西南交通大學政管理專業(yè)考研公共管理學筆記(張成福版)

1、第一章 公共管理導論 第一節(jié) 公共管理的意義（卡爾森和歐爾曼）公共管理與公共行政的六點不同：（）它包括一般管理的計劃、組織、控制職能，以替代討論社會價值以及官僚與民主的沖突；（）對經濟和效率標準認同的工具取向以替代公平、回應或政治特色；（）以對中層管理者的使用關注，以取代政治或政策精英的觀點；（）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；（）像關注組織內部運作那樣的理性態(tài)度，關注組織的外部環(huán)境，而不是過分關注法律、制度和政治過程；（）與科學管理傳統(tǒng)的強有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學或社會學緊密關聯(lián)。公共管理的含義和性質公共管理是以政府為核心的公共部

2、門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。公共管理的性質在于：（）承認政府部門治理的正當性；（）強調政府對社會治理的主要責任；（）強調政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負；（）強調多元價值；（）強調政府績效的重要性；（）既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法；（）以公共的福祉和公共利益為目標；（）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的

3、實踐者。第二節(jié)公共管理學的發(fā)展與研究途徑公共管理發(fā)展之學科背景從1887年威爾遜的行政之研究發(fā)表后，公共管理學便成為了一門獨立的學科。公共行政學的發(fā)展，以行政學家亨利（N.Henry）的觀點，經歷了不同時期的典范變遷。第一階段：政治與行政二分法（1900926）。行政學者古德諾于1900年提出政治與行政二分法之觀點，主張政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行。行政學者懷特與1926年亦主張政治不要干擾行政，行政管理系科學的問題，應維持價值中立，而以追求經濟與效率為目標。第二階段：行政原則（19271937）。在這個階段，許多學者關注建構“行政原則”。魏勞畢于1929年出版了公共行政的原則

4、，特別強調有一些科學的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學會如何應用這些原則就可以成為專家，這些原則可以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。 在20世紀40年代之前，公共行政學乃立足于兩個基本假設基礎之上，即政治與行政二分法和行政原則。這樣的立足點，使公共行政學科的發(fā)展產生了嚴重的不足與缺陷。最大的不足在于忽略了政治環(huán)境對公共行政的影響，缺乏對政治環(huán)境的研究與了解，更沒有對政治管理相關知能的探討。第三階段：公共行政即政治學。這一時期，公共行政開始向政治學回歸。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，對改進公共行政實務助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”，

5、對公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。第四階段：公共行政即管理學。從1960年至70年代起，一部分行政學者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉向管理領域尋求發(fā)展。這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設基礎之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質的區(qū)別；二是強調一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府績效。這一階段將公共行政專項管理，為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎。然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學者的質疑。質疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效?？傊?，公共行政即管理學的發(fā)展，形成了有管理無公

6、共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識、機能、概念和工具，在引入政府部門運用后便產生了格格不入甚至失靈的情形。在這樣的背景下，有相當一批的公共行政學者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結合起來，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。公共管理的時代背景導致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面：（1）政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。 第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預和福利國家觀點的影響以及計劃經濟的影響，政府職能急劇擴張，政府規(guī)模不斷擴大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣

7、層出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評。（）經濟因素與財政壓力。工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對政府的財政構成了巨大的壓力，同時，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財政經濟壓力便成為一個可行的手段。（）社會問題與政府不可治理性的增加。社會的進步也引發(fā)了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能確實力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機。在此情況下，讓公共服務回歸社會、市場的呼聲日盛，因此

8、，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。（）新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。針對國家干預和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進行不斷的抨擊，他們認為政府失靈不亞于市場失靈，強調市場機制，主張將政府的角色、功能和規(guī)模縮小，主張通過市場機制提供公共服務。正是在這種意識形態(tài)下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。（二）公共管理的研究途徑以及特質 P途徑下的公共管理P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務的管理者，同時他們特別強調具有政策制訂權的高級行政主管的管理策略，因此相當重視公共管理的政治面向。以研究取向而

9、言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實務為基礎的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個案研究法。公共管理學家波茲曼（Bozeman）認為，公共政策取向的公共管理有三個基本共識：（）視公共管理為政策分析互補之物；（）在教學研究上十分重視個案研究，以從事實務工作者的經驗為素材；（）以高層管理者為教學研究對象，致力于促進此類人員與學界之間的溝通對話。 B途徑下的公共管理強調公共組織與私人組織的相似性，與傳統(tǒng)的公共行政學有較密切的聯(lián)系。重視發(fā)展經驗理論，主張在公共部門中引入私人部門的管理經驗和模式，把焦點集中在策略和組織管理上。是過程取向的，因而強調組織設計、人事建構、以職業(yè)的文官作為研究對象。B途徑下

10、的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：（）前者之課程設計依循商業(yè)學院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學院的傳統(tǒng)；（）前者并不強調公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領域；（）前者重視策略與組織間的管理，強調組織設計、人事與預算等問題；后者則強調政策與政治問題；（）前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。（三）公共管理學的特點我國學者張成福的觀點（）公共管理基本上是一個整合性的概念；（）公共管理是將私人部門的管理手段運用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；（）公共管理重視與外部環(huán)境的關系，

11、強調以最高管理的的戰(zhàn)略設計、政策設計為焦點；（）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理；（）公共管理強調價值調和與責任；（）公共管理是一個科際整合的研究領域。第三節(jié)公共管理的特質以及與私人部門管理的區(qū)別（一）政治權威與經濟權威公共管理是一種活動，這種活動在本質上是國家的活動。公共管理不可避免的包括政治權威的作用。私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權威的行使，但這種權威是市場的權威或經濟的權威。這種權威非制度與法律所授予，而是來自經濟性的市場力量，這種權威往往不能以國家強制力為后盾。（二）多元制衡與自主性公共管理是在民主憲政的框架下進行的，在民主憲政國家，公共管理的權威是割裂的

12、。政府部門雖然較重視層級節(jié)制的權威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。私人部門的管理，固然也受到各種權威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對充分的管理自主權。（三）公共利益與私人利益政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務和責任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個重要特征。公共管理應當將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，當代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應公共的利益。相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經濟利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視

13、為具有積極的經濟和社會的善。（四）法的支配與意思自治政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應在法律規(guī)定的范圍內，受到法的支配，這是法治國家的基本要求和原則。對于私領域的管理，相比較于公共管理的嚴格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權，其內部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。（五）政府與市場政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別之處就在于政府與市場的區(qū)別與差異。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：壟斷與市場私人部門提供的產品和服務，多有競爭者；而公共部門提供的服務，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競爭的壓力

14、。公共產品與私人產品政府部門提供的是公共產品或準公共產品，這些產品和服務具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產品和服務為私人產品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。自由與依賴消費者在購買私人產品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的產品和服務，公民沒有自主決定的權利。利潤與支持私人部門大都以利潤為導向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導向很容易成為其經營目標；而政府往往缺乏服務的動機。（六）多元理性與經濟理性公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實上也承擔著社會價值權威性分配的職責。在這個利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇

15、。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。私人部門的管理大多為工具的經濟理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。第四節(jié) 新公共管理 自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。（一）胡德（C.Hood）對新公共管理的歸納即時的專業(yè)管理這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。標準明確與績效衡量管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。強調產出控制。用項目與績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果甚于重視程序。轉向部門分權打破公共部門的本位主

16、義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網(wǎng)絡性組織。轉向競爭機制引進市場競爭機制，降低成本及提高服務品質。強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。強調資源的有效利用。第二章 公共管理者的角色與知能公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權力，并從事公務管理的公職人員。第一節(jié) 一般管理者的角色 二、管理者的十大角色明茨伯格的觀點1人際關系方面的角色著重于人際關系的建立與維系，具體包括下列三種角色：（1）掛名首腦。（2）領導者。（3）聯(lián)絡者。2信息方面的角色（l）監(jiān)聽者。（2）傳播者。（3）發(fā)言人。3決策方面的角色（1）企業(yè)家。（2）故障排除者。（3）資源分配者。（4）談判

17、者。第二節(jié) 公共管理者的特殊角色1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述，最具典范性。一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色 公共管理者在就職時已宣誓要護憲及行憲，行憲的預期目標是營造一個穩(wěn)定且有效運作的政治體系，而終極目標則是增加機會，促進平等以及持續(xù)地改進和提升全民的生活品質。這是公共管理者的天職。二、人民受托者的角色公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當與重要的角色，應考慮長遠的全民利益并以追求公共利益為職責。三、賢明少數(shù)的角色 公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，他們有責任通過吸引民眾參與公共事務，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。四

18、、平衡輪的角色 公共管理者要肩負專業(yè)責任，也就是要以維持公共利益及憲政運作為職志，公共管理者應以其合法權力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。五、扮演分析者和教育者的角色 公共管理者應扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領導、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。第三節(jié) 公共管理者的技能一技術性技能技術性技能主要指從事自己管理范圍內所需的技術與方法。二人際關系技能正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質在于其是協(xié)作性的人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。三概念化技能所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、

19、系統(tǒng)思考和大局把握的能力。四診斷技能所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。五溝通技能所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。第四節(jié) 有效的公共管理者一有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者二有效的公共管理者必須是不令人討厭的三有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺四有效的公共管理者必須具有耐心五有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經驗六有效的公共管理者必須以民眾為導向七

20、有效的公共管理者必須善于分析與思考第五節(jié) 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內而外的管理”能力。三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領導技能。四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設法開發(fā)和調動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。五、未來的社會要求組織和成員加強學習、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。六、組織結構的扁平化要求管理和控制的新路徑。七、未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)

21、新的產品和服務。八、未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應對混亂和不能界定情勢的管理哲學和技術。九、未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。第三章 公共部門的角色本章核心探討公共部門的經濟職能和作用，政府作用的職能和方式以及可能的限制。同時，對政府改革中涉及市場化的策略進行評述。關鍵詞: 公共部門，公共產品，市場失靈，外部性，政府失靈，尋租，外部性問題，政府治理工具第一節(jié) 公共部門的性質與需要 一公共部門的性質（一）公共部門的定義 （席克斯）公共部門是指這樣一種提供服務和產品的部門，其所提供的服務和產品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構決定，在民主社會

22、，是由公民的代表來決定的。（二）公共部門的性質 從對公共部門的定義可看出，公共部門是公共，政治決策的結果，而不是市場運作的結果，公共部門擁有對一切人或權利要求的權威，這種權威具有普遍性和唯一性。二公共部門的需要對于一個社會為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和回答。任何社會得以存在的起碼條件是確立一些機制，以便作出權威性的社會決議來規(guī)定應該如何分配精神利益和物質利益。公共部門需要的經濟原因主要是市場機制實事上無法單獨地發(fā)揮全部經濟作用，在某些方面，需要公共政策的指導、修正和補充。第二節(jié) 市場機制、市場失靈與政府干預 二市場失靈因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。包括兩種情況：一是市場機

23、制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經濟無法解決效率以外的非經濟目標。（二）市場失靈的表現(xiàn)及危害（1）公共產品的提供 對于消費者的偏好在市場上反映不出來的商品和服務即公共產品，市場根本不能進行生產和分配。對公共產品的生產和提供，市場體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內應做的事。（2）市場經濟中的壟斷 市場實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，總是存在壟斷和寡頭經濟。其禍害不在于謀取壟斷利潤，而在于破壞正常的市場運作，導致資源分配的扭曲。政府應針對因壟斷或其他非競爭性因素的存在以及所引起的競爭的不完整性，采取有效措施，保證

24、競爭的有效性。從世界各國的情況來看，主要方法是實行政府的直接調控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經濟，而是維持有效競爭。（3）市場經濟的外部性 市場經濟的外部性會造成資源配置的障礙。市場經濟的外部性，表現(xiàn)為外部經濟與外部不經濟兩種情況。外部經濟，是指某一經濟活動或某一項目所產生的效益被于該項目無關的人員所享用。外部不經濟，是指某一企業(yè)的經濟活動所造成的經濟損失而企業(yè)并不承擔外部成本的情況。政府應保證市場無法發(fā)揮作用的外部經濟效益的實現(xiàn)并有必要對外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經濟最小化。（4）市場波動與經濟的不穩(wěn)定性 市場經濟的周期性增長始終孕育著經濟活動急劇并大幅變動的可能性。這種變

25、動，危害到市場機制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利的影響。實現(xiàn)經濟穩(wěn)定的主要途徑，是通過政府的財政政策和貨幣政策。（5）市場經濟下的收入不平等 以市場機制為前提的收入分配，是由市場上的力量關系、個人能力、繼承財產的多少、利用教育機會的可能性以及在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產生了各種不平等。這從社會公正、社會穩(wěn)定、經濟效益來看都是不理想的。 作為實現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經濟管里中，全面實行稅收政策和轉移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預市場機制，操作價格，以改變收入分配的不平等。第三節(jié) 市場經濟中政府的經濟職能 （1）提供經濟發(fā)展的基礎結構政府為市場經濟的運作提

26、供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。（2）組織各種各樣公共物品和服務的供給由于公共物品的特點，使得私人部門很少有誘因去生產，因此，政府必須介入而由政府來提供。（3）共有資源和自然資源的保護共有資源和自然資源與公共物品一樣沒有排他性，但有競爭性，因而不可避免地導致私人決策者的過分使用。政府通常通過管制措施保護共有資源和環(huán)境，或者實行收費，以減輕過度使用問題。（4）社會沖突的調整和解決政府存在的一個基本理由在于解決或消除社會中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。（五）保護并維持市場競爭壟斷導致資源配置的無效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭性或者對壟斷者實施管制。（六）收入和財產分配的

27、調節(jié)市場經濟是會產生不平等的結果的，為了實現(xiàn)社會的公平，需要社會有一種公平再分配的機制。政府在進行再分配方面顯然處于有利地位，因為政府擁有強制征稅的權力，該項權力使得政府能大規(guī)模進行再分配工作，并且政府能夠通過稅制解決由于要素市場的不完備性與壟斷定價產生的收入分配問題。（七）宏觀經濟的穩(wěn)定在市場經濟中，會出現(xiàn)周期性的經濟變動，經濟會為長期的持續(xù)失業(yè)與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過公共政策的干預以保持宏觀經濟的穩(wěn)定。第四節(jié) 政府治理工具的選擇 一政府的治理工具（一）定義治理工具，又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策

28、工具，舊無法實現(xiàn)政府的目標。（二） 政府治理工具的主要類型1政府部門直接提供財貨和服務。2政府部門委托其他部門提供。3簽約外包。此種方式指政府雇傭私人部門提供公共服務，費用則由政府編列預算支出。4經營特許權。是指由政府核準私人部門提供服務，但政府則保留價格之核準權，費用則由使用者付費。5補助。6抵用券。是指政府賦予符合資格的人民自由選擇去消費某種貨品，而由政府付費。7市場運作。指政府對于市場運作不加干預，完全由市場之需求及供給自行調節(jié)，由費用者自行決定消費對象，政府僅維持市場秩序。8志愿服務。指由非盈利組織提供服務，政府對此予以鼓勵。 9自我協(xié)助。指由政府提供的公共服務不符合或不能滿足民眾的需

29、要，人們自行尋求解決問題的方式。10政府販售。指消費者向政府購買特定服務，民眾成為需求者而政府則為提供者。運用何種治理工具，政府干預市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標的正確性與選擇性，對市場依賴程度，相對成本等綜合因素而定。通過對各國政府改革的觀察，政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉變，如更強調公共服務的民營化和市場機制；強調非營利組織提供公共服務；強調放松管制等。第五節(jié) 政府失靈 一政府失靈所謂政府失靈，是指由于政府機制存在的本質上的缺失，而無法使資源配置效率達到最佳的情形。二政府失靈的類型及原因（一）成本和收益的分離：過剩和成本提高由于缺乏價格機制的引導，政府產生

30、的價值同生產它的成本割裂。這種割裂意味著資源錯誤配置的程度增加，因此，無論公共政策采取何種形式，政府活動的一個趨勢是明顯的多余的成本，從而導致社會資源的浪費。另外，政府預算也會因利益集團的游說造成生產過剩和重復投資的問題。(二) 政策制定的復雜性和低質的政策公共政策的制定是一個復雜的過程，由于理性選民的無知、利益集團對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門的本位主義和機關利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。（三）內部性問題公共組織用來評估機構的運行和機關人員的行為標準或規(guī)則就是內部性。這些標準很接近私人的

31、組織目標，因為在機構內的動力是由個人或集體的行為產生的，這就意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計算。政府失靈的核心是內部性。內部性在政府機構中的具體表現(xiàn)為：（1）預算增長。由于政府機構缺乏利潤作為評判的標準，政府至少將預算增長規(guī)模作為其主要的目標。（2）大機構規(guī)模。追求工作人員數(shù)量的擴張，追求“高技術”。（3）控制信息使之轉化為有價值的產品或權力。（四）政府組織的低效率政府部門缺乏競爭，管理部門及管理者缺乏競爭的壓力政府官員也缺乏企業(yè)管理的理念，沒有降低成本的動力，也沒有較好的激勵機制，這樣就導致了政府組織的低效率。（五）另一種分配的不公平由政府活動產生的分配不公平，通常不是

32、集中在收入或財富上，而是集中在權利或特權上。由于政府的公共政策本質上涉及到價值和權力分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權提供了機會。（六）尋租尋租是指在某種政府保護的制度環(huán)境中個人尋求財富轉移的活動，或者追求非生產性利潤的活動。尋租是政府干預的結果，在政府干預的情況下，尋租者可從政府那得到某種特權。但尋租行為會導致社會資源的浪費，這是因為為了獲得尋租，尋租者需要花費時間、精力和金錢，這種活動對社會沒有任何效率。而且如果尋租行為得以實現(xiàn)，相關生產者和消費者將由于政府干預而付出代價，這種代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高，此外，整個社會也會也同樣為此付出道德的成本甚至政治的成本。（七）政策

33、執(zhí)行的無效率政府干預的公共政策能否達到預期目標，不僅取決于政策設計，也取決于政策執(zhí)行。由于各種因素的存在，導致公共政策不能達到預期目標，而導致政府的無效率。（八）所有制殘缺所有制殘缺是由產權經濟學家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對那些用來確定完整的所有制權利束中的一些私有權的刪除。所有制的殘缺，是因為一些代理者獲得了允許其他人改變所有制安排的權利。國家干預是造成產權殘缺的根源，而產權的殘缺會在一定程度上導致資源配置的無效率。第四章 公共部門戰(zhàn)略管理第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點在當代，面對日益復雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結果，實現(xiàn)組織目標，非公共部門中戰(zhàn)略管理技

34、術由于自身的特點，受到整個公共管理部門的重視并進入了公共管理領域。一、戰(zhàn)略管理概述所謂戰(zhàn)略管理，是管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達成目標的行為，或者說，戰(zhàn)略管理是制定、實施和評價組織能夠達到目標的藝術或技術。戰(zhàn)略管理的基本特點第一、戰(zhàn)略管理是未來導向的。戰(zhàn)略管理為組織未來的發(fā)展設立愿景、規(guī)劃藍圖。第二、戰(zhàn)略管理著重與較長遠的、總體的謀略。第三、戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機會及識別威脅的過程。第四、戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結合第五、戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。第六、戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內的管理哲學。公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因（1）更加復雜和不確

35、定的環(huán)境。在現(xiàn)代社會，公共部門管理面臨的環(huán)境正在變得更加動態(tài)和不確定。在動蕩的環(huán)境中，組織必須建立一個更有適應性的反應系統(tǒng)。戰(zhàn)略管理能夠保證組織與其環(huán)境之間有一個良好的戰(zhàn)略配合。（2）公共部門角色的變化。從20世紀80年代以來，“大政府”的觀念受到質疑，“小政府”獲得了人們的認同和支持。據(jù)此，政府角色發(fā)生了變化，即要成為領航員而非劃槳者。因此，中央政府提出長期愿望的作用及戰(zhàn)略規(guī)劃的作用則更為重要。（3）國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。全球化增加了政府治理的復雜性，加快了社會變革的速度，同時全球化也使國家間的競爭更為激烈。政府必須更宏觀、更長遠的觀點制定國家發(fā)展的戰(zhàn)略，制定提升國家競爭力的戰(zhàn)略。（4）

36、公共利益的挑戰(zhàn)。政府是公共利益的代表者。公共利益要求政府治理要兼顧整體利益與局部利益，兼顧長遠利益與短途利益。公共管理必須構建國家或地方長期發(fā)展戰(zhàn)略，以維持可持續(xù)的發(fā)展與繁榮。第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理過程和原則一、公共管理部門戰(zhàn)略管理過程1、環(huán)境分析環(huán)境分析的主要任務是運用系統(tǒng)思考去識別與組織相互作用的以及影響組織的外部系統(tǒng)，進而掌握公共部門內部的優(yōu)勢與劣勢，了解外部的機會和威脅。2、戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎上形成戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉化為戰(zhàn)略決策的過程。公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃主要有以下幾個方面的活動：（1）確認重要的環(huán)境變化及趨勢的議題。（2）展現(xiàn)愿景和確認、陳述任務。（3）決定機

37、關要強調的主要價值。（4）選擇重大的關切性議題領域。（5）設定基本的、明確的策略方向。（6）創(chuàng)設執(zhí)行這些策略方向的行動議程。3、戰(zhàn)略實施所謂戰(zhàn)略實施，是通過建立和發(fā)展行動的能力和機制，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉化為現(xiàn)實績效的過程。戰(zhàn)略實施主要有以下幾個方面的活動：（1）明確實際目標與進展指標。（2）進行有效的資源配置。（3）建立有效的組織結構，使組織結構與戰(zhàn)略相匹配。（4）建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調機制。（5）促進變革，克服變革的阻力。（6）通過政府及社會營銷，促進戰(zhàn)略實施。4、戰(zhàn)略評估所謂戰(zhàn)略評估，就是監(jiān)控戰(zhàn)略實施，并對戰(zhàn)略實施的績效進行系統(tǒng)的評估的過程。戰(zhàn)略評估主要包括以下活動：（1）檢查戰(zhàn)略基礎，以了

38、解構成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機會與威脅、優(yōu)勢與弱點等是否發(fā)生了變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化。（2）衡量戰(zhàn)略績效。將預期目標與實際結果進行比較，研究在實施戰(zhàn)略目標過程中已取得的成績。（3）戰(zhàn)略的修正與調整。在戰(zhàn)略檢查與績效衡量的基礎上，作出是否持續(xù)戰(zhàn)略，調整戰(zhàn)略，重組戰(zhàn)略或終止戰(zhàn)略的決定。二、公共管理部門戰(zhàn)略管理的基本原則公共部門戰(zhàn)略管理的原則主要包括以下幾點：1、以社會公眾的共同需要為出發(fā)點2、使戰(zhàn)略管理過程盡可能簡單化和非程式化波茨曼和史陶斯曼提出的戰(zhàn)略管理的四個原則：（1） 關注長期趨勢（2） 將目標和目的整合成一貫的層級體系（3） 戰(zhàn)略管理與規(guī)劃不是自我執(zhí)行（4） 強調外部觀點，要適應環(huán)境，而

39、且要預期與影響環(huán)境的變遷。第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃在公共部門的整個戰(zhàn)略管理中，戰(zhàn)略規(guī)劃不僅是一個基本的內容，也是整個管理的核心環(huán)節(jié)。因此，有必要在對整個戰(zhàn)略管理過程認識的基礎上，進一步對戰(zhàn)略規(guī)劃進行分析。一、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃的基本內容和過程公共部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與私營部門不同，而且具有不同的類別。其所具有的基本內容構成了對戰(zhàn)略規(guī)劃過程的具體要求。2、戰(zhàn)略規(guī)劃的特點戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個基本屬性：一是稀少性。戰(zhàn)略決策是不尋常，通常是沒有先例可循。二是重大性。戰(zhàn)略議題通常涉及全局性的重大問題。三是指導性和長遠性。戰(zhàn)略性決策，指導其他較低層次的決策，以及引導著組織未來發(fā)展的方針。一般來說，一個科學的戰(zhàn)略

40、計劃應包含如下的基本內容：（1）戰(zhàn)略范圍，規(guī)定了組織與社會環(huán)境因素之間發(fā)生作用的范圍，即說明了要達到的那一方面的目標。（2）資源配置，即要闡明如何部署資源。（3）戰(zhàn)略應該說明本身戰(zhàn)略范圍的機會與威脅。（4）最佳協(xié)調作用，在戰(zhàn)略范圍內要使資源配置與競爭優(yōu)勢相互協(xié)調。二、公共管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃過程公共管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃過程主要包括以下步驟：1、發(fā)展初步共識。目的在于取得主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識。2、確認組織法規(guī)及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的，何者是受法律限制的；另一方面要確認自己作為公共組織的使命。使命是一個組織存在的目的，而戰(zhàn)略規(guī)劃主要工作就在于明確組織的使命與價值。3、

41、進行SWOT分析，SWOT分析的主要目的在于提供組織內外部的優(yōu)勢與弱點、機會與威脅的相關信息，以便組織作出最好的回應。4、確定組織面對的戰(zhàn)略議題。本階段的主要工作乃是確認組織面臨的以些基本政策選擇，包括列舉戰(zhàn)略議題清單，并以優(yōu)先順序進行排列。5、戰(zhàn)略選擇。這一步驟的主要任務，就是在綜合分析各種可能戰(zhàn)略的基礎上，作出適合組織發(fā)展的使命、具有可能性與可行性的戰(zhàn)略。三、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃中的SWOT分析1、SWOT分析的基本含義和目標SWOT分析，就是指通過了解自己組織的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機會，規(guī)避威脅，從而制定良好的戰(zhàn)略方法。2、SWOT分析法的使用構建SWOT矩陣進行SWOT分析的過程一般有如下

42、8個步驟：（1）列出組織的關鍵外部機會；（2）列出組織的關鍵外部威脅；（3）列出組織的關鍵內部優(yōu)勢；（4）列出組織的關鍵內部弱點；（5）將內部優(yōu)勢與外部機會相匹配；形成SO戰(zhàn)略；（6）將內部弱點與外部機會相匹配，形成WO戰(zhàn)略；（7）將內部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略；（8）將內部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。經過SWOT分析，一個公共管理部門可以有如下不同的戰(zhàn)略匹配和選擇：第一種是優(yōu)勢機會（SO）戰(zhàn)略。是一種發(fā)揮組織內部優(yōu)勢面利用外部機會的戰(zhàn)略。第二種是弱點機會（WO）戰(zhàn)略。WO戰(zhàn)略的目標是利用外部機會來彌補內部的弱點。第三種是優(yōu)勢威脅（ST）戰(zhàn)略。ST戰(zhàn)略是利用優(yōu)勢回避或減輕外部

43、威脅影響的戰(zhàn)略。第四種是弱點威脅（WT）戰(zhàn)略。WT戰(zhàn)略是一種旨在減少內部弱點的同時規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。第四節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進戰(zhàn)略管理對公共部門的正面效果：（1） 提高戰(zhàn)略發(fā)展方向（2） 指導資源配置的優(yōu)先順序（3） 強化組織對環(huán)境的適應能力（4） 設定了追求卓越的標準（5） 提供了控制和評估的基礎公共部門戰(zhàn)略管理的問題和限制托夫特認為公共不=部門運用戰(zhàn)略管理有以下限制：(1) 政府任期的短期性和行動取向使政府很難發(fā)展長期戰(zhàn)略(2) 公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的(3) 公共規(guī)則大部分是在組織內部進行的，而選民、媒體等要求參加，而參與過程雖可以改進普遍接受的程度

44、，但沖淡了戰(zhàn)略的焦點議題(4) 可靠性分析通常是費力又費錢的(5) 公共機構對問題解決的非正式群體過程不太熟悉，政府機構習慣于層級的、下達文件報告的過程(6) 由于預算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略管理者的工作通常很難證明是合理的(7) 與私部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設計、預算和財務控制、人事制度和政策來實現(xiàn)羅伯特認為政府采用戰(zhàn)略管理的困難:（1） 政府管理者在進行決策時，必須與其他重要的行動者分享權力（2） 政府組織的功能是政治性的，與理性的環(huán)境相反，他們無法就適當績效方案取得一致意見（3） 政府管理者與私部門的管理者相比，缺乏完全的自主性與控制力，這使得政府執(zhí)行和協(xié)調任何行動規(guī)劃時均顯得困

45、難重重（4） 政府的戰(zhàn)略決策環(huán)境要遠比私部門更為困難和復雜以下幾個方面對實施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要：（1） 公共管理者必須樹立長期觀，打破短期主義的思考，發(fā)展前瞻性思考（2） 政府部門必須打破職責的限制，克服“功能性短時”，打破部門主義的限制，發(fā)展一種全局觀，強調整合的管理途徑。（3） 在重大問題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃過程中提供政治參與的權利和機會，這不僅有利于獲取廣泛的信息，也有利于克服實施戰(zhàn)略管理的障礙（4） 重視更高層次的問題（5） 追求滿意。在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更重要（6） 殊途同歸。通過不同的放放風或途徑達到類似的結果是可能的。第五章 公共政策的設計、執(zhí)行與評估第一節(jié) 公共政策的性質

46、公共政策的定義：公共政策是公共權威當局，為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，所選擇的行動方案或不行動。二、公共政策的類型根據(jù)公共政策學者羅威（lowi,1992）和薩利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以將公共政策分為以下四種類型：（1）、管制性政策（Regulatory Policy）。是指政府設定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導政府機關和標的團體從事某種活動和處理不同利益的政策。（2）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy）。是指政府并未設定嚴格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設定原則性的游戲規(guī)則，有個政府機關和標的團體自行決定采取何種行動，而

47、政府不加干預的政策類型。（3）分配性政策（Distributive Policy）。指政府將利益、服務和成本、義務分配給不同的政府機關和標的團體享受和承擔的政策。（4）配性政策（Re-Distributive Policy）。指政府將某一標的團體的利益或義務，轉移給另一標的團體享受或承擔的政策。 第二節(jié) 公共政策問題的建構政策問題的性質 政策問題就是經由政策制定者認定，進入政府議程而欲加以解決的公共問題。政策分析學者鄧恩（Dunn,1994）認為，當代的政策問題的性質有下列特征：互賴性（Interdependence）。 主觀性（Subjectivity）。 人為性（Artifici

48、ality）。 動態(tài)性（Dynamics）。 當代政策科學家對政策問題的認定，許多學者認為是一種開放型問題（Open-ended Problem）、復雜的問題（Complex Problem）或是“惡劣的問題”（Wicked Problem）。學者李特爾（Rittle,1972）認為這類問題的特征為：沒有明確的問題形成與界定； 問題形成即是解決問題方案的分析，了解問題就是解決問題； 沒有單一的標準能分辨出解決方案的對與錯； 惡劣的問題沒有停止的規(guī)則； 無法列舉所有操作解決方案的名單； 應然與實然間的差距可能有許多不同的詮釋； 每一個問題欠缺明確的與自然的分析層次； 每一個問題必須是一箭中矢的運

49、作，沒有嘗試錯誤的機會； 問題是獨特的，無法復制的； 解決問題者沒有錯誤的權利。 政策問題建構的方法 1、政策問題建構的四種分析方法：問題感知（Problem Sensing）問題搜索（Problem Search）問題界定（Problem Definition）問題陳述（Problem Specification）2、政策問題建構的四種實質內涵：問題情境后設問題（Meta-problem）實質問題（Substantive Problem ）形式問題（Formal Problem）3、問題建構的程序：、以“問題感知”體悟“問題情境”此階段的目標是企圖發(fā)現(xiàn)政策科學利害關系人所共同感受到的問題情境

50、形態(tài)。、以“問題搜索”認定“后設問題”此階段是以公共政策概念詮釋問題情境，使之成為政策分析家所能處理的后設問題。、以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實質問題”此階段系以專業(yè)知識來判斷究竟該問題是屬于哪一政策領域，并以該領域的概念構架來進行分析。、以“問題陳述”建立“形式問題”此階段須以建構語言的方式，將實質問題轉化為以數(shù)學語句或專業(yè)術語為表達方式的形式問題，但這種建構語句的形式必須明確反映政策問題本身的實質。4、問題建構過程中的“第三類型錯誤”政策問題診斷的誤差 政策問題診斷誤差可能的九個來源（Grover Starling,1988）:1組織結構（Organizational Structure） 2意識

51、形態(tài)（Ideology） 3無知（Ignorance） 4信息太多（Babel） 5噪音干擾（Noise） 6時間落差（Lag） 7逃避問題（Avoidance） 8隱蔽問題（Masking Problem） 9虛假問題（Pseudo-problem）第三節(jié) 政策規(guī)劃與設計一、政策規(guī)劃與設計的特性政策規(guī)劃是目標導向的 主要表現(xiàn)是任何一項政策規(guī)劃必須具有前瞻性與指導性政策規(guī)劃的變革取向 表現(xiàn)為政策規(guī)劃必須要有變動性與創(chuàng)新性政策規(guī)劃的選擇取向 在進行政策規(guī)劃時，要設法擴大選擇的機會，在有限的資源下，做有效的選擇政策規(guī)劃的理性取向 政策規(guī)劃的基本精髓就在于重視理性，其真正的意義就在于：通過環(huán)境、目標

52、、手段之間的有效搭配，從而產生政策規(guī)劃的可行性情形政策規(guī)劃的群體取向 即有大家一起來，人人參與，群策群力，相互補充二、政策規(guī)劃的原則學者卡普蘭（Arabam Kaplan）提出的政策規(guī)劃原則：公正無偏的原則（Principle of Impartiality） 即從事政策規(guī)劃時，應持無偏無私的態(tài)度，對當事人、利害關系人、社會大眾等，均應予以通盤謹慎的考慮個人受益原則（Principal of Individuality） 即在從事政策規(guī)劃時，無論采取何種行動方案解決問題，最終的受益者都必須落實到一般人民的身上劣勢者利益最大化原則（Maximum Principal） 即從事政策規(guī)劃時，應考慮使

53、社會上居于劣勢的弱勢群體及個人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益分配普遍原則（Distributive Principal） 即從事政策規(guī)劃時，應盡可能使受益者擴大，即盡量使利益普及于一般人，而非僅僅局限于少數(shù)人持續(xù)進行原則（Principal of Continuity） 即從事政策規(guī)劃時，應考慮事務的延續(xù)性，對事務及解決問題的方案，從過去、現(xiàn)在及未來的角度研究方案的可行性，不能使三者相互脫節(jié)，否則就不切合實際人民自主原則（Principal of Autonomy） 即從事政策規(guī)劃時，應考慮該政策問題是否可交由民間處理，如果民間愿意且有能力處理該問題，基本上應由他們來處理緊急處理原則（P

54、rincipal of Urgency） 即從事政策規(guī)劃時，應考慮各項公共問題的輕重緩急，對于較緊急的問題，應即刻加以處理解決公共管理和政策學者史諾林（Grover Startling）提出的政策規(guī)劃原則集中性原則（concentration） 所謂集中性，是指將稀少的資源集中于策略性的項目上，換言之，即不能將原本稀少的資源浪費于無優(yōu)先性的項目上，而必須集中應用于策略性的因素清晰性原則（clarity） 清晰性是指目標清晰以及進行步驟的明確變遷性原則（changeability） 即政策必須有足夠的彈性或緩沖以保證能夠隨著環(huán)境條件的改變而調整，也就是說，政策、方案及計劃的設計應能夠隨著環(huán)境的不

55、同而快速的調整，包括組織結構的調整、功能的變動等挑戰(zhàn)性原則（challenge） 挑戰(zhàn)性是指政策目標的測定必須稍高于政府機關現(xiàn)有的能力和資源，但又不能脫離現(xiàn)實協(xié)調性原則（coordination） 協(xié)調性是指應從系統(tǒng)整體的觀點出發(fā)，使達成政策目標間的各政策手段形成網(wǎng)絡而相互協(xié)調。除此之外，各單位的信息交換及外部回饋的影響均應加以考慮，設計者應建立內部與外部的溝通網(wǎng)絡，以加速信息的交流，促進協(xié)調和靈活一致性原則（consistency） 包括目標和目的的一致性及目的與行動的一致性；目標內在的一致性，即一項政策所包含的目標不能相互沖突；政策外在的一致性，即政策不能與經濟、社會等政策相沖突理性政策規(guī)劃的基本步驟 、決定目標、估計需要、確定目的、設計方案、評定后果、選定方案、設計執(zhí)行、評估、回饋第四節(jié) 公共政策執(zhí)行一、政策執(zhí)行的理論模式自上而下的政策執(zhí)行模式（Top-down Approach）基本命題： 政策制定和政策執(zhí)行是有界限的、分離的、連續(xù)的政策制定與政策執(zhí)行之所以存在界限，是因為：政策制定者設定目標，政策執(zhí)行者執(zhí)行目標，二者分工明確；政策制定者能夠陳述政策，因為他們能夠同意許多不同目標間的優(yōu)先順序；政策執(zhí)行者擁有技術能力，服從與愿意執(zhí)行公共政策制定者設定的政策既然政策制定者與政