(完整word版)淺談PPP項目風險防范

1、淺談 PPP項目風險類型和防范在 PPP項目中， 通過引進社會資本參與項目投資、 建設(shè)和運營， 在很大程度 上緩解了政府的財政壓力， 同時也提高了公共產(chǎn)品的使用效率和服務(wù)質(zhì)量， 因此 而得以在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣。 但由于 PPP項目合作周期較長、 社 會資本參與較深， 如何識別風險并對其有效防范便更加重要。 本文現(xiàn)對 PPP項目 存在的風險及防范機制作一個簡要闡述。一、 PPP項目存在的風險簡述。結(jié)合實踐， PPP項目存在的風險體現(xiàn)如下：1、法律變更風險。 法律變更風險是指主要是指由于法律法規(guī)規(guī)章的變更，引發(fā)項目的合法性、 市場需求、產(chǎn)品 / 服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性及履行等元素

2、發(fā)生變化的風險。 例如， 2016年 5月 1日“營改增”政策的全面實施，導(dǎo)致原有 PPP協(xié)議中關(guān)于 稅收分擔的變更，需要政府和中選社會資本另行協(xié)商，簽署補充協(xié)議。2、收益畸形風險。 收益畸形風險是指因市場需求量和提供公共服務(wù)的對價過低或者過高， 引發(fā) 社會資本無法收回成本或者是獲得超額收益的風險。 該風險的存在由以下因素構(gòu) 成：（1）政府前期項目論證不充分， 導(dǎo)致項目投入運營后與實際需求差距太大；（2）項目公司在運營過程中純粹以營利為目的，抬高公共服務(wù)單價。3、項目成本風險。項目成本風險是指項目建設(shè)、 運營的實際投入遠遠超過預(yù)計投入， 而融資又 無法到位的風險。該風險主要由以下因素引起：（1

3、）項目前期論證不充分；（2）市場環(huán)境變化，如原材料價格大幅上漲。4、項目自提風險。政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 中第六條允許 PPP項目由社 會資本發(fā)起，但是該發(fā)起方如果在項目采購階段未中選，則會導(dǎo)致發(fā)起方在 PPP 項目發(fā)起過程中的一系列投入無法獲得補償。該風險稱為自提風險。5、社會資本失信風險。社會資本失信風險是指社會資本履約不到位， 引發(fā) PPP項目無法推進的風險。該風險主要體現(xiàn)在：（1）中選社會資本本身能力有限，不能滿足該 PPP項目對社會資本的實質(zhì) 性要求；（2）項目公司在投資、建設(shè)和運營過程中，未按合同約定注重項目和服務(wù) 質(zhì)量；（3）項目公司融資不到位。6、政府失信風險。

4、政府失信風險是指政府方履約不到位， 導(dǎo)致 PPP項目無法推進， 中選社會資 本無法收回投資、獲得收益的風險。該風險主要體現(xiàn)在：（1）審批延誤風險。政府在前期審批延誤， 一方面導(dǎo)致 PPP項目推進受阻， 另一方面導(dǎo)致項目的實際經(jīng)營期限縮短，影響社會資本投資成本的回收；（2）項目唯一性風險。該風險是指政府未充分履行約定義務(wù)，在特許項目 投入運營后又立即新建項目， 存在新建項目和特許項目競爭市場的狀況， 削弱了 特許項目的服務(wù)市場。 該風險尤其體現(xiàn)在經(jīng)營類項目中， 如杭州灣跨海大橋項目 開工未滿兩年，在相隔經(jīng) 50 公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興灣大橋就已開始 加緊籌劃，準備修建；（3）政府付費不到

5、位的風險。主要體現(xiàn)在存在政府付費機制的準經(jīng)營性項 目和公益類項目中，若政府付費不到位而導(dǎo)致項目公司資金緊張無法運營 PPP 項目，或者導(dǎo)致中選社會資本無法按計劃收回投資成本而影響其積極性。7、政府監(jiān)管不到位的風險。 政府監(jiān)管不到位風險是指政府對 PPP項目監(jiān)管不到位，社會資本缺乏自律， 導(dǎo)致 PPP項目未按預(yù)期良好運行的風險。該風險主要體現(xiàn)在：（1）項目建造質(zhì)量監(jiān)管不到位；（2）經(jīng)營類項目中，項目運營調(diào)價監(jiān)管不到位；（3）項目移交過程中，無詳細的移交指導(dǎo)細則或者是把握不嚴，導(dǎo)致項目 移交后運營困難。8、國有資產(chǎn)流失風險。國有資產(chǎn)流失風險主要是指在 PPP項目中，因國有資產(chǎn)處置不當， 導(dǎo)致國有

6、資產(chǎn)流失的風險。該風險主體現(xiàn)在：（1）將存量項目劃撥或者是無償供項目公司使用；（2）項目公司在經(jīng)營過程中，在要移交的項目上設(shè)置一系列權(quán)利負擔，如 辦理抵押質(zhì)押等。9、政治風險。政治風險主要是指因特定政治因素的影響，導(dǎo)致 PPP項目無法推進的風險。 該風險主要體現(xiàn)在：（1）主要負責人或領(lǐng)導(dǎo)人變更， 對 PPP項目態(tài)度不一致，導(dǎo)致履約不到位；（2）民眾反對導(dǎo)致項目無法推進。如北京第十水廠的水價問題，由于關(guān)系 到公眾利益， 而遭到來自社會公眾的阻力， 政府為了維護社會安定和公眾利益反 對漲價；（3）特定團體安置不合理。政府將原有存量項目轉(zhuǎn)移給項目公司，以及項 目公司在特許經(jīng)營期結(jié)束后將項目移交給政府

7、授權(quán)方，都存在原有員工的安置。 若安置不當，容易導(dǎo)致 PPP項目推進受阻。10、不可抗力風險。不可抗力風險，是指 PPP項目在投資、建設(shè)、運營過程中，受不能預(yù)見、不 能避免的因素影響，導(dǎo)致 PPP項目推進困難，如地震、海嘯。二、 PPP項目中的風險防范對于 PPP項目的風險防范。 主要體現(xiàn)在兩個方面： 第一是注重合理的風險分 配，應(yīng)堅持“由最有負擔該風險能力的一方負擔該風險”的原則進行風險分配。 如審批風險應(yīng)分配給政府方， 而融資和建造風險則分配給社會資本方； 第二是針 對上述風險， PPP項目不同的實施階段又有不同的防范措施，具體體現(xiàn)如下：1、項目識別階段。項目識別階段的風險防范，主要體現(xiàn)如

8、下：（1）防范項目自提風險。針對社會資本發(fā)起的 PPP項目。社會資本在提交 項目建議書時， 應(yīng)和財政部門 （政府和社會資本合作中心） 簽訂一個附條件的補 償協(xié)議。 該協(xié)議大致可以約定， 如果在項目采購階段， 發(fā)起方未成為該項目的中 選社會資本，則政府應(yīng)對社會資本在制作項目建議書過程中付出的財力給予一定 補償。當然，更多的是鼓勵國家和各級人民政府針對社會資本自提項目出臺具體 的補償政策，以激發(fā)社會資本參與 PPP項目的熱情；（2）防范收益畸形風險、項目成本風險、政治風險。針對列入開發(fā)計劃的 項目，發(fā)起方應(yīng)進行充分調(diào)研， 了解民眾對特定 PPP項目的看法， 并對項目進行 科學(xué)論證，出具符合客觀實際

9、的可行性研究報告、 項目產(chǎn)出說明和初步實施方案， 適時層報相應(yīng)層級政府負責人。 財政部門 （政府和社會資本合作中心） 應(yīng)會同行 業(yè)主管部門，從定量和定性方面兩方面對該項目開展物有所值評價工作；（3）防范政府失信風險。財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、 政府債務(wù)等因素， 對部分政府付費或政府補貼的項目開展財政承受能力論證。 如 湖南長沙市地下綜合管廊 PPP項目，在該階段，長沙市財政局及行業(yè)主管部門組 織進行 PPP了物有所值和財政承受能力論證工作，有效防范了相關(guān)風險。2、項目準備階段。項目準備階段的風險防范，主要體現(xiàn)如下： （1）防范政府監(jiān)控不到位的風險。政府方應(yīng)立即組建監(jiān)管架構(gòu)，明確

10、授權(quán) 關(guān)系和委托關(guān)系。如江蘇南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠PPP項目中，南京市政府在該階段成立了 PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、 PPP推進小組和 PPP實施機構(gòu)，明確 權(quán)責，保證政府指導(dǎo)和監(jiān)控 PPP項目；（2）防范政府審批延誤風險。政府應(yīng)建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評 審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，簡化審批流程；（3）防范社會資本失信風險。在該階段，應(yīng)明確社會資本的參選標準，并 進行充分調(diào)研， 尋找和鼓勵符合條件的社會資本參與投資， 并鼓勵符合條件的社 會資本對該 PPP項目的建設(shè)建言獻策。特別是針對外資，雖然財政部的多份 PPP 政策文件明確指出外資是社會資本的重要組成部分， 可以參與 PPP

11、項目，但根據(jù) 中華人民共和國政府采購法 （以下簡稱：采購法）第十條：“政府采購應(yīng)該 采購本國貨物、 工程和勞務(wù)”，采購法屬于上未法，應(yīng)遵守采購法的規(guī)定。 在采購法及其上位法未對此作出修改的情況下，為鼓勵外資參與PPP項目，政府部門應(yīng)按層級履行報批程序， 待特定層級政府批準后方可在政府采購階段允 許外資參與。 在江蘇南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠 PPP項目中，該程 序也充分體現(xiàn)；（4）防范履約風險。項目實施機構(gòu)應(yīng)編制項目實施方案，詳細介紹項目概 況、明確政府和社會資本分析分配、 項目運作方式、 交易結(jié)構(gòu)及 PPP合同體系和 采購方式，指導(dǎo)后期 PPP項目推進。3、項目采購階段。 該階段的

12、風險防范，主要體現(xiàn)在： （1）選擇合適的社會資本，防范社會資本失信風險。第一，項目實施機構(gòu) 應(yīng)嚴格制定資格預(yù)審程序， 選擇合適的采購方式， 并加以嚴格貫徹執(zhí)行， 以保證 社會資本的選擇能夠在公平、 公正的程序下進行； 第二， 成立科學(xué)合理的評審小 組，制定科學(xué)的評審標準和評審方法并予以落實； 第三， 項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專 門的采購結(jié)果確認談判小組，依次與候選社會資本進行合同簽署前的確認談判， 明確 PPP合同的各項細節(jié)；（2） 對 PPP項目協(xié)議慎之又慎。第一，明確各方主體的風險分配。政府方和社會資本方都應(yīng)站在各自的角度，仔細斟酌 PPP 項目合同的每一個條款，確保PPP合同對己方的風險分配客

13、觀合理，在己方承受范圍內(nèi)；第二，政府應(yīng)在PPP協(xié)議中明確政府授權(quán)機構(gòu)委派到項目公司的人數(shù)和職位職權(quán)， 尤其是針對涉及公 共利益的特定事項，政府方應(yīng)在 PPP項目合同中明確董事會決議“一票否決權(quán)” 制度，從合同體系上防范政府監(jiān)管失控。 但對于公共利益應(yīng)作出明確的解釋和界 定，以防止政府方過多干預(yù)項目公司的運營；第三， PPP協(xié)議中應(yīng)明確約定調(diào)價 機制，既保證社會資本投資收回和獲得收益，又防范社會資本畸形收益；第四， 嚴格約定 PPP項目中政府方和社會資本方的違約責任， 并保證違約條款具體可行， 針對特定情形， 可要求違約條款約束方出具保函， 加大擔保力度， 防范政府和社 會資本失信風險； 第五、

14、在 PPP協(xié)議中應(yīng)明確 PPP項目資產(chǎn)保護條款， 明確列舉 各類資產(chǎn)可以設(shè)置權(quán)利負擔的具體情形， 防范國有資產(chǎn)流失； 第六，明確約定項 目移交的標準和程序，防范政府監(jiān)控不到位和社會資本失信風險。4、項目執(zhí)行階段。項目執(zhí)行階段的風險防范，主要體現(xiàn)在： （1）防范政府監(jiān)控不到位。第一，政府授權(quán)機構(gòu)和中選社會資本應(yīng)按PPP項目協(xié)議約定立即成立項目公司， 落實公司權(quán)利架構(gòu)， 尤其是在股東協(xié)議和公司 章程中對政府方“一票否決權(quán)”進行充分約定和說明；第二，政府方應(yīng)嚴格監(jiān)督 項目公司建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量， 確保公共利益得到維護； 第三， 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù) 項目合同約定， 監(jiān)督社會資本和項目公司履行合同義務(wù)， 定

15、期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效 指標，編制季報和年報，并履行備案程序；嚴格關(guān)注實際情況，及時與社會資本 方修訂 PPP項目協(xié)議中不切實際的條款， 對于社會資本方違約情形， 應(yīng)依約進行 追究；第四，依法公開披露項目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督；（2）防范政府失信風險。對于項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門 應(yīng)納入同級財政預(yù)算， 并按預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行， 同時政府方也應(yīng)依約向項目 公司履行相應(yīng)支付義務(wù)； 社會資本應(yīng)做好與政府方的溝通協(xié)調(diào)， 對于政府方出具 的違約情形應(yīng)及時予以提醒，并要求其按時履行；（3）防范社會資本失信風險。第一，社會資本應(yīng)按 PPP項目協(xié)議的約定， 及時足額地做好項目融資， 政府方在約定的范圍內(nèi)予以配合協(xié)調(diào)； 第二，社會資 本方本身應(yīng)嚴格約束自己，注意建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量，以保證公共利益；第三，政府 方應(yīng)對社會資本方的履約行為依約進行嚴格監(jiān)管，及時提醒并追究其違約責任， 特定違法行為依法予以處置； （4）針對存量項目轉(zhuǎn)讓給項目公司的情形， 政府方 和社會資本方應(yīng)做好原有員工的安置，防范該類群體安置不合理印發(fā)的風險。5、項目