(jì)失業(yè)對(duì)策和傳染病防治等領(lǐng)域展開的，具有很強(qiáng)的“扶貧”色彩。隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展以及人民生活的改善，社會(huì)貧困面日益縮小，于是從50年代后半期起，日本政府以保證全體國民生活穩(wěn)定為宗旨，實(shí)施“防貧”對(duì)策，這意味著日本社會(huì)保障已完成了由政府救濟(jì)向社會(huì)保險(xiǎn)的過渡。    最后，中央和地方政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政撥款范圍明確。中央和地方政府

19、對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政撥款，日本統(tǒng)稱“公費(fèi)負(fù)擔(dān)”，其中屬于中央政府部分稱作“國庫負(fù)擔(dān)”，屬于地方政府部分稱作“地方負(fù)擔(dān)”10。日本采取的是以“國庫負(fù)擔(dān)”為主，“地方負(fù)擔(dān)”為輔?！皣鴰熵?fù)擔(dān)”以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)，“地方負(fù)擔(dān)”分布較均衡，更直接地面向國民生活。    （四）面臨的問題    日本的社會(huì)保障制度在60年代至70年代初，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境均較有利的條件下，得到了迅速擴(kuò)充和完善，呈現(xiàn)出諸多優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，并反過來成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力。但隨著環(huán)境的變化，日本的社會(huì)保障又面臨一些實(shí)際問題，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：   

20、; 1、經(jīng)濟(jì)增長失速 60年代至70年代初，日本社會(huì)保障制度的迅速擴(kuò)充和不斷完善，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)高速增長。然而，到70年代中期以后，日本經(jīng)濟(jì)卻呈現(xiàn)出明顯的減速與停滯之勢(shì)。即使在80年代下半期的景氣時(shí)期，其增長速度也遠(yuǎn)未達(dá)到70年代中期以前的水平。而在步入90年代以后，長期蕭條與回升乏力，更成為日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，就GNP的增長率來看：1996年1973年高達(dá)9.4，到1974年1980年已經(jīng)降低為4.1，19811990年再降低至3.6，19911995年則只有0.612。    70年代中期以來，日本經(jīng)濟(jì)增長的長期失速，至少從兩方面對(duì)

21、日本社會(huì)保障制度形成嚴(yán)重的不利影響：一是導(dǎo)致國家財(cái)政收入與企業(yè)經(jīng)營收入相對(duì)減少，從而導(dǎo)致保障費(fèi)財(cái)源日顯不足。19661975年，日本中央財(cái)政一般會(huì)計(jì)預(yù)算中的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出年平均增長達(dá)26.3，而至1975年1995年卻降為6.6，下降近20個(gè)百分點(diǎn)13。二是導(dǎo)致勞動(dòng)力需求相對(duì)減少，失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，以致加重了社會(huì)保障在失業(yè)保險(xiǎn)方面的負(fù)擔(dān)。戰(zhàn)后至1973年，日本的完全失業(yè)者極少超過100萬人，而在1975年達(dá)到100萬人，以后長期居高不下。尤其在90年代更是迅速增長，1995年平均為210萬人，1996年則增至235萬人14。    2、人口老齡化加快 &

22、#160;  聯(lián)合國將65歲以上的人口占總?cè)丝诒壤^7的現(xiàn)象稱為人口老齡化。70年代以后，由于出生率和死亡率迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口老齡化的趨勢(shì)日益明顯，現(xiàn)今已成為日本社會(huì)面臨的最大難題。    1950年65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為4.9，1990年提高到12.1。據(jù)推算，2010年將達(dá)29.1，2020年則為2515。在今天的日本社會(huì)中平均7個(gè)人當(dāng)中就有一個(gè)人達(dá)到65歲；在65歲的人口當(dāng)中，平均兩個(gè)人當(dāng)中就有一個(gè)人在去世半年前需要看護(hù)和照顧，其中又有一半的人臥床三年以上16。這意味著日本已成為世界人口老齡化程度最高的國家之

23、一。    歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，人口老齡化與社會(huì)保障費(fèi)支出之間存在顯著正相關(guān)性。這樣，日本社會(huì)保障費(fèi)用的支出將進(jìn)一步膨脹。日本在2000年4月曾推出了養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)制度，以解決老齡化問題17。通過社會(huì)保險(xiǎn)來共同支持老年護(hù)理所需要的設(shè)施、服務(wù)等費(fèi)用，國家、地區(qū)政府、企業(yè)、40歲以上的人都要負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)。但該制度尚存在許多問題，其落實(shí)普及還需一定時(shí)間。    3、雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)的變化    伴隨雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)的急劇變化，企業(yè)和家庭在生活和健康等方面的保障功能日趨弱化，原來企業(yè)或家庭承擔(dān)的許多保障事務(wù)越

24、來越轉(zhuǎn)向社會(huì)承擔(dān)。    戰(zhàn)后日本企業(yè)尤其是大企業(yè)的雇傭原則是終身雇傭制，它曾大大減緩了失業(yè)壓力，減輕了社會(huì)保障在失業(yè)保險(xiǎn)方面的負(fù)擔(dān)。另外，企業(yè)大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓(xùn)等多方面的企業(yè)內(nèi)保障項(xiàng)目和設(shè)施，從而替代和減輕了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。步入70年代，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的蕭條，人口老齡化趨勢(shì)加快，導(dǎo)致勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)老化，日本現(xiàn)今流行的臨時(shí)雇傭方式必然加劇失業(yè)，大量的保障負(fù)擔(dān)被推向社會(huì)。    戰(zhàn)后以來，日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化中，其主要趨向是核心家庭化（即至多有一對(duì)夫婦及其未婚子女兩代構(gòu)成的家庭），獨(dú)身家庭化和家庭主婦就業(yè)化7。傳統(tǒng)家庭

25、的相互扶助和贍養(yǎng)能力有所下降，原來由家庭負(fù)擔(dān)的一些保障功能也被推向社會(huì)，進(jìn)一步加重了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。    4、政府的社會(huì)保障壓力加大    由于政府辦的社會(huì)保障面臨越來越重的財(cái)政壓力，民間辦的社會(huì)保障得以迅速發(fā)展。但是，政府辦的社會(huì)保障不僅具有穩(wěn)定社會(huì)，提高國民經(jīng)濟(jì)水平的功能，還有收入再分配的功能。因此，從某種意義上說，民間社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展，在一定程度弱化了政府的社會(huì)保障功能但又不能代替前者，因此，人們對(duì)政府的期待和不滿有所增加。     二、日本社會(huì)保障制度對(duì)中國之啟示   

26、; 日本社會(huì)保障制度的方方面面，無疑對(duì)中國尚待改革和健全的社會(huì)保障制度具有重要啟示。中國社會(huì)保障制度現(xiàn)狀如何？將如何借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？    （一）中國社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀與問題    中國社會(huì)保障制度的建立，是在新中國成立以后，1955年12月，國務(wù)院頒布了國家機(jī)關(guān)人員處理暫行辦法等。中國城市中以社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度基本確立18。中國社會(huì)保障制度的內(nèi)容是：社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)優(yōu)撫，社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)福利18。十一屆三中全會(huì)后，我國社會(huì)保障制度有了一定進(jìn)展，發(fā)揮了一定作用，隨著改革的深化，現(xiàn)行社會(huì)保障制度已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，

27、主要表現(xiàn)為：    一是覆蓋面窄，發(fā)展不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)的覆蓋面達(dá)90，占我國人口80的農(nóng)村僅為2.4。二是企業(yè)保險(xiǎn)存量過大。本來，社會(huì)保障應(yīng)體現(xiàn)“人人自我保障，社會(huì)為人人保障”的精神。然而，長期以來，我國在城鎮(zhèn)企業(yè)單位實(shí)行的是社會(huì)福利功能與企業(yè)生產(chǎn)功能相混合的體制，“企業(yè)辦社會(huì)”問題十分突出。三是內(nèi)容單一?，F(xiàn)行的社會(huì)保障項(xiàng)目，除養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)外，失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還未全面實(shí)施。最突出的問題是現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)與當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很不適應(yīng)，不僅失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象過于狹窄，而且籌集資金渠道過于單一。四是管理體制不順，立法工作滯后。政出多門，項(xiàng)目多頭管理，機(jī)構(gòu)重疊

28、，業(yè)務(wù)交叉，相互掣肘，矛盾很多，難以界定管理責(zé)任。五是基金使用不規(guī)范，缺乏合理的保值增值手段。不僅擠占挪用保障基金的情況時(shí)有發(fā)生，而且當(dāng)前基金存入銀行或購買特種定向債券的管理辦法，難以使資金保值，更談不上增值。而向其他領(lǐng)域投資，國家政策限制較嚴(yán)。六是公民保障意識(shí)淡薄。由于我國長期實(shí)行企業(yè)包下來的方法，職工自我保障意識(shí)缺乏。只強(qiáng)調(diào)并要求國家為其保障，不愿自己繳納費(fèi)用，且安于現(xiàn)狀，不求進(jìn)取的依賴思想十分嚴(yán)重。（二）思考、借鑒與啟示    由上可知，當(dāng)今我國社會(huì)保障制度的改革乃當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，我們不能簡單搬用日本的模式。雖然中日社會(huì)保障不乏共同之處，如中日兩國對(duì)生老病死

29、及其他生活問題之解決，都有既通過社會(huì)又通過自身家庭尋求解決的習(xí)慣。但同時(shí)，由于兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)環(huán)境的不同，社會(huì)保障發(fā)展的狀況也有較大差別。不過，從日本籌建完善社會(huì)保障體系的經(jīng)濟(jì)教訓(xùn)中，我們?nèi)钥傻玫讲簧儆幸鎲⑹尽?#160;   1、凡事“預(yù)則立、不預(yù)則廢”    戰(zhàn)后日本之所以能夠不失時(shí)機(jī)地調(diào)整改革，并使社會(huì)保障制度日臻完善，這與其注重前瞻性研究并通過“社會(huì)保障制度審議會(huì)”這一首相咨詢機(jī)構(gòu)，及時(shí)、直接向最高決策當(dāng)局提出“勸告”是分不開的。那么，借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)權(quán)威的、專門的、常設(shè)的社會(huì)保障制度的研究和咨詢機(jī)構(gòu)，配以門類齊全的數(shù)據(jù)信

30、息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)預(yù)測(cè)與前瞻性研究，及時(shí)向國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提供決策依據(jù)，是確保我國社會(huì)保障制度發(fā)展完善之首要前提。    2、加強(qiáng)社會(huì)保障的立法    社會(huì)保障是一種政府行為，有相對(duì)的穩(wěn)定性。立法后，通過法律的約束和強(qiáng)制手段可以避免在執(zhí)行和操作過程中的主觀性和隨意性。目前世界上已有80多個(gè)國家和地區(qū)開征了社會(huì)保障稅。19 這一稅種的開征，為穩(wěn)定社會(huì)保障基金來源提供了法律保證。我國在社會(huì)保障方面尚缺乏基本的法律、法規(guī)，現(xiàn)有的有關(guān)社會(huì)保障的幾項(xiàng)單行條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)也是粗線條的。    而從目前來看，制定一部對(duì)所

31、有社會(huì)保障內(nèi)容都適用的統(tǒng)一的社會(huì)保障法的條件還不成熟。不過，可參照日本的做法，從最急需的社會(huì)保障項(xiàng)目入手，制定社會(huì)保險(xiǎn)法，社會(huì)救濟(jì)法等單行法規(guī)，并及時(shí)發(fā)布相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以法律的形式來規(guī)范國家、社會(huì)保障職能部門、企業(yè)和職工個(gè)人之間的權(quán)利和義務(wù)，以及各項(xiàng)社會(huì)保障費(fèi)用繳納比例和社會(huì)保障金的給付標(biāo)準(zhǔn)等，使各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)的運(yùn)行逐漸步入法制化、規(guī)范化軌道。    3、建立多種形式、多層次的保障制度，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍    除了國家的保障形式外，還要努力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)和民間互助。這有助于城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者和農(nóng)民享受社會(huì)保障。商業(yè)保險(xiǎn)在我國80年代

32、以后才開辦，它與社會(huì)保險(xiǎn)聯(lián)系甚密，商業(yè)保險(xiǎn)要多承擔(dān)一些保障；它與社會(huì)救濟(jì)也聯(lián)系密切，如參加了商業(yè)保險(xiǎn)中的人物保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等項(xiàng)目，就可排除投保人由于意外事故而突然變成社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的可能性。故通過商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)保障體系的介入，可以構(gòu)筑一個(gè)法定保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合，為全體社會(huì)成員提供全方位、多渠道服務(wù)的社會(huì)保障體系。    民間互助是我國傳統(tǒng)保障形式，在城鎮(zhèn)職工中，應(yīng)大力發(fā)展工會(huì)組織的互助保障，以便使加入的職工在遇到生、老、病、傷、殘及突發(fā)災(zāi)害等生活困難時(shí)，及時(shí)得到物資和經(jīng)濟(jì)的幫助。在農(nóng)村應(yīng)逐步恢復(fù)合作醫(yī)療制度，使患病農(nóng)民及時(shí)解決看病問題。另外，鼓勵(lì)高收入階層踴躍向慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，為構(gòu)建穩(wěn)定的“社會(huì)安全網(wǎng)”創(chuàng)造條件。    另外，中國是一個(gè)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分突出的國家，又是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的國家。隨著改革開放，在國民收入普遍提高的同時(shí)，也擴(kuò)大了不同地域、不同階層的收入差距，因此社會(huì)保險(xiǎn)既有“雪中送炭”的渴望，也有“錦上添花”的奢求。所以在實(shí)施項(xiàng)目、收繳費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平上，都應(yīng)照顧多層次的需求，避免“一刀切”。    4、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)    我國已面臨著龐大勞動(dòng)力供給和有限職業(yè)需求之間的尖銳矛盾。穩(wěn)定失業(yè)、下崗問題和結(jié)構(gòu)性失業(yè)尤為突出。同