現(xiàn)代政策研究組織教案

1、現(xiàn)代政策研究組織現(xiàn)代政策研究組織又叫“思想庫(kù)”(Think tank)、“腦庫(kù)”（Brain trust),是政策主體的一個(gè)重要組成部分。它在當(dāng)代政策研究中起著巨大作用，有學(xué)者稱現(xiàn)代政策研究組織是“現(xiàn)代國(guó)家決策鏈條中不可缺少的一環(huán)”?？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有現(xiàn)代政策研究組織卓有成效的研究，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府就會(huì)在公共政策上束手無策。在美國(guó)，有一種流行的說法，即現(xiàn)代政策研究組織的研究成果，決定著美國(guó)人從搖藍(lán)到墳?zāi)沟囊簧，F(xiàn)代政策研究組織成為現(xiàn)代公共決策的一個(gè)不可或缺的組成部分，現(xiàn)代政策研究組織的成熟程度成為衡量一個(gè)國(guó)家公共決策水平高低的重要尺度。 一、現(xiàn)代政策研究組織的概念、特征、類型1現(xiàn)代政策研

2、究組織的概念很難給現(xiàn)代政策研究組織下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。日本學(xué)者增田米二曾說，現(xiàn)代政策研究組織是以開發(fā)大型科學(xué)（如開發(fā)宇宙和海洋）和開發(fā)社會(huì)（如防治公害，城市建設(shè)）等更加綜合性的技術(shù)和系統(tǒng)為對(duì)象的研究咨詢機(jī)構(gòu)，它強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)未來，跨學(xué)科研究和系統(tǒng)分析方法。我們認(rèn)為，現(xiàn)代政策研究組織是指由各種專家、學(xué)者組成的跨學(xué)科的綜合性政策研究、咨詢、評(píng)估等活動(dòng)的組織,其主要的工作是進(jìn)行綜合性政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)、政策分析、政策評(píng)估等，幫助政府部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策，以提高公共政策質(zhì)量。2現(xiàn)代政策研究組織的特征作為政策主體的一個(gè)重要組成部分，現(xiàn)代政策研究組織有如下幾個(gè)基本特征：第一，以改進(jìn)政策制定為目標(biāo)。這是

3、現(xiàn)代政策研究組織的宗旨和首要特征，無論那種類型的現(xiàn)代政策研究組織，都把改進(jìn)政策制定作為最終目標(biāo)，它的一切活動(dòng)都朝著這一目標(biāo)開展。雖然它提供服務(wù)也收取報(bào)酬，但不以盈利為目的，只是為了維持組織的繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，為研究工作提供更好的環(huán)境和條件。它的目標(biāo)始終是改進(jìn)有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的政策制定，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。第二，研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性?，F(xiàn)代政策研究組織面對(duì)的是各種各樣的復(fù)雜問題，具有高度綜合性特征，涉及到眾多學(xué)科領(lǐng)域和社會(huì)生活的各方面。顯然，要探索解決一系列極為復(fù)雜的問題，僅靠單一學(xué)科的知識(shí)、方法是難以奏效的。作為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，政策研究組織廣泛采用了跨學(xué)科，跨部門的研究方法。例如，蘭德公司的研究

4、人員中，配備了工程技術(shù)、物理學(xué)、計(jì)算機(jī)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)、教育、法律、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和政策分析學(xué)家。在開展課題研究時(shí)，有關(guān)各個(gè)學(xué)科的專家組合在一起，開展協(xié)作。起到互相補(bǔ)充、拓寬思路的作用。第三，從事政策研究和咨詢的相對(duì)獨(dú)立性。古代智囊人物憑個(gè)人智慧和學(xué)識(shí)為一個(gè)官僚貴族私人服務(wù)，他們之間關(guān)系是人身依附、士為知已者用的關(guān)系。而現(xiàn)代政策研究組織的研究活動(dòng)，是在尊重科學(xué)和實(shí)踐基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，依靠科學(xué)實(shí)驗(yàn)和論證，做出科學(xué)的結(jié)論。他們的成果不是為了去支持、論證有關(guān)的政策或計(jì)劃。蘭德公司鼓勵(lì)調(diào)研人員不受委托者的影響，不被任何框框所束縛，弘揚(yáng)科學(xué)精神和個(gè)性，即使與委托者或權(quán)威者的意見大相徑庭也無

5、妨。大多數(shù)的現(xiàn)代政策研究組織是屬于有自主權(quán)的機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的或相對(duì)獨(dú)立的研究環(huán)境和條件。他們接受委托，進(jìn)行研究活動(dòng)，有時(shí)甚至不了解委托單位的初始意見。這就能夠比較客觀地問題。布魯金斯學(xué)會(huì)為了保持獨(dú)立性，曾強(qiáng)烈表示不受理資助研究以外的任何研究，并規(guī)定了接受政府資助的限度控制在總收入的20%以內(nèi)。可以說，獨(dú)立自主的研究，是現(xiàn)代政策研究組織取得成功的一個(gè)重要條件。第四，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)手段?，F(xiàn)代政策研究組織的誕生和發(fā)展以科學(xué)方法的發(fā)展為背景。尤其是系統(tǒng)論、信息論、控制論、耗散結(jié)構(gòu)論等，為現(xiàn)代政策組織提供了行之有效的研究方法及手段。其科學(xué)性、實(shí)用性和有效性在政策研究中屢屢得到驗(yàn)證。思想庫(kù)創(chuàng)造

6、的一些理論和方法，也不斷發(fā)揮巨大作用，如喬治城大學(xué)戰(zhàn)略和國(guó)際問題研究中心提出估計(jì)世界各國(guó)實(shí)力的“戰(zhàn)略發(fā)展趨勢(shì)理論”，斯坦福國(guó)際咨詢研究所的“趨勢(shì)估計(jì)與監(jiān)視計(jì)劃”借以跟蹤不斷發(fā)展的形勢(shì)。蘭德公司創(chuàng)造的系統(tǒng)分析、特爾斐法等方法，奠定了政策研究方法的基礎(chǔ)。此外，在研究過程中，思想庫(kù)還廣泛借助電子計(jì)算機(jī)、現(xiàn)代通訊手段，建立模擬模型和數(shù)據(jù)庫(kù)，建立決策支持系統(tǒng)，有效地提高了政策研究組織研究成果的可靠性、可行性，縮短了決策過程，使決策更加科學(xué)、合理。3現(xiàn)代政策研究組織的類型政策科學(xué)的應(yīng)用性特點(diǎn)，決定了現(xiàn)代政策研究組織是學(xué)術(shù)部門和實(shí)際部門的有機(jī)結(jié)合，各個(gè)現(xiàn)代政策研究組織的服務(wù)對(duì)象、研究領(lǐng)域和所起作用是不同。因

7、此，可以將現(xiàn)代政策研究組織分為如下幾種類型。（1）官方政策研究組織。這類政策研究組織通常隸屬于不同國(guó)家或地區(qū)的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場(chǎng)和感興趣的問題。它們直接研究政策問題，為決策提供咨詢。官方政策研究組織有幾種次屬類型：一是最高行政長(zhǎng)官的研究咨詢機(jī)構(gòu)。它們由最高行政長(zhǎng)官的辦事機(jī)構(gòu)和專門委員會(huì)組成。比如美國(guó)總統(tǒng)科學(xué)咨詢委員會(huì)、荷蘭政策科學(xué)評(píng)議會(huì)、日本審議會(huì)、法國(guó)總統(tǒng)府中的總秘書處等。這種機(jī)構(gòu)與最高決策者保持密切聯(lián)系，及時(shí)提供各方面的情報(bào)和資料，提供各種備選方案，作為政策制定者決策的依據(jù)與參考，對(duì)最高決策者起著巨大的影響作用。二是相對(duì)獨(dú)立的研究咨詢機(jī)構(gòu)。它們

8、與行政系統(tǒng)關(guān)系密切，成員由政府任命，但又保持自己相對(duì)獨(dú)立的組織體系和研究方法。如法國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)，荷蘭的國(guó)務(wù)會(huì)議和社會(huì)經(jīng)濟(jì)理事會(huì)。這類政策研究組織在西方政治生活中地位重要，對(duì)國(guó)家的立法、行政和司法都有很大影響。如法國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)素有“第三議會(huì)”之稱。三是部門的咨詢機(jī)構(gòu)。它們?yōu)楦鞑块T提供研究咨詢服務(wù)，其形式多樣，層次分明，構(gòu)成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)，各司其職的系統(tǒng)。例如，日本政府各部都有相當(dāng)數(shù)量的審議會(huì)作為咨詢機(jī)構(gòu)。通產(chǎn)省設(shè)有三個(gè)審議會(huì)，厚生省設(shè)有二十一個(gè)審議會(huì)，它們對(duì)專題進(jìn)行研究，提出各種方案，供各部門決策選用。（2）半官方政策研究組織西方國(guó)家為了讓專家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府

9、部門服務(wù)，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方政策研究組織。一是政府通過投資和資助重點(diǎn)研究領(lǐng)域和方向，把它們納入為政府服務(wù)的軌道。如作為日本“腦庫(kù)總管”的綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)的重要任務(wù)就是根據(jù)日本政府的需要擬訂研究課題，分配給有關(guān)民間研究機(jī)構(gòu)，并提供充足的資金保證。德國(guó)基爾世界經(jīng)濟(jì)研究所一半以上經(jīng)費(fèi)由政府提供。西方政府正是通過資金上的援助與這些政策研究組織建立了長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、密切的合作關(guān)系。二是政府通過和政策研究組織簽訂合同，建立相互依存的關(guān)系。如斯坦福國(guó)際咨詢研究所總收入的來自政府和軍方的合同收入，它是主要為政府和軍方服務(wù)的半官方研究咨詢機(jī)構(gòu)。三是與政府部門對(duì)口掛鉤的政策研究組織。雖然政府對(duì)這

10、一類政策研究組織的資助只占很小一部分，但它們與政府部門對(duì)口掛鉤，直接為對(duì)口的政府部門提供研究咨詢服務(wù)。因此，它們實(shí)際上也是半官方的研究咨詢機(jī)構(gòu)。如美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)（與國(guó)務(wù)院對(duì)口掛鉤）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)（與商務(wù)部對(duì)口掛鉤）、稅務(wù)基金會(huì)（與財(cái)政部對(duì)口掛鉤）。（3）民間政策研究組織民間政策研究組織是由民間發(fā)起，得到基金會(huì)和企業(yè)資助，為國(guó)家機(jī)構(gòu)及其長(zhǎng)官服務(wù)的政策研究機(jī)構(gòu)，如：美國(guó)現(xiàn)代問題研究所、美國(guó)企業(yè)公共政策研究所、外交政策研究所等。民間政策研究組織是政策研究組織的典型形式，其最大特點(diǎn)是獨(dú)立性和客觀性，它熟悉技術(shù)方法，不為個(gè)人意志所左右，直接體察民情，既超脫又接近實(shí)際，研究成果更具客觀性、正確性、全

11、局性、有效性。它有兩大優(yōu)勢(shì)：一是由于民間政策研究組織有一定社會(huì)性，在獲取真實(shí)信息方面有效多優(yōu)勢(shì)和有利條件，可以克服行政性研究機(jī)構(gòu)在搜集真實(shí)政策信息上的局限性；二是可以保持政策研究的連續(xù)性和系統(tǒng)性，克服行政性研究機(jī)構(gòu)，因領(lǐng)導(dǎo)人更迭和領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移而影響政策研究課題和條件的弊端，有利于提高決策的透明度、開放度與民眾參與度，對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有積極意義。民間政策研究組織對(duì)公共決策的作用巨大。如1960-1970年代的美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)出版的制定國(guó)家優(yōu)先項(xiàng)目(每年1卷),由布魯金斯學(xué)會(huì)的學(xué)者評(píng)價(jià)總統(tǒng)的全部規(guī)劃,提出各種可供選擇的方案,并對(duì)不同于總統(tǒng)設(shè)想的各種替代方案可能產(chǎn)生的影響做出估價(jià),對(duì)政府的公共政

12、策施加了很大的影響。（4）半官方半民間政策研究組織（5）跨國(guó)政策研究組織這是由世界各國(guó)科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家、政策科學(xué)家組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究組織。首先，這類政策研究組織研究的是在規(guī)模上具有全球性、在性質(zhì)上涉及全人類的利益、在解決時(shí)需要世界各國(guó)協(xié)同努力、采取共同對(duì)策的問題。其次，它們經(jīng)常與一些國(guó)家的政府首腦和著名政治家舉行聯(lián)席會(huì)議，共同磋商、討論問題。再次，它們努力促進(jìn)各國(guó)成員之間的交流，交流解決各國(guó)所面臨的問題的經(jīng)驗(yàn)與方法，探討各種專業(yè)知識(shí)的綜合方法。例如，著名的跨國(guó)政策研究組織羅馬俱樂部，它的研究報(bào)告始終廣泛地吸引著世界各國(guó)政府，并引發(fā)了70年代以來在西方世界中占有重要

13、地位的新社會(huì)運(yùn)動(dòng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)?？鐕?guó)政策研究組織以研究課題的魅力和不為任何國(guó)家、政黨利益服務(wù)，只關(guān)心全人類的利益和人類未來的宗旨，發(fā)揮著其它政策研究組織所難以發(fā)揮的作用，影響著人類的明天。二、現(xiàn)代政策研究組織的產(chǎn)生和發(fā)展現(xiàn)代政策研究組織是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，它是一戰(zhàn)后在美國(guó)首先出現(xiàn)的。最早的現(xiàn)代政策研究組織有胡佛戰(zhàn)爭(zhēng)、革命與和平研究所（1919年）、對(duì)外關(guān)系委員會(huì)（1921年）、布魯金斯學(xué)會(huì)（1927年）等。這一時(shí)期政策研究組織數(shù)量有限，組織不嚴(yán)密，研究方法不發(fā)達(dá)，研究領(lǐng)域比較狹窄，尚未法制化、制度化，沒有形成一整套完整的組織體系和規(guī)范程序。它們還沒有被社會(huì)和政府要員所廣泛承認(rèn)?，F(xiàn)代政策研究組

14、織的大量涌現(xiàn)是二戰(zhàn)后的事。當(dāng)代政策研究組織具有獨(dú)特而合理的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式；它們開發(fā)了許多新的研究方法，形成了各學(xué)科綜合性研究，推動(dòng)人類的政策研究從個(gè)體走向群體，從偶然走向必然。當(dāng)代西方較有影響的政策研究組織有：美國(guó)企業(yè)公共政策研究所（1943年）、斯坦福國(guó)際咨詢研究所（1946年）、法國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)（1946年）、蘭德公司（1948年）、巴特爾紀(jì)念研究所（1955年）、倫敦國(guó)際戰(zhàn)略研究所（1958年）、喬治城大學(xué)戰(zhàn)略和國(guó)際問題研究中心（1962年）、野村綜合研究所（1965年）、國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所（1966年）、加拿大公共政策研究所（1972年）等。政策研究組織是現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物?，F(xiàn)代

15、西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)起飛、科技發(fā)展，為政策研究組織的發(fā)展提供了活躍的環(huán)境，而政策研究組織反過來推動(dòng)著西方國(guó)家社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？茖W(xué)決策離不開科學(xué)的咨詢，公共決策者和決策研究相分離已成為一種趨勢(shì)，政策研究組織正是代表著決策研究者的崛起。政策研究組織是由各種專家、學(xué)者進(jìn)行跨學(xué)科的綜合性政策研究和政策咨詢的組織，它改進(jìn)了政府部門的政策質(zhì)量，為社會(huì)提供信息、技術(shù)、思想觀念服務(wù)，超越了單純學(xué)術(shù)研究和應(yīng)用研究的純粹科研層次，最終豐富和發(fā)展了現(xiàn)代國(guó)家決策的多樣化、科學(xué)化和合理化。三、現(xiàn)代政策研究組織的體制、地位與功能現(xiàn)代政策研究組織有獨(dú)特的組織體制以及研究方式，它在當(dāng)代公共決策系統(tǒng)和過程中占有重要的地位，發(fā)

16、揮著無可替代的功能。1現(xiàn)代政策研究組織的體制現(xiàn)代政策研究組織為了自身的生存和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。政策研究組織一般采用理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。大都設(shè)有一個(gè)理事會(huì)或顧問委員會(huì)，由政界要人、學(xué)術(shù)專家、著名律師以及對(duì)政治問題感興趣的大公司經(jīng)理組成。他們決定著政策研究組織的事業(yè)計(jì)劃、人事安排、大政方針及管理方面的重大事項(xiàng)，行使政策研究組織的最高決策權(quán)。由董事會(huì)任命的經(jīng)理，負(fù)責(zé)政策研究組織內(nèi)部的事務(wù)及具體研究計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理。經(jīng)理任命研究所所長(zhǎng)，在所長(zhǎng)下分設(shè)管理各項(xiàng)工作的副所長(zhǎng)，協(xié)助所長(zhǎng)工作。例如，蘭德公司的決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，理事近30人，其中1/3為政府官員，1/3為企

17、業(yè)界人士，1/3為本公司成員。公司設(shè)總裁、副總裁，主持日常工作。內(nèi)部組織有三大系統(tǒng)，一是“學(xué)部系統(tǒng)”，專管研究人員；二是“計(jì)劃系統(tǒng)”，專管研究項(xiàng)目；三是研究生院，負(fù)責(zé)培養(yǎng)人才。當(dāng)然，各個(gè)政策研究組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，依人數(shù)多少，規(guī)模大小而不同。各個(gè)政策研究組織各有特色和絕招，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉運(yùn)行模式。具體運(yùn)行模式的選擇還必須根據(jù)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)、研究任務(wù)的性質(zhì)等方面加以確定，機(jī)構(gòu)服從專題，經(jīng)常變化。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項(xiàng)目組”制。其要點(diǎn)是研究人員平時(shí)各守自己的研究陣地，遇有重大研究項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)

18、課題所需要的專業(yè)知識(shí)，從不同部門抽調(diào)人員，組成跨學(xué)科的研究班子，集體攻關(guān)。這樣，部門和研究項(xiàng)目小組便相互交叉，構(gòu)成一種矩陣。這種研究體制兼收了直線主管組織和橫線協(xié)作組織的長(zhǎng)處，有利于整個(gè)組織的有效管理，又符合政策研究組織的研究需要多學(xué)科專業(yè)人員共同協(xié)作的特點(diǎn)，因此是一種較理想的研究體制。另外，一些典型的政策研究組織一般是采用金字塔型的直線結(jié)構(gòu)?？傊?，高效率的組織機(jī)構(gòu)，精干的研究班子，確定專題以后系統(tǒng)深入的研究，人員的流動(dòng)及學(xué)術(shù)互補(bǔ)構(gòu)成了政策研究組織的研究特色。就象發(fā)明“思想庫(kù)”這一術(shù)語(yǔ)的·德羅阿博士在訪問日本綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)時(shí)能指出的：“思想庫(kù)的特點(diǎn)在于應(yīng)由各學(xué)科領(lǐng)域的專家組成，能處理多

19、領(lǐng)域、跨學(xué)科的問題，并具備新的研究方法?！?現(xiàn)代政策研究組織的地位從廣義上講，美國(guó)內(nèi)外政策的制定，大體上可以說有兩個(gè)過程：前一個(gè)過程是政策研究組織對(duì)重大問題進(jìn)行系統(tǒng)的政策研究和設(shè)計(jì)，后一個(gè)過程是聯(lián)邦政府根據(jù)需要，按法定程序制定有關(guān)的法令。這兩個(gè)過程決定了美國(guó)的重大方針、政策，成為美國(guó)社會(huì)中重要決策方式。因此，我們說，政策研究組織總是站在制訂國(guó)家政策的最前沿，政府依靠來自政策研究組織的建議。就象格蘭特基金會(huì)的道格拉斯·邦德博士所說：“政策研究組織所能起的最好作用，是發(fā)現(xiàn)某些有可能以后為政府所采用的思想，并使之實(shí)現(xiàn)政府受著社會(huì)和政治危機(jī)的掣肘，以致不能把精力和財(cái)力用于培育新的思想、資助新

20、的創(chuàng)造發(fā)明，政策研究組織的任務(wù)就是要堅(jiān)定地追求自己的目標(biāo)，并為較長(zhǎng)遠(yuǎn)的目的而犧牲眼前的目標(biāo)?！蔽覀儚拿绹?guó)政策制定過程的實(shí)際狀況來探討政策研究組織在決策中的地位。先看看如下圖:思想庫(kù)在美國(guó)政策制定過程中的地位從圖中我們可以看出:首先,企業(yè)和私人財(cái)團(tuán)為政策的研究、規(guī)劃和發(fā)展提供了資金來源,有人稱之為“種子錢”。其次，基金會(huì)是財(cái)團(tuán)和知識(shí)界的主要紐帶，它將權(quán)勢(shì)集團(tuán)的政治意圖或政策目標(biāo)與經(jīng)費(fèi)一起投向有關(guān)的政策規(guī)劃、咨詢機(jī)構(gòu)，分析社會(huì)問題，確定全國(guó)性問題的輕重緩急，以及探明新的政策方向，有人稱這個(gè)階段為播種階段，因?yàn)樗畔⒑湍芰?。第三，政策研究組織在整個(gè)政策制訂過程中起著核心協(xié)調(diào)作用。它們把企業(yè)、金

21、融機(jī)構(gòu)、政界人物、有勢(shì)力的律師事務(wù)所、高級(jí)知識(shí)分子、新聞機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面的代表結(jié)合在一起，力求就正在研究中的全國(guó)性問題應(yīng)采取什么行動(dòng)，達(dá)成一致意見。然后對(duì)這些粗線條的政治意見、政策目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)意義上的研究論證，使之轉(zhuǎn)化為可操作的具體方案。例如，“美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)”在計(jì)劃二次世界大戰(zhàn)后出現(xiàn)的三個(gè)主要國(guó)際性機(jī)構(gòu)，即“國(guó)際貨幣基金組織”，“世界銀行”和“聯(lián)合國(guó)”中扮演了關(guān)鍵的角色。第四，政策研究組織在制訂出政策方案之后，一方面將它分發(fā)到新聞媒體和大眾傳播機(jī)構(gòu)，在輿論上做準(zhǔn)備；另一方面將各種政策方案提交政府及立法機(jī)構(gòu)。第五，政府和參眾兩院參考各個(gè)政策研究組織不同的政策方案及輿論反應(yīng)，對(duì)于各種政策方

22、案進(jìn)行分析和綜合、評(píng)估和選擇，最終產(chǎn)生正式的官方法律、政策。作為直接決策者的總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、白宮班子，只是在制訂政策的日程、政策變動(dòng)的主要方向已確定之后，才采取行動(dòng)，只不過是決定政策規(guī)劃的細(xì)節(jié)而已。由此可見，美國(guó)的國(guó)家政策、法律由一個(gè)雙層政治權(quán)力結(jié)構(gòu)組成。一個(gè)是幕后的權(quán)勢(shì)集團(tuán)，它們代表了社會(huì)利益的主導(dǎo)，從它們當(dāng)中產(chǎn)生政策意向，決定政策目標(biāo)，政策和法律本質(zhì)上只是其利益的表達(dá)形式。另一個(gè)是臺(tái)前的“直接決策者”，它們負(fù)責(zé)最終選擇和確定最能夠反映社會(huì)主體利益的政策和法律。在二者之間起橋梁，紐帶作用的是政策研究組織，它把權(quán)勢(shì)集團(tuán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制轉(zhuǎn)化為對(duì)公共政策的影響。3現(xiàn)代政策研究組織的功能政策研究組織作為

23、西方資本主義政治制度的一個(gè)重要組成部分，已深入西方社會(huì)政治生活的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域，在政治運(yùn)行過程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統(tǒng)治者服務(wù)，一方面是直接填補(bǔ)掌權(quán)者的職責(zé)與實(shí)際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行服務(wù)。（1）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機(jī)構(gòu)。那格爾認(rèn)為：“政策研究組織是產(chǎn)生可靠的，可以被有關(guān)部門接受的政策研究成果的主要機(jī)構(gòu)?！痹诠舱咧朴嗊^程中,政策研究組織起著承上啟下的作用,是聯(lián)結(jié)權(quán)勢(shì)集團(tuán)和直接決策者的中介,起到了使政治系統(tǒng)與社會(huì)廣泛聯(lián)結(jié)的作用。首先，由于政策研究組織的存在及其中介活動(dòng)，使得權(quán)勢(shì)集團(tuán)能

24、夠進(jìn)行有效的利益表達(dá)，把手中經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力。政策研究組織作為一種咨詢系統(tǒng)，為權(quán)勢(shì)集團(tuán)提供溝通信息、集中意見、進(jìn)行表達(dá)的系統(tǒng)功能。它們幫助解決沖突，促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間的合作，成為權(quán)勢(shì)集團(tuán)代言人，向政府提出政策建議。其次，政策研究組織將權(quán)勢(shì)集團(tuán)的意志，通過專家運(yùn)用科學(xué)工具和廣泛論證、歸納，而變成具體政策方案，源源不斷地輸向“直接決策者”，而政府與國(guó)會(huì)就是在這些方案中進(jìn)行選擇。正如那格爾所言：“盡管在原則上那些處在最高層次上的人有權(quán)正式?jīng)Q策，但實(shí)際上往往只是批準(zhǔn)專家提供的方案?！钡谌?，通過政策大辯論形成主流政策建議。美國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)和政治力量幾乎都有為他們服務(wù)的政策研究組織。從政治立場(chǎng)上看，政策研究

25、組織大體可以分為自由的和保守的兩派，但他們都強(qiáng)調(diào)獨(dú)立研究，即使是同一傾向的政策研究組織，也各有各的主張，常常會(huì)在同一問題上提出不同以至對(duì)立的政策方案，進(jìn)行政策大辯論，起互相補(bǔ)充和制約作用。這種辯論有助于政策方案的衡量和選擇，有助于在權(quán)勢(shì)人物之間形成一種主流看法，避免一種看法和主張的局限性。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)的克米特·戈登認(rèn)為：“政策研究的決策是在個(gè)人和機(jī)構(gòu)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中轉(zhuǎn)輸轉(zhuǎn)遞的，而正是通過這些個(gè)人和機(jī)構(gòu)的相互作用，最終形成決定研究是傳送到這一網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)力，如果研究的論述不充分，那么這種動(dòng)力將很快消失，如果很充分符合準(zhǔn)確、及時(shí)、清楚和實(shí)用這些標(biāo)準(zhǔn)，那么其觀點(diǎn)將在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)里產(chǎn)生互動(dòng)動(dòng)議權(quán)對(duì)促

26、進(jìn)作出重要決策起著關(guān)鍵作用”。許多政策研究組織絕不是為研究而研究，他們有著明確目的：為政府和國(guó)會(huì)提供政策選擇，力爭(zhēng)盡快使研究成果變成政府行動(dòng)。正如喬治城大學(xué)戰(zhàn)略和國(guó)際研究中心創(chuàng)始人際布希爾所說，“在過去的二十多年中，戰(zhàn)略和國(guó)際研究中心很明顯地幫助了政府政策的形成”。（2）提供學(xué)術(shù)思想、充當(dāng)認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)。政策研究組織的任務(wù)不僅在于提出具體的政策方案，而且在于發(fā)現(xiàn)和傳播短期內(nèi)不會(huì)成為政策的學(xué)術(shù)思想，在于堅(jiān)定不移地追求長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，而不是眼前利益，它關(guān)心的不僅是國(guó)家、民族、人類的現(xiàn)在，而且著眼于未來，在于發(fā)掘社會(huì)發(fā)展的新思想，尋找社會(huì)發(fā)展的潮流，并使決策者逐漸接受這些思想，這是政策研究組織活力所在。首先，

27、提出代表某個(gè)權(quán)勢(shì)集團(tuán)的未來政策思想。政策研究組織的影響不僅在于它的知識(shí)，而且還在于它是“政治性的”。就如傳統(tǒng)基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)埃德溫·福伊爾納所說，保守政策研究組織的任務(wù)在于創(chuàng)造80年代以后能真正體現(xiàn)美國(guó)社會(huì)價(jià)值的保守觀念，而傳統(tǒng)基金就是這場(chǎng)靜悄悄的革命的先鋒。美國(guó)遺產(chǎn)基金會(huì)的一位人士也說，我們是保守主義革命的思想突擊隊(duì)。其次，提出關(guān)于人類未來的新思想，及時(shí)敲響人類社會(huì)所面臨問題的警鐘。政策研究組織決策研究和決策咨詢都具有強(qiáng)烈的未來研究?jī)A向，對(duì)未來的探索是現(xiàn)代政策研究組織區(qū)別于一般研究機(jī)構(gòu)的主要標(biāo)志之一。比如，喬治城大學(xué)的戰(zhàn)略和國(guó)際研究中心從戰(zhàn)略角度出發(fā)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和能源以及科技和通訊信息等

28、項(xiàng)目的研究，側(cè)重于“預(yù)測(cè)未來”，他們多年前曾提出這樣一個(gè)論斷：70年代的能源和80年代的信息是各國(guó)政府面臨的突出問題；還提出“信息就是力量”的口號(hào)。這些論斷已被證明或正在被實(shí)踐所證明，對(duì)各國(guó)政府的決策起著指導(dǎo)性、方向性作用。（3）提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)。政策研究組織一般注重評(píng)估政府各種政策和計(jì)劃，在政治生活中，起著一種“社會(huì)醫(yī)師”的作用。比如：日本綜合研究所在國(guó)內(nèi)就有“診斷社會(huì)機(jī)能的醫(yī)生”之美稱。政策研究組織通過對(duì)政策進(jìn)行檢查、評(píng)估和衡量，來評(píng)判政府政策利弊得失，是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，是否符合政策制定規(guī)則，是否或如何影響或改變了政治體系所面臨的政策問題。從中不斷地尋找和發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出解決

29、問題的方案，從而影響政府政策實(shí)施的持續(xù)時(shí)間和范圍，改進(jìn)了政策的實(shí)施戰(zhàn)略和程序、強(qiáng)化政府施政能量。這也是政策研究組織活力所在，是它生存下去和獲得資助的必不可少的條件，要取得資助，就要?jiǎng)e出心載提出新思想，供人們選擇；而要有新思想就必須去發(fā)現(xiàn)問題，尋找問題。許多政策問題正是在這種良性循環(huán)的機(jī)制下不斷產(chǎn)生出來的。不管出自怎樣的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力，政策研究組織作為政策的評(píng)價(jià)者和“社會(huì)醫(yī)師”，診斷社會(huì)問題，發(fā)現(xiàn)病狀，尋找原因，預(yù)測(cè)后果，開設(shè)藥方，使社會(huì)問題得到研究，具有積極意義。首先，這有利于決策科學(xué)化。政策研究組織評(píng)價(jià)可以超越少數(shù)政策制定者的有限見識(shí)，獨(dú)立地、客觀地而且更為廣潤(rùn)地對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)和鑒定，它綜合各個(gè)

30、方面對(duì)于政策的態(tài)度、傾向，及時(shí)提出對(duì)政策的修正、補(bǔ)充甚至推翻，有效地改進(jìn)了政策制定目標(biāo)，促進(jìn)政策科學(xué)化和社會(huì)改進(jìn)。其次，有利于決策民主化。廣大專家、學(xué)者參與對(duì)政策的評(píng)估，可以看作是他們的一項(xiàng)基本民主權(quán)利，通過政策評(píng)估，促進(jìn)政府決策行為的民主化。（4）向政府輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。政策研究組織是知識(shí)界精英匯萃之地，由各方面一流的專家學(xué)者組成，它的存在表現(xiàn)了現(xiàn)代西方社會(huì)的知識(shí)界利用智力資源干預(yù)和介入社會(huì)政治生活的傾向。蘭德公司資源研究員·索羅門指出，研究人員參加政府使其研究成果直接為制訂政策服務(wù)是政策研究組織影響決策最大的方面。美國(guó)當(dāng)代問題研究所則宣稱：“政策研究組織不光

31、是思想”。首先，政策研究組織的這種作用直接表現(xiàn)在把政策研究組織人員專家安排到政府重要崗位。不管華盛頓是民主黨還是共和黨政府，政策研究組織對(duì)政府都是很有影響；不論誰(shuí)當(dāng)總統(tǒng)，他都必須聘請(qǐng)政策研究組織這些“深思熟慮”的人來管理政府。就象美國(guó)學(xué)者倫納德·西爾克所說：“華盛頓衛(wèi)隊(duì)換崗，就是對(duì)一位新總統(tǒng)來說，提攜那些支持總統(tǒng)任職目標(biāo)的杰出政策研究組織成員，同時(shí)又把他們的對(duì)手從前一屆政府中辭掉，送回到政策研究組織中去”。據(jù)統(tǒng)計(jì),美國(guó)政府中約有1/3以上的高級(jí)官員來自著名的政策研究組織。例如美國(guó)前總統(tǒng)喬治·布什就是對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)、美國(guó)企業(yè)協(xié)會(huì)的成員。企業(yè)研究所30多名高級(jí)研究員中有一半在政府

32、中擔(dān)任過要職。其次，政策研究組織專家直接參與政策制定工作。在美國(guó)，由于政治家缺乏一定的技術(shù)、時(shí)間和精力來解決涉及核能、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)安全、通訊、平等就業(yè)一類的復(fù)雜問題，給專家在政策制訂中起作用創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。專家擁有豐富的知識(shí)，掌握著先進(jìn)的技術(shù)方法，面對(duì)大量的動(dòng)態(tài)信息和瞬息萬(wàn)變的復(fù)雜的社會(huì)問題，優(yōu)化組合的專家團(tuán)體以高智能和整體結(jié)構(gòu)發(fā)揮最佳功能，提供最優(yōu)化選擇、其研究成果常常成為提案的基礎(chǔ)。正如那格爾所說：“問題越復(fù)雜越要求專家分析，社會(huì)及經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的擴(kuò)展就是如此，我們已經(jīng)看到官僚機(jī)構(gòu)使用的顧問團(tuán)體越來越多，這種變化和問題復(fù)雜性有關(guān)，立法者通過給行政官員授權(quán)來推卸責(zé)任，行政官員又把責(zé)任推給顧問一部分”

33、。這說明專家、學(xué)者已經(jīng)成為最基本的政策制訂者，他們不再是社會(huì)舞臺(tái)上冷靜的觀察者，而成了政治舞臺(tái)上強(qiáng)有力的參與者，發(fā)揮著越來越大的作用。由于專家參與政府，一方面可以使政策方案更合理，另一方面也強(qiáng)化了公眾對(duì)一項(xiàng)政策的心理感受。第三，參與競(jìng)選，影響公共政策制定。政策研究組織活動(dòng)是西方民主參與制的一種形式。有許多人就是從參與政策研究機(jī)構(gòu)的活動(dòng)開始繼而參與政治活動(dòng)的。政策研究組織成員依靠自己對(duì)政治過程的了解和專門的分析技能來參與競(jìng)選或支持候選人，他們把自己的個(gè)性和價(jià)值觀溶入到政治過程之中，幫助候選人制定政策和策略。喬納森·奧爾特說：“政治顧問憑借他們的權(quán)利正在成為重要的政治精英”。他們形成一種

34、重要的政治勢(shì)力，他們決定競(jìng)選過程甚至通過與當(dāng)選者的關(guān)系影響公共政策的制定，他們不再是簡(jiǎn)單地受人使喚，他們通過贏得選舉，而實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。比如，三邊委員會(huì)主要成員、國(guó)際關(guān)系問題專家布熱津斯基曾幫助過包括休伯特·漢弗萊、伯奇·貝赫、愛德華··肯尼迪、享利·杰克遜、沃爾特·蒙代爾和吉米·卡特在內(nèi)的許多著名人物?？ㄌ禺?dāng)選總統(tǒng)后，他被任命為國(guó)家安全顧問，對(duì)中東問題的和平解決起著決定性作用。（5）制造輿論、傳播觀點(diǎn)，充當(dāng)宣傳機(jī)構(gòu)。大眾傳播媒介的發(fā)展，使社會(huì)成了一個(gè)開放的系統(tǒng)。通過大眾傳播媒介，社會(huì)的各種問題和信息，就能及時(shí)地得到反映

35、和傳播。由于每個(gè)社會(huì)成員都有自己特殊的生活環(huán)境和問題，政策往往是不被理解的。而一項(xiàng)政策要有效執(zhí)行，就必須被理解，要讓公眾信服政策制定的指導(dǎo)思想。一些政策無效并不是政策本身問題，而是觀念和大眾認(rèn)同的問題。美國(guó)政策科學(xué)學(xué)者葉?？?#183;德洛爾指出，公眾作為影響政策制定與執(zhí)行的重要因素參與了政策運(yùn)行的全過程，并扮演了重要角色；公眾對(duì)政策的反應(yīng)與教育程度、價(jià)值觀念、政策科學(xué)知識(shí)有關(guān)，為了使政策能收到預(yù)期效果，促進(jìn)公眾行為的良性轉(zhuǎn)化，為克服逆境創(chuàng)造條件，對(duì)公眾進(jìn)行政策啟蒙教育就成為一項(xiàng)基本工作。教育方式有二：一是進(jìn)行廣泛持久的政策科學(xué)知識(shí)普及教育；二是利用大眾傳播媒介對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行宣傳教育?，F(xiàn)代政策

36、研究組織起著把政府的基本政策傳播給大眾，把各界的觀念傳播給決策者的作用。它們十分重視利用輿論工具，來擴(kuò)大自己的影響。首先，每當(dāng)國(guó)內(nèi)發(fā)生重大政治問題時(shí)，它們就在電臺(tái)和電視臺(tái)上介紹背景、分析原因、提出對(duì)策，掀起一個(gè)個(gè)浪潮，借以引起公眾和輿論的關(guān)注，啟發(fā)人們的興趣，從而達(dá)到宣傳效果，以左右決策。比如，美國(guó)企業(yè)公共政策研究所將每月一次的“AEZ公共政策討論會(huì)”錄像、錄音，然后在美國(guó)的200個(gè)電視臺(tái)和400個(gè)廣播電臺(tái)播放。又如美國(guó)對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)以“重大決定提綱”為中心的外交政策討論，參加者多達(dá)20余萬(wàn)人。其次，大量出版叢書、專題著作和刊物，宣傳自己的研究成果，影響人們的思想觀念。由于政策研究組織研究成果新

37、穎、獨(dú)特，對(duì)人們的思想起著潛移默化的影響，改變著人們對(duì)某個(gè)問題態(tài)度，從而形成一股力量影響決策層。比如，美國(guó)企業(yè)研究所每年的出版物達(dá)110種，布魯金斯學(xué)會(huì)每年的出版物達(dá)84種，這兩個(gè)政策研究組織都有專門的出版發(fā)行人員，采取推銷和捐贈(zèng)相結(jié)合的辦法盡力使其研究成果傳播到最廣泛的社會(huì)領(lǐng)域。蘭德公司每年發(fā)送給政府、大學(xué)、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)的出版物超過30萬(wàn)冊(cè)。第三，組織名目繁多的會(huì)議和講座。企業(yè)研究所平均每周都有一、二次這類活動(dòng)，每年12月份舉行一次為期十天的年會(huì)，參加者達(dá)上千人，有官員、學(xué)者、企業(yè)家、記者等。布魯金斯學(xué)會(huì)專門設(shè)立一個(gè)“高級(jí)研究計(jì)劃部”，每年邀請(qǐng)500名左右的政府司、局級(jí)高級(jí)官員與學(xué)者、議

38、員、企業(yè)家討論政府面臨的問題。第四，派學(xué)者走出大門，到外邊演講。政策研究組織和政府、國(guó)會(huì)都有密切聯(lián)系，經(jīng)常參加國(guó)會(huì)的各種作證活動(dòng)，用以宣傳自己的觀點(diǎn)和主張，并經(jīng)常和政黨相呼應(yīng)，從而參與某些立法過程。另外，經(jīng)常到大公司、企業(yè)和大學(xué)講課，也是一種常見的動(dòng)員輿論的方式。 四、現(xiàn)代政策研究組織的研究方法和手段現(xiàn)代政策研究組織與古代智囊人物的一個(gè)重要區(qū)別是憑借現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)，而不是只憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推理和判斷。它是在群體活動(dòng)中，運(yùn)用反映最新科學(xué)技術(shù)水平的大型實(shí)驗(yàn)設(shè)備，利用一整套科學(xué)的方法，在獲取并及時(shí)處理大量信息基礎(chǔ)上進(jìn)行研究。這些方法和設(shè)備是政策研究的物質(zhì)基礎(chǔ)。政策研究組織向政策

39、制定者提供有足夠情況依據(jù)的政策建議，使決策得到改進(jìn)。為此，它們不斷地探索著各種科學(xué)的研究方法。那格爾認(rèn)為，政策研究組織的重要作用就是“發(fā)展了政策研究的方法論，特別是論證性方法，如系統(tǒng)分析和其它政策分析法”，包括決策理論、可行性研究、預(yù)測(cè)技術(shù)、調(diào)查研究、PPBS、成本效用分析等方法。這些方法與技術(shù)為政策研究組織形成自己特色奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)政策科學(xué)的發(fā)展。在那格爾看來，政策研究組織的出現(xiàn)，促使人們逐漸把政策分析看作科學(xué)研究的一部分，承認(rèn)它符合科學(xué)方法論的規(guī)則和程序，具有潛在的“確定性”，使我們完全開始把科學(xué)知識(shí)和社會(huì)政策聯(lián)系在一起，認(rèn)為社會(huì)政策是經(jīng)得起科學(xué)發(fā)現(xiàn)定理的考驗(yàn)的。這說明政策研究組織創(chuàng)造的

40、方法的科學(xué)性、實(shí)用性和有效性，它們?cè)谡哐芯亢驼咦稍冎性丛吹玫津?yàn)證，大大提高了研究結(jié)論的可靠性。政策研究組織在研究方法上特別注意強(qiáng)調(diào)如下幾個(gè)方面：（1）促使研究人員熟悉“反向?qū)W科”的思維方式或核心思想。所謂“反向?qū)W科”就是在基本規(guī)律和對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的看法等方面與其所學(xué)專業(yè)完全不同的學(xué)科。譬如，應(yīng)當(dāng)促使經(jīng)濟(jì)學(xué)家吸收一些心理學(xué)和哲學(xué)知識(shí)、歷史學(xué)家學(xué)習(xí)一些決策科學(xué)的基本模型等等。（2）鼓勵(lì)研究人員從整個(gè)社會(huì)的宏觀角度出發(fā)，理解政策制定過程，把自己的專題研究同全面形勢(shì)結(jié)合起來，拓寬研究思路；并通過一定時(shí)間在政府部門工作，到其它國(guó)家供職，理論和應(yīng)用研究交叉進(jìn)行方式，來拓寬視野和專業(yè)知識(shí)。（3）經(jīng)常對(duì)實(shí)際運(yùn)

41、用中行之有效的方法論加以總結(jié)，鼓勵(lì)優(yōu)秀的研究人員總結(jié)其智慧成果，特別是在研究報(bào)告中加進(jìn)方法論方面的內(nèi)容，加以推廣。（4）鼓勵(lì)創(chuàng)新，不斷構(gòu)建新的方法論。鼓勵(lì)大膽沖破傳統(tǒng)束縛、破除迷信、發(fā)揮創(chuàng)造精神，把歷史知識(shí)和比較知識(shí)作為當(dāng)代政策研究的基礎(chǔ)背景，以重大決策失誤排除方法作為優(yōu)化模型和“擇優(yōu)”模型的補(bǔ)充。（5）仍然肯定經(jīng)驗(yàn)和推理的作用，重視人的因素，認(rèn)為政策研究最終要靠“人的頭腦”，計(jì)算機(jī)只是手段和工具。比如倫敦國(guó)際戰(zhàn)略研究所強(qiáng)調(diào)他們的研究工作方法是“一支筆、一張紙和一個(gè)腦袋”。同時(shí)，政策研究組織也非常注重運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)、縮微膠片、表盤和全息圖片、數(shù)據(jù)庫(kù)等強(qiáng)有力的工具。這些工具對(duì)現(xiàn)代政策研究組織產(chǎn)生

42、了深遠(yuǎn)的影響，主要是現(xiàn)在：首先，將這些工具用于政策研究組織的科學(xué)管理，諸如人事、資金、課題和專家咨詢系統(tǒng)之中。其次，將這些工具用于政策研究組織的研究和咨詢，諸如大量計(jì)算、建立模型等之中。第三，這些工具本體的開發(fā)應(yīng)用，也是政策研究組織的重要研究領(lǐng)域?？傊?，政策研究組織是西方政治生活的一個(gè)縮影和重要組成部分，是政策科學(xué)的發(fā)源地和主要研究機(jī)構(gòu)，它對(duì)社會(huì)的影響不可低估，它是決策過程必不可缺少的環(huán)節(jié)；它的出現(xiàn)在一定程度上帶來了社會(huì)管理上的規(guī)范性，減少了決策的主觀隨意性，增加了科學(xué)性。雖然意識(shí)形態(tài)不同，但政策研究組織中一些帶有規(guī)律性東西和研究方法，對(duì)我國(guó)公共決策科學(xué)化、民主化有一定的借鑒和參考意義。 五、

43、中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀與改革現(xiàn)在，我們回過頭來看中國(guó)政策研究組織的情況。先介紹中國(guó)政策研究組織的類型，對(duì)它的現(xiàn)狀做出評(píng)價(jià)，再討論它的改革與發(fā)展問題。1中國(guó)政策研究組織的類型現(xiàn)代政策研究組織是人類決策活動(dòng)進(jìn)入新的歷史階段的直接產(chǎn)物，它主要在西方國(guó)家發(fā)展起來。我國(guó)只是到了20世紀(jì)80年代初，隨著歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和現(xiàn)代化建設(shè)的需要以及決策科學(xué)化、民主化的要求，才逐步發(fā)展起來。目前，政策研究組織已成為我國(guó)現(xiàn)代決策組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下四種類型：（1）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織。如中共中央政策研究室，國(guó)務(wù)院發(fā)展中心、國(guó)家計(jì)委信息中心以及隸屬各省、自治區(qū)、市、

44、縣的政策研究室和發(fā)展研究中心。它們主要對(duì)國(guó)家和各地的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育政策進(jìn)行可行性、戰(zhàn)略性、綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性研究以及對(duì)未來社會(huì)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)分析。其職能不僅為黨政決策部門提供政策方案，而且?guī)椭鷽Q策部門選擇方案。主要特點(diǎn)是對(duì)實(shí)際情況比較了解，獲取信息的渠道比較廣、比較靈通、貼近決策，成果進(jìn)入決策機(jī)會(huì)多，人、財(cái)、物比較充足。（2）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織。如中國(guó)人民銀行金融研究所，國(guó)家體政委經(jīng)濟(jì)體制改革研究所等。這些機(jī)構(gòu)具有資料全面、理論基礎(chǔ)較扎實(shí)，利用所隸屬部門有利條件，較容易取得信息，較好地做到理論和實(shí)際相結(jié)合，制定政策方案實(shí)用性強(qiáng)，成果在本部門處于領(lǐng)先地位，對(duì)政策的制定和運(yùn)行影響

45、大等特點(diǎn)。（3）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織。如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究中心，中國(guó)人民大學(xué)軟科學(xué)研究所學(xué)、復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院等。這類機(jī)構(gòu)具有學(xué)科廣、人才多、專業(yè)知識(shí)扎實(shí)、基礎(chǔ)資料比較系統(tǒng)，不受行政組織的束縛，研究與教學(xué)并重，研究與人才培養(yǎng)并重等特點(diǎn)。（4）企業(yè)、公司、個(gè)人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會(huì)等民間政策研究組織。如中國(guó)管理科學(xué)研究院、深圳綜合開發(fā)研究院等。這類機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性強(qiáng)，不受行政機(jī)制的制約，熟悉技術(shù)方法，直接體察民情民意，效率高等特點(diǎn)。（5）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會(huì)等政策研究組織。如原來的中央顧問委員會(huì)、對(duì)外友協(xié)、上海“開發(fā)浦東”咨詢小

46、組等。其特點(diǎn)是對(duì)行政運(yùn)行機(jī)制非常熟悉，經(jīng)驗(yàn)豐富，可以直接參與決策。目前，我國(guó)政策研究機(jī)構(gòu)已擴(kuò)大到各個(gè)層次和領(lǐng)域，集中了一大批多學(xué)科的專家、學(xué)者和前官員，形成了高智力的研究群體。這些組織的發(fā)展和壯大，標(biāo)志著決策科學(xué)化，民主化的意識(shí)在我國(guó)逐步由上而下得到普及，有效地展示了知識(shí)分子和人民群眾對(duì)不同層次的領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)的參與，為實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化提供了建制保證。2中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀中國(guó)政策研究組織為我國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。主要表現(xiàn)在：第一，研究長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展目標(biāo)，為改革和建設(shè)指明方向。例如，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心牽頭完成的2000年的中國(guó)課題研究，對(duì)中國(guó)未來發(fā)展、有利條件、

47、制約因素、總體戰(zhàn)略和具體對(duì)策提交研究結(jié)果，為中國(guó)的改革和發(fā)展進(jìn)行了科學(xué)論證。該項(xiàng)研究提出的發(fā)展戰(zhàn)略和上百條政策建議，成為制定“七五規(guī)劃”的主要參考文件。第二，為決策者提供具體的政策措施和建議。如，國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究中心提出的九十年代發(fā)展農(nóng)業(yè)的對(duì)策、理順煤炭?jī)r(jià)格、控制消費(fèi)需求增長(zhǎng)過程、改善國(guó)民收入分配格局等報(bào)告，在實(shí)際工作中產(chǎn)生了重大影響。第三，對(duì)個(gè)案進(jìn)行論證和分析，提供科學(xué)依據(jù)。如三峽工程綜合評(píng)價(jià)、寶鋼長(zhǎng)江引水工程可行性咨詢報(bào)告等。第四，隨著改革開放的進(jìn)一步深化和全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)越來越明顯，我國(guó)的各級(jí)決策中樞也越來越認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化的重要性，如2003年初廣東省政府組織了11個(gè)課題向

48、全社會(huì)公開招標(biāo)，這11個(gè)課題涵蓋了當(dāng)前廣東省政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域需要解決的一些重大問題，而這在廣東省政府的歷史上是從未有過的。但是，由于受各種因素的干擾和制約，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的政策研究組織在很多方面還存在比較大的距離，一方面，體制內(nèi)的政策研究組織存在功能“虛化”的問題；另一方面，體制外、尤其是民營(yíng)政策研究組織作用小、發(fā)展慢。當(dāng)前各地大量存在的行政效率低下、一些重大項(xiàng)目建設(shè)的決策失誤以及政策制定和執(zhí)行的隨意性與非程序化等一系列問題，都與我國(guó)決策體制的不合理，忽視政策咨詢參謀作用有很大關(guān)系。我國(guó)的政策研究組織尤其是那些官方組織，普遍存在行政性太強(qiáng)而自主獨(dú)立性和學(xué)術(shù)性偏弱的弊端。這些組織

49、往往是作為黨和政府的職能部門來設(shè)置的,其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、工作方式、工作條件和管理方式與其他一般職能部門并無兩樣,大量的行政性和事務(wù)性工作占據(jù)了日常工作的大部分。這種體制容易導(dǎo)致條塊分割、各自為政、行政干擾以及成為領(lǐng)導(dǎo)人的“秘書班子”等問題。有的政策研究組織在研究中習(xí)慣于貫徹領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn),唯領(lǐng)導(dǎo)意志是圖，主要工作就是為領(lǐng)導(dǎo)人起草文稿，充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人的“應(yīng)聲蟲”卻提不出什么有價(jià)值的創(chuàng)見；有部分政策研究機(jī)構(gòu)在研究中則熱衷于為領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)拍板的政策提供注釋和尋找論據(jù)，研究機(jī)構(gòu)的任務(wù)只是為領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的注腳，缺乏開拓性和創(chuàng)新性，御用咨詢多。這樣,政策研究就失去了應(yīng)有的客觀性、公正性和科學(xué)性，政策研究組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決

50、策的影響甚微，智囊作用很難充分發(fā)揮出來，而這樣的決策也就很難談得上是科學(xué)的決策了。在我國(guó)的決策實(shí)踐中通常的情況是：先按領(lǐng)導(dǎo)層的意圖定好決策方案，然后交由專家學(xué)者進(jìn)行分析和論證，把專家參謀咨詢搞成類似于成果鑒定（而且經(jīng)常似乎也有這么一種傾向：意見相同的專家學(xué)者請(qǐng)得比較多，而反對(duì)者的觀點(diǎn)常常被忽視，歌功頌德的聲音大于反對(duì)批評(píng)的聲音），這完全限制了專家學(xué)者的智囊作用和影響力，使政策研究組織受到“虛化”和成為擺樣子的“花瓶”。另外，由于不少地方的很多決策信息實(shí)行“對(duì)內(nèi)封鎖”，造成許多研究素材的收集往往是“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，很多東西外國(guó)的機(jī)構(gòu)對(duì)我們已經(jīng)研究得很透了，而我們的政策研究組織往往還不清楚，或者明明

51、知道也不敢研究，不敢說真話，逐漸蛻變?yōu)榭捎锌蔁o的虛無縹緲的機(jī)構(gòu)。改革開放以來,我國(guó)政策研究組織的人員素質(zhì)雖然有了一定程度的提高,但仍存在不少問題：由于很多地方往往把政策研究組織作為安置那些即將卸任的政府官員和機(jī)構(gòu)改革后進(jìn)行人員分流的“落腳點(diǎn)”，政策研究咨詢的參謀作用受到不同程度的歧視和弱化，研究人員的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)很不合理，知識(shí)老化現(xiàn)象比較突出；在研究方法和研究手段方面，我國(guó)的大部分政策研究組織所采用的基本上還是一些原始傳統(tǒng)和簡(jiǎn)單的研究方法, 政策分析能力弱，研究水平和研究成果還停留在較低的水平上，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要；另外, 不少地方政策研究組織工作環(huán)境較差、地位待遇不高,以及研究成果

52、不受重視、研究缺乏獨(dú)立自主性等,也挫傷了部分政策研究人員的積極性和創(chuàng)造性,導(dǎo)致政策研究組織往往難以吸引并留住優(yōu)秀人才。3中國(guó)政策研究組織改革與發(fā)展的思考江澤民同志在十六大報(bào)告中明確指出，要改革完善我國(guó)決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化。針對(duì)政策研究組織目前存在的問題，以及改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)決策科學(xué)化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，采取各種對(duì)策，推進(jìn)政策研究組織的改革與發(fā)展。（1）大力發(fā)展民間政策研究組織，充分發(fā)揮其參謀咨詢作用。民間政策研究組織具有選題自由、研究面寬、聯(lián)系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，是公共決策的科學(xué)化民主化的重要一

53、環(huán)。因此，必須下大力氣，建立和發(fā)展民間政策研究組織。首先，要把研究和決策兩個(gè)職能區(qū)別開來。民間政策研究組織應(yīng)具有在法律允許范圍內(nèi)自由研究政策問題的權(quán)利，而黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職能主要是決策。其次，動(dòng)員專家、學(xué)者、離職、退休政府官員，建立、參加民間政策研究組織，政府通過鑒定合同，委托研究，實(shí)行有償服務(wù)。第三，健全社會(huì)化的政策信息中心及其覆蓋全社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)。第四，建立起民間政策研究組織與決策子系統(tǒng)和官方政策研究組織的制度化聯(lián)系，建立起強(qiáng)大的決策咨詢后遁。第五，要在制度上將專家咨詢納入決策程序，重大決策要做到先咨詢后決策，建立規(guī)范的重大行政決策公開咨詢機(jī)制，特別是引入行政聽政制度。要通過民間政策研究組織

54、的發(fā)展，廣泛集中民智，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的決策觀念。對(duì)于一些重大的決策來說，政府不妨把一些相關(guān)課題向全社會(huì)公開招標(biāo)，通過“利用”或“購(gòu)買”獲得需要的各種方案，擇優(yōu)選用。所謂“利用”，就是盡可能有效地利用下屬政策研究機(jī)構(gòu)，由他們圍繞決策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)查研究，提出決策方案。所謂“購(gòu)買”，就是拿出錢來，委托社會(huì)上的專家、咨詢系統(tǒng)進(jìn)行專題研究，提出決策方案。（2）創(chuàng)造條件，確保政策研究工作的相對(duì)獨(dú)立性。為保證決策研究和決策咨詢的科學(xué)性，保證研究成果質(zhì)量，必須進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的研究，這是西方政策研究組織的一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，不管是官方還是民間的政策研究組織，絕大部分都是自由接受委托,獨(dú)立進(jìn)行研究,一般不受他人

55、的約束和限制, 獨(dú)立進(jìn)行研究,象蘭德公司就提出以“不為任何個(gè)人或權(quán)勢(shì)集團(tuán)服務(wù)”為自己的宗旨，故能比較客觀、公正、中立、準(zhǔn)確地進(jìn)行各項(xiàng)咨詢研究。因此,要想充分發(fā)揮政策研究組織的參謀智囊作用,真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化與科學(xué)化,就必須認(rèn)真采取切實(shí)有效的措施,減少行政干預(yù)，千方百計(jì)保證政策研究組織的研究活動(dòng)的相對(duì)自主權(quán)和獨(dú)立性。政策研究組織在為決策咨詢時(shí)，“謀”和“斷”之間是一種基于合同的平等互利的合作伙伴關(guān)系，彼此的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)該由合同加以明確規(guī)定，不能去捉摸委托者的意圖而投其所好，也不能為已有的決策作論證，更不能因名人的言論而改變自己的主張，要通過不同觀點(diǎn)和學(xué)派的自由爭(zhēng)論取得最佳方案，發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是的

56、治學(xué)精神，為了保證研究工作的獨(dú)立性和自主性，還應(yīng)該拒絕接受一些附有不適當(dāng)條件的研究合同或捐款。為此，首先，要從法律上對(duì)政策研究組織的地位、性質(zhì)、作用、經(jīng)費(fèi)來源做出明確規(guī)定；其次，要在政策研究組織內(nèi)部實(shí)行高度分權(quán)體制，研究人員不受政策研究組織內(nèi)部的行政約束和思想約束，所有成員一律平等，創(chuàng)造一個(gè)百花齊放，百家爭(zhēng)鳴的學(xué)術(shù)環(huán)境，保證研究人員以自主方式，自由而開闊地思維，多角度地進(jìn)行獨(dú)立研究，具有課題選擇、分析問題角度、研究方法選擇和價(jià)值判斷獨(dú)立性；享有設(shè)計(jì)和評(píng)估各種備選方案的自由，可以重新界定政策問題，懷疑已被接受的政策范式；要保障研究工作不唯上、不唯書、不唯傳統(tǒng)、不先入為主，不搞奉命論證，御同咨詢，

57、不為“長(zhǎng)官意志”所左右，不詮釋指示精神。第三，研究成果要具有獨(dú)立性。研究成果的價(jià)值不以是否為政府所采納為標(biāo)志，除事關(guān)國(guó)家安全、穩(wěn)定等不宜公開的材料外，研究機(jī)構(gòu)可以通過發(fā)行出版物，舉辦報(bào)告會(huì)、研討會(huì)形式，廣泛向社會(huì)公眾及政府公布其研究成果，傳播信息、反映社會(huì)輿論。同時(shí)，匯集各界人士的思想、建議，共同為建設(shè)繁榮、富強(qiáng)的國(guó)家獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；并向民眾進(jìn)行政策教育，啟迪民智，實(shí)現(xiàn)決策民主化。第四，允許行政人員和領(lǐng)導(dǎo)唱對(duì)臺(tái)戲，分清政策研究組織和秘書班子的不同性質(zhì)，在發(fā)揮研究人員智能作用上，不能采取“少數(shù)服從多數(shù)”的做法。（3）加強(qiáng)政策研究機(jī)構(gòu)總體設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，正確處理好決策者與政策研究組織的關(guān)系。 各級(jí)決策中樞必須從思想上高度重視現(xiàn)代政策研究組織在現(xiàn)代公共行政決策體制中的重要作用，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善各級(jí)各類政策研究組織，整合體制內(nèi)政策研究組織的力量，該撤的撤、該并的并，確實(shí)提高工作效率。為