論消費者糾紛的解決機制(下)

1、. 論消費者糾紛的解決機制(下)穎 中國政法大學(xué) 副教授關(guān)鍵詞: 消費者爭議仲裁 小額法庭 集團訴訟 團體訴訟 公益訴訟容提要: 消費者糾紛具有特殊性，應(yīng)當據(jù)此對該類糾紛的解決做出特殊的制度安排，建立有效的消費者糾紛解決途徑，包括盡快建立專門的消費者爭議仲裁制度，設(shè)立小額法庭，鼓勵和授權(quán)行政機關(guān)、社會團體及個人進展集團訴訟和團體訴訟，構(gòu)建消費者公益訴訟，從而為解決消費者糾紛提供有力的程序保障。(二)德國的消費者團體訴訟及其移植德國的團體訴訟并非是其民事訴訟法中的一項正式制度，而是指在特別的經(jīng)濟立法中賦予有關(guān)的行業(yè)自治組織(比方和解保護團體、消費者保護團體)以訴權(quán)，準許其在涉及社會公共利益的訴訟

2、中作為原告提起訴訟。從性質(zhì)來看，團體訴訟屬于訴訟信托的疇，團體的訴訟主體資格來源于法規(guī)的授權(quán)。團體訴訟的特征主要有：(1)具有行使權(quán)利保護的預(yù)防功能，即受法律信托之團體一般只能就他人違反特定制止或無效的行為，向法院提起命令他人不作為的民事訴訟;(2)團體訴訟由一定的團體基于該團體法人自己的實體權(quán)利提起，團體的成員并不具備提起這類訴訟的資格;(3)團體訴訟原告的勝訴判決，團體各會員可以引用，據(jù)以主判決對其有拘束力。 1與集團訴訟相比，德國團體訴訟的適用圍要狹窄的多，它僅僅在以下兩個重要領(lǐng)域中存在：一是針對不正當競爭以保護公平競爭的經(jīng)濟秩序;二是針對有危險瑕疵的制造產(chǎn)品、不正當表示、不正當標準契約

3、條款以及不適當漲價損害消費者利益。 2該制度最早起源于1908年的“反不正當競爭法“。當時為了制止不正當競爭，授予一些產(chǎn)業(yè)界針對不正當競爭行為申請發(fā)布制止令的主體資格。但引起訴訟法學(xué)上最大關(guān)注的是1965年修改“反不正當競爭法“時，賦予了行業(yè)外部的消費者團體提起訴訟請求發(fā)布制止令的權(quán)利。 3之后，德國的很多經(jīng)濟法規(guī)都明確了有關(guān)公益團體可以提起團體訴訟的規(guī)定。例如，1976年的“一般契約條款法“(Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschaeftsbedingungen=AGBG)第13條，也把針對使用條款行為的制止令請求權(quán)賦予了消費

4、者團體。除此之外，“反限制競爭法“第35條、“折扣法“第12條第1項、“獎品贈與法“第2條第1款第1項、“創(chuàng)造專利法“第2條、“新型專利法“第7條、“商標法“第11條都規(guī)定了消費者團體、工商業(yè)利益團體等公益團體作為原告的訴權(quán)。 42001年12月26日，德國根據(jù)歐洲議會及歐盟理事會1998年5月19日關(guān)于為保護消費者而提起的不作為訴訟的指令(98/27/EC)，公布了“德國關(guān)于侵害消費者權(quán)利和其他權(quán)利之停頓侵害(不作為)訴訟法“(Gesetz ueber Unterlassungsklagen bei Verbraucherrechtsund anderen Verstoessen=UklaG

5、)。該法于2002年1月1日生效，并于2005年5月22日作了最新修訂，允許經(jīng)過政府批準的協(xié)會(如消費者協(xié)會)代表消費者對不公正的格式合同條款以及其他違背消費者保護法律規(guī)定的行為提起不作為訴訟，從而強化了對消費者的保護。該法根據(jù)歐盟98/27/EC指令的規(guī)定，適用圍包括誤導(dǎo)廣告、上門推銷、消費者信貸、一攬子旅游、人用藥品廣告、消費合同中的不公平條款、不動產(chǎn)的分時段使用權(quán)、遠程銷售合同等方面，進一步拓寬了團體訴訟的使用圍。但這些法律所規(guī)定的都是制止令請求權(quán)，而沒有成認團體的損害賠償請求權(quán)。一般來說，如果消費者團體通過團體訴訟獲得了法院對*種行為發(fā)布制止令狀的判決，則不僅作為當事者的該團體成員，而

6、且消費者全體都可以享受事前防止侵害的利益。德國的團體訴訟制度與我國“民事訴訟法“和“消費者權(quán)益保護法“所規(guī)定的支持起訴制度在*些方面有些相似，比方兩者都表達了社會團體給予受害者的支持，而且都是在訴訟領(lǐng)域給予支持。但是兩者存在本質(zhì)的區(qū)別：在消費者團體訴訟中，社會團體本身是享有訴權(quán)的，在訴訟當中以原告的身份出現(xiàn)，享有當事人的訴訟權(quán)利并承當相應(yīng)的訴訟義務(wù)。而在支持起訴當中，作為支持者的機關(guān)、團體和企事業(yè)單位對受害者給予的支持主要是為了鼓勵被害人進展訴訟而提供道義上的、精神上的或物質(zhì)上的鼓勵和幫助，無論如何它不能代替當事人起訴。因此，我國應(yīng)當借鑒德國的做法，盡快建立消費者團體訴訟制度。四、全方位構(gòu)建消

7、費者公益訴訟公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公共利益的行為提起訴訟，由法院依法處理之活動。 5美國是現(xiàn)代公益訴訟制度建立最早和最完善的國家。美國公益訴訟突出的特點是，除了鼓勵任何組織和企業(yè)向有管轄權(quán)的法院起訴和獲得制止性救濟之外，還廣泛賦予個人以公益執(zhí)法權(quán)，尤其是在行政的和民事的公益訴訟方面。公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟(私益訴訟)的最大區(qū)別在于：傳統(tǒng)訴訟解決的是私人之間產(chǎn)生的糾紛，原告起訴的目的是補償自己的損失;而個人提起公益訴訟，其實質(zhì)是將政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域中存在的不公平現(xiàn)象以訴訟的形式提交法院解決，由法院行使司法權(quán)，對政府的行政行為、企業(yè)的經(jīng)營行為進展司法審查

8、和干預(yù)，用法律的手段迫使其改變不公平的制度。依據(jù)提起訴訟的組織和個人的性質(zhì)及地位，可以將公益訴訟分為廣義的公益訴訟和狹義的公益訴訟。狹義的公益訴訟僅指國家機關(guān)代表國家，以國家的名義提起的公益訴訟;廣義的公益訴訟既包括前者，又包括任何個人、組織為公共利益而以自己的名義提起的訴訟。按照上述標準，在我國由民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三大訴訟制度構(gòu)成的現(xiàn)行訴訟體系中，僅檢察機關(guān)代表國家提起的刑事訴訟屬于公益訴訟的疇，刑事自訴、民事訴訟、行政訴訟均屬于私益訴訟。我國“民事訴訟法“所規(guī)定的民事訴訟的起訴條件之一為原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。我國的“行政訴訟法“也規(guī)定，認為行政機關(guān)

9、和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵害其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織，有權(quán)提起訴訟。刑事自訴要求自訴人必須是被害人?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的訴訟法理論將原告資格限制在申訴人須與本案有直接利害關(guān)系。對于社會公益而言，公民被認為不具有直接的利害關(guān)系，其原告資格不被成認。為此，以美國為代表的西方國家對民事公益訴訟、行政公益訴訟進展了大膽的探索，并形成了一些行之有效的新制度。前面提到的集團訴訟和團體訴訟便具有公益訴訟的性質(zhì)?！肮嬖V訟概念的提出，是對傳統(tǒng)的訴訟法理論尤其是民事訴訟理論的理念性更新和突破。除刑事公訴領(lǐng)域以外，新型公益訴訟的典型適用圍包括：(1)環(huán)境與資源保護訴訟;(2)消費者權(quán)益保護訴訟;(3)反壟

10、斷和反不正當競爭訴訟;(4)股東派生訴訟;(5)其他反公益訴訟，如反欺詐公益訴訟、國有資產(chǎn)保護公益訴訟等。 6其中，消費者公益訴訟對完善我國的消費者保護理論具有很好的借鑒意義。進入20世紀，美國經(jīng)濟進入壟斷資本主義的開展階段，生產(chǎn)構(gòu)造、消費構(gòu)造的調(diào)整改變了勞動者和企業(yè)主以及生產(chǎn)者和消費者之間的關(guān)系，貧困、失業(yè)、環(huán)境污染、消費者權(quán)利受侵害等問題大量產(chǎn)生。針對這些經(jīng)濟問題和社會問題，美國在反壟斷、環(huán)境保護、股權(quán)欺詐以及消費者保護等領(lǐng)域公布了大量具有公法特征的法律。例如，美國于1946年公布的“美國聯(lián)邦行政程序法“第10節(jié)(a)款規(guī)定：任何人由于行政行為而受到不法的侵害，或者在*一有關(guān)法律意義的不利

11、影響或侵害，有權(quán)對該行為請求司法審查。該條款擴大了個人針對政府機構(gòu)提起司法審查訴訟的資格，個人可以依據(jù)“行政程序法“獲得公益案件的起訴資格。 7此外，美國的反壟斷法、“反欺騙政府法“、“清潔空氣法“等聯(lián)邦成文法專門對個人進展公益訴訟作出了規(guī)定。這些成文法中的個人執(zhí)法條款既是對個人提起公益訴訟的法律授權(quán)，同時也是個人依據(jù)該條款提起公益訴訟所適用的法律程序規(guī)。不過，“行政程序法“對法院受理司法審查案件一般條件的規(guī)定對所有的行政訴訟案件都有約束力。如果個人依據(jù)*個成文法適用特定的法律程序提起公益訴訟，必須同時符合“行政程序法“一般條款的規(guī)定，否則不能獲得起訴資格。如果成文法本身沒有明確授權(quán)個人以公益

12、執(zhí)法權(quán)，個人仍然可以根據(jù)“行政程序法“一般條款的規(guī)定，取得涉及公益案件的起訴資格。民事訴訟規(guī)則也是美國法院審理公益訴訟案件所適用的法律程序之一。公民可以依據(jù)普通民事訴訟程序在法院提起有關(guān)社會公平、正義問題的訴訟，這樣的制度設(shè)計目的在于放低這類訴訟的門檻，表達了美國一貫強調(diào)的個人在法律實施中的作用。在美國，“諸如涉及政府機構(gòu)種族歧視，在公共醫(yī)院或以公共資助進展墮胎，以及警察的逮捕行動等法律問題，都可以普通民事訴訟的形式提交法院。民事訴訟程序因而是提出社會、政治及經(jīng)濟公平正義法律請求的媒介。 8民事訴訟還是有關(guān)商業(yè)活動的一大批規(guī)制性規(guī)定的法律實施機制。諸如有關(guān)財務(wù)披露、雇員安康與平安，環(huán)境控制以及

13、消費者保護的規(guī)章也需通過民事訴訟加以執(zhí)行，以追索金錢或?qū)で蠼罹葷?9但是，賦予個人提起公益訴訟原告資格的不只是民事訴訟規(guī)則，憲法、成文法、判例都是個人主自己起訴資格的法律依據(jù)，同時也是法院審查公民起訴資格的依據(jù)。其中，“行政程序法“與民事訴訟規(guī)則是規(guī)定法院司法審查權(quán)限的重要法律。除了“行政程序法“和聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則之外，美國的制定法中還規(guī)定了幾種個人提起公益訴訟的特別程序，如“公私共分罰款之訴、 10環(huán)境保護案中的“公民訴訟 11以及反壟斷領(lǐng)域中的私人檢察官訴訟。尤其是反壟斷法中的私人檢察官訴訟，直接賦予消費者提起公益訴訟的原告資格，保護了消費者的利益。19世紀末20世紀初，為了實現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)

14、域中的公平，美國在經(jīng)濟領(lǐng)域開場實行國家干預(yù)政策，公布了大量規(guī)商事活動的法律。1890年，美國國會通過的第一部反托拉斯法“爾曼法“被認為是第一部保護消費者的法律。該法規(guī)定的反托拉斯的訴訟程序中，除了規(guī)定美國的檢察官有權(quán)針對限制競爭和壟斷行為提起刑事訴訟和民事訴訟外，還規(guī)定了因該法制止的行為而遭受損害的經(jīng)營者和消費者有權(quán)起訴和獲得三倍的損害賠償?shù)臋?quán)利。1914年公布的“克萊頓法“補充了“爾曼法“，其中第15條明確規(guī)定任何人、商號、公司、聯(lián)合會可向?qū)Ξ斒氯擞泄茌牂?quán)的法院起訴和獲得制止性救濟，而不再限于因托拉斯行為而遭受損害的經(jīng)營者和消費者或州司法長官。反壟斷訴訟的主要目的是保護全體消費者的利益，是典

15、型的消費者公益訴訟。美國憲法和成文法賦予個人以“私人檢察官的身份，在環(huán)境保護、消費者權(quán)益等廣泛領(lǐng)域進展公益執(zhí)法。為了保障個人公益執(zhí)法權(quán)的實現(xiàn)，美國還建立了一些相應(yīng)制度作為保障。1965年，美國政府發(fā)起了“向貧困開戰(zhàn)(War on Poverty)的運動，由聯(lián)邦政府資助成立專門提供法律效勞的機構(gòu)(legal services corporations)。在這些機構(gòu)中工作的律師由聯(lián)邦政府支付工資，全職向窮人提供法律效勞。 12除了由聯(lián)邦政府資助設(shè)立法律援助所以外，大企業(yè)和私人還以基金和捐助的形式成立公益律師事務(wù)所(public law finn)，公益律師事務(wù)所的董事會由著名律師、法學(xué)教授和公益組

16、織領(lǐng)導(dǎo)人組成，代理的案件涉及消費者權(quán)益、雇傭歧視、職業(yè)平安、公民自由和環(huán)境等重要公共利益。這些專門從事公益訴訟的律師事務(wù)所作為公益團體享受政府免稅的待遇。為了使個人便于利用，國家對律師的報酬等相關(guān)事項設(shè)有許多制度上的規(guī)定，主要是在制定法中修改公益訴訟案件的律師收費原則，實行勝訴酬金制和律師費轉(zhuǎn)移(feeshifting)制度，這些規(guī)定在很大程度上吸引和鼓勵了有能力的律師參與到為公民爭取憲法權(quán)利和權(quán)利的公益訴訟中?！霸S多旨在保護個人權(quán)利的法律規(guī)定，勝訴的原告可以獲得損害賠償并追索律師費。例如，制止以種族、性別或年齡為由實施雇傭歧視的聯(lián)邦法律規(guī)定，以及各州消費者保護法律的規(guī)定，即屬此類。反托拉斯法

17、，與其他一些公共利益訴訟法規(guī)一樣，規(guī)定勝訴的原告可以得到律師費的賠償。 131976年公布的“反托拉斯法提高法案“(Antitrust Improvements Act)修改了“克萊頓法“，增加了一個起訴條款，規(guī)定州檢察長可以作為州公民的代表提出反托拉斯的訴訟主。該法還規(guī)定按照損失的三倍給予原告賠償，包括將律師費獎勵給勝訴的原告。也就是所謂的費用轉(zhuǎn)移制度。此外，美國行政機關(guān)還對個人提起公益訴訟進展援助，如以“法院之友的身份為法院提供信息，或以“參加訴訟的方式支持原告起訴，或者為個人原告提供證據(jù)上的支持。 14需要指出的是，公益訴訟并非是一種獨立的訴訟類型和程序，而只是一種與原告資格認定相關(guān)的訴

18、訟方式和手段。這種訴訟方式和手段的高明之處就在于利用公益訴訟的公益性質(zhì)，使得那些負有經(jīng)濟管理職責(zé)的機關(guān)或者其他對爭議標的無直接關(guān)系，但出于對公共利益的維護而自愿投訴的個人、社會團體，也能夠作為原告向法院提起訴訟。這就意味著，在消費者保護領(lǐng)域，原告資格享有者圍的擴大。但是其又不僅限于此，因為在大多數(shù)消費侵權(quán)糾紛中，經(jīng)營者的行為損害到的僅僅是特定當事人的利益，而與其他人無關(guān)。例如侵犯特定消費者的人格權(quán)、名譽權(quán)、生命安康權(quán)等。只要不涉及公共利益，便只能由特定的受害者向侵權(quán)人提出民事侵權(quán)賠償請求，由法院通過一定的私益民事訴訟程序予以解決。所以從總體上說，消費者保護訴訟應(yīng)當具有二元性，即這類訴訟在有些情

19、況下屬于以維護私權(quán)為目的的民事訴訟，但在有些情況下又是以維護公共利益為目的的公益訴訟。為了更好地維護消費者的利益，在我國，除已有的刑事公益訴訟外，有必要借鑒國外的經(jīng)歷，盡快建立民事公益訴訟和行政公益訴訟制度。理由有三：其一，消費者公益訴訟的實現(xiàn)，有賴于我國在民事公益訴訟和行政公益訴訟領(lǐng)域的整體的制度構(gòu)建。而這兩種公益訴訟在我國恰恰是缺失的。在民事訴訟和行政訴訟領(lǐng)域，當發(fā)現(xiàn)有大量的屬于公共利益受侵害的情形時，有社會責(zé)任感的個人、社會團體、企業(yè)組織等如果想?yún)⑴c到公益執(zhí)法中，常會遇到“心有余而資格不夠的情況。因為按照現(xiàn)行的法律，無論是民事案件還是行政案件，原告資格僅限于其個體私益受到侵害的情況，還不

20、可能通過自己的訴訟行為，徹底改變經(jīng)營者或政府機關(guān)的不公平的做法，使得相關(guān)的社會公共利益得到救濟。實際上這是傳統(tǒng)的訴訟理論和制度無視了私人在民事和行政訴訟領(lǐng)域協(xié)助政府進展執(zhí)法的作用。其二，西方國家在借助私人的力量協(xié)助政府執(zhí)法方面已經(jīng)進展了多年的探索，積累了一些成功經(jīng)歷，我國在這方面也應(yīng)當與世界同步。其三，公益訴訟，尤其是民事公益訴訟和行政公益訴訟，從其機能上看，起到了臨時替代行政機關(guān)履行責(zé)任并監(jiān)視行政機關(guān)行為的作用。在現(xiàn)代社會中，公共事務(wù)管理職能已不再專屬于政府所有，這一點已經(jīng)在世界各國形成共識。吸引包括公民、社會團體在的社會力量以訴訟方式參與到國家公共事務(wù)的管理和決策中，既是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的

21、要求，也是關(guān)注環(huán)境、安康等人類根本權(quán)利的需要。因此，我國應(yīng)盡快建立起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度。結(jié)合我國的情況，應(yīng)當在“消費者權(quán)益保護法“中，通過法律授權(quán)，賦予消費者保護團體和消費者個人以維護社會公益為目的請求禁令救濟的原告資格。同時，應(yīng)在與消費者保護相關(guān)的其他法律中，建立相關(guān)配套制度。如在民事公益訴訟領(lǐng)域，首先應(yīng)當在“民事訴訟法“當中規(guī)定公益訴訟可以適用的一般法律程序和原告起訴資格，其次在“反壟斷法“、“反不正當競爭法“、“環(huán)境保護法“等特別法中賦予公民、社會團體針對企業(yè)危害社會公共利益和廣闊消費者利益的行為行使制止令請求權(quán)的原告資格。在行政公益訴訟領(lǐng)域，應(yīng)當在“行政訴訟法“中規(guī)定任何組

22、織或個人由于行政行為(包括行政不作為)而受到不法侵害，或者受到法律意義的不利影響或侵害，均可針對該行為請求在社會公益圍的司法審查，以此賦予公民個人和團體組織針對行政機關(guān)不利于廣闊消費者的行政作為或不作為提起訴訟的原告資格?？傊?，基于我國傳統(tǒng)消費者訴訟存在的問題，以及維護消費者利益和社會公益的需要，我們有必要遵循公平、效率和效益的訴訟法理念，把握消費者糾紛的社會公益屬性，對傳統(tǒng)訴訟中的原告資格，以及律師酬金、費用轉(zhuǎn)移、訴訟程序、行政支援等相關(guān)制度進展變革與完善，以構(gòu)建科學(xué)合理的消費者公益訴訟制度。注釋:1參見肖建華：“群體訴訟與中國代表人訴訟的比擬研究“，載“比擬法研究“1999年第2期。2參見

23、衛(wèi)平：“訴訟構(gòu)架與程式民事訴訟的法理分析“，清華大學(xué)2000年版，第359頁。3參見顏運秋：“公益訴訟理念研究“，中國檢察2002年版，第119頁。4參見高金枝：“團體訴訟簡介“，載“法學(xué)論叢“(1981年)，第101期。5參見志紅、阮大強：“新型訴訟經(jīng)濟公益訴訟的理論與實踐“，法律1999年版，第27頁。6參見前注 3，顏運秋書，第209頁。7See Newberg，The Trial Bars Role in Public：Interest Practice，Public：Interest Practice and Fee Awards 9，H.Newberg ed.1980.8(美)杰大里C哈澤德塔魯伊：“美國民事訴訟法導(dǎo)論“，茂譯，中國政法大學(xué)1998年版，第29頁。9參見前注夠，杰夫里C哈澤德塔魯伊?xí)?，?01頁。10美國林肯政府針對戰(zhàn)時期大量存在的貪污、欺騙以及濫用聯(lián)邦資金的行為，于1863年公布了“反欺騙政府法“，并在該法中規(guī)定了“公私共分罰款之訴，授權(quán)個人以聯(lián)邦政府的名義對欺騙政府的行為提起民事訴訟，以追回聯(lián)邦政