城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建研究(共15頁)

1、PAGE 19城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建(u jin)研究引言(ynyn) 我國土地市場(chǎng)擁有(yngyu)典型的二元化特征，城市土地用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，農(nóng)村土地用于農(nóng)用，二者不能自由流轉(zhuǎn)。伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)成為關(guān)乎人民福祉的改革工程?，F(xiàn)行的土地管理體制割裂城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，一方面存在土地資源利用率低下、粗放，另一方面使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到合法合理保障，使得社會(huì)效率和公平雙雙受損。我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必然方向之一是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，這其中城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)機(jī)制則是必由之路。土地作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中重要要素，科學(xué)合理配置下將對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)今社會(huì)，市場(chǎng)配置土地資源已經(jīng)成為了城市

2、化、工業(yè)化的必然選擇和要求。城鄉(xiāng)土地二化引發(fā)的“土地財(cái)政”收益分配不公等問題已經(jīng)越發(fā)影響到社會(huì)的可持續(xù)和諧發(fā)展，所以研究和探索新的土地管理體制具有重要意義。創(chuàng)建統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求資源配置物盡其用，在宏觀調(diào)控的指引下，實(shí)現(xiàn)資源利用的最優(yōu)化。推進(jìn)城鄉(xiāng)土地一體化改革，達(dá)成兩種建設(shè)用地的“同地同價(jià)，同地同權(quán)”，是對(duì)土地生產(chǎn)要素的最優(yōu)管理和利用。建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)有助于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，推動(dòng)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)民利益，減少社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更好的解決“三農(nóng)”問題，為實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立統(tǒng)一的建設(shè)用

3、地市場(chǎng)有利于推進(jìn)我國公法與私法的分立。當(dāng)前我國建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度旨在通過加強(qiáng)土地用途分類管制，來保證公權(quán)力對(duì)土地的使用形式和規(guī)模的控制。在物權(quán)法分類中，建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但是規(guī)范它的法律卻主要是土地管理法等公法，相關(guān)的民事法律十分有限，而且存在很多公法的的指示條款，司法的平等保護(hù)功能沒有得到落實(shí)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，并配套相應(yīng)法律法規(guī)，有利于加強(qiáng)私法權(quán)的地位。一、城鄉(xiāng)二元建設(shè)(jinsh)用地土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)分析（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)(shchng)的概念及特征1.建設(shè)(jinsh)用地概念土地管理法第4條規(guī)定，所謂建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地，工

4、礦用地，能源、交通、 HYPERLINK /view/9041.htm t _blank 水利、通信等 HYPERLINK /view/211721.htm t _blank 基礎(chǔ)設(shè)施用地， HYPERLINK /view/1589413.htm t _blank 旅游用地，軍事用地等。建設(shè)用地分為國有建設(shè)用地和農(nóng)民集體所有建設(shè)用地。建設(shè)用地性質(zhì)不同，用途也不一樣，可分為 HYPERLINK /view/2368604.htm t _blank 農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地；按照不同土地權(quán)屬和建設(shè)內(nèi)容，又可以分為國家建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)用地、 HYPERLINK /view/4338411.

5、htm t _blank 外商投資企業(yè)用地和其他建設(shè)用地。2.城市建設(shè)用地的概念及特點(diǎn)城市建設(shè)用地(國有城市建設(shè)用地),是從農(nóng)村土地和集體轉(zhuǎn)化為國有性質(zhì)的建設(shè)用地。城市建設(shè)用地是城市用地分類中的居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公共設(shè)施用地、綠地和特殊用地的總稱。城市建設(shè)用地的有以下幾個(gè)特征:第一，獲得城市建設(shè)用地的前提是取得了土地征用的權(quán)利。土地所有權(quán)歸屬的分為國家所有和集體所有兩種，單位和個(gè)人建設(shè)需要使用土地，若該地屬于集體所有的土地，首先必須經(jīng)過征用變?yōu)閲?，從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用建設(shè)用地。第二(d r)，城市建設(shè)(jinsh)用地的取得方式主要包括

6、出讓(chrng)和劃撥兩種形式。出讓是一種設(shè)權(quán)行為，國家作為土地所有權(quán)人，與土地使用者通過雙方合意訂立出讓合同進(jìn)行登記，在其土地所有權(quán)上為土地使用者創(chuàng)設(shè)一種用益物權(quán)，即建設(shè)用地使用權(quán)。城市建設(shè)用地出讓形式采用雙軌制：一是商業(yè)經(jīng)營用地(主要是住宅、商業(yè)及寫字樓物業(yè))，通過“招、拍、掛”方式來出讓；二是非經(jīng)營性用地，例如工業(yè)、倉儲(chǔ)、交通、教育等用地，依舊采用協(xié)議方式出讓。3.農(nóng)村集體建設(shè)用地概念及特點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村 HYPERLINK /view/36371.htm t _blank 建設(shè)用地即是農(nóng)村建設(shè)用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地多指的是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民個(gè)人集資或者投資，用來進(jìn)行各中非農(nóng)業(yè)建設(shè)所

7、使用的土地。主要用途有：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村 HYPERLINK /view/360377.htm t _blank 公益事業(yè)用地與 HYPERLINK /view/1157903.htm t _blank 公共設(shè)施用地，以及村民 HYPERLINK /view/109409.htm t _blank 住的宅基地用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括三類： HYPERLINK /view/36544.htm t _blank 宅基地用地、公益性公共設(shè)施用地與經(jīng)營性用地。其主要特點(diǎn)是,非國有土地;不包括農(nóng)地;合法性的建設(shè)用地;建設(shè)用地的所有權(quán)是農(nóng)民集體。（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展從新中國成立到現(xiàn)在

8、，我國的土地市場(chǎng)和土地法律制度跟隨經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐穩(wěn)步前進(jìn)，總體上經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別是初步形成階段、發(fā)展階段、繼續(xù)發(fā)展階段。1.土地市場(chǎng)和土地制度初步形成階段（19491985）建國初期是建立新中國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)時(shí)期，土地制度建設(shè)具有尤為重要的意義。這期間我國在不停探索復(fù)合國情的土地管理制度，土地制度變化十分頻繁，而且缺乏系統(tǒng)的土地法法律規(guī)定，對(duì)土地權(quán)利重視程度不夠。1950年我國政府頒布了土地改革法、城市郊區(qū)土地改革條例，規(guī)定農(nóng)民擁有土地所有權(quán)。國家依照憲法和法律，維護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)與生產(chǎn)資料所有權(quán)，在1954年憲法中也得到了明確規(guī)定。國家根本大法對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)和保護(hù)，

9、使人民成為土地的主人。為更好更快地實(shí)現(xiàn)我國第一個(gè)“五年計(jì)劃”，國家建設(shè)需要大量的建設(shè)用地，國家建設(shè)征用土地辦法應(yīng)運(yùn)而生，我國土地征用制度也由此拉開了帷幕。為了維護(hù)國家的利益和公共利益，可以依照法律法對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行征收征用。1956年6月高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程規(guī)定農(nóng)民必須將私有土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，這意味著我們農(nóng)民土地私有制的結(jié)束，農(nóng)村土地集體所有制的開始。20世紀(jì)70年代末，中國迎來改革開放，土地承包經(jīng)營運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村興起，土地所有權(quán)仍然屬于集體所有，但使用權(quán)包產(chǎn)到戶，流轉(zhuǎn)到農(nóng)民自己手中。以后長(zhǎng)期時(shí)間內(nèi)，我國農(nóng)村土地制度建設(shè)主要從延長(zhǎng)承包期和促進(jìn)土地使用流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面入手。1982年，全國人大

10、修改憲法，新修改的法律規(guī)定：我國土地所有制度分為兩種，城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除了法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。這一國家根本大法的規(guī)定，標(biāo)致著我國城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的的確立。2.土地(td)市場(chǎng)和土地制度的發(fā)展階段（19861998） 新中國第一部土地管理法頒布(bnb)與實(shí)施，開創(chuàng)(kichung)了土地法律制度的一個(gè)新紀(jì)元。這部法律明確規(guī)定了土地登記制度和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理制度，以及建設(shè)土地管理制度等。1979年改革開放以后，土地資源逐步實(shí)行市場(chǎng)化配置改革。1988年的憲法修正案明確規(guī)定：土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)。土地

11、管理法第一次修改，同樣也做出了國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。1990年國務(wù)院制定了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓暫行條例，進(jìn)一步對(duì)有償使用制度進(jìn)行了構(gòu)建。之后，國家相繼出臺(tái)了房地產(chǎn)管理法，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范；頒布了基本農(nóng)田保護(hù)條例，強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)力度。3.土地市場(chǎng)和土地制度的繼續(xù)發(fā)展階段（1998年至今）20世紀(jì)(shj)80年代以來，保護(hù)耕地成了土地法律(fl)制度建設(shè)核心。土地市場(chǎng)二元化趨勢(shì)十分明顯，保護(hù)土地資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家土地所有權(quán)與農(nóng)民集體所有權(quán)、私人土地(td)使用權(quán)之間的矛盾日益突出。1998年8月國家全面修訂了土地管理法，隨后頒布了土地管理實(shí)施條例，旨在通過

12、立法來對(duì)土地用途加以管制，完善土地利用總體規(guī)劃、保護(hù)基本農(nóng)田。2002年，國土資源部發(fā)布了招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定，緊接著，2003年又發(fā)布協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定，這些規(guī)章對(duì)土地市場(chǎng)化配置起到了重要作用。2007年物權(quán)法出臺(tái)，在土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)等準(zhǔn)用益物權(quán)方面做出了規(guī)定和改革。另外還對(duì)土地征收補(bǔ)償制度、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度也都有所創(chuàng)新 王守智、吳春岐:土地法學(xué)，中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第28頁29頁。2000年以后，我國財(cái)政體制實(shí)行中央和地方分開，土地財(cái)政成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政的重要手段。為了針對(duì)這一現(xiàn)象，2004年，國務(wù)院下

13、發(fā)了深化改革土地管理的決定，全面加強(qiáng)土地管理、遏制土地市場(chǎng)的混亂。2007年黨的十七屆三中全會(huì)召開，會(huì)議提出完善土地承包經(jīng)營權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)加強(qiáng)管理，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)。當(dāng)前，黨的十八屆三中全會(huì)通過中共中央關(guān)于全面深化改革若干張重大問題的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”實(shí)行集體土地與國有土體的“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，標(biāo)致著中國土地市場(chǎng)將迎來新的紀(jì)元?；仡櫸覈恋厥袌?chǎng)管理體制和法律體系，我國在城市建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程中取得了顯著成績(jī)。但是仍然存在不足：土地市場(chǎng)制度改革的重心在城市土地市場(chǎng)，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展明顯

14、滯后于城市場(chǎng)。這導(dǎo)致的結(jié)果就是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)大大加劇；農(nóng)村、農(nóng)民的切身利益得不到保障。改革要想平穩(wěn)，必須維護(hù)好廣大農(nóng)民的根本利益，要敢于把農(nóng)村土地市場(chǎng)作為深化改革的側(cè)重點(diǎn)。因此要針對(duì)現(xiàn)狀，分析原因，找到實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的路徑，提高土地資源配置效率，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。（三）城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)的弊端分析1.農(nóng)民(nngmn)增收渠道狹窄、土地(td)權(quán)利受損土地(td)資源是農(nóng)民最為重要的財(cái)富，是農(nóng)民生活與致富的基本生產(chǎn)資料。由于市場(chǎng)不健全，流轉(zhuǎn)范圍存在重大限制，我國廣大農(nóng)民難以在現(xiàn)行法律架構(gòu)下獲得土地的增值收入。土地市場(chǎng)由政府壟斷，農(nóng)民處于十分弱勢(shì)的地位，在征地過程中不得已接受不公

15、平的補(bǔ)償，農(nóng)民很難得到土地所帶來的的市場(chǎng)增值收益，也不能把自己的土地經(jīng)營使用權(quán)直接入市參與流轉(zhuǎn)。農(nóng)民土地權(quán)利受到損害有兩大原因，土地征用制度與土地承包經(jīng)營權(quán)不完整。征收后的土地，農(nóng)民得不到土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益；土地承包經(jīng)營權(quán)不完整，使得土地流轉(zhuǎn)的范圍和期限受到約束，農(nóng)民很難把生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，進(jìn)而喪失了規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，也直接影響著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。土地征用帶來的問題在我國由來已久，亟待完善?！肮怖妗钡牟幻鞔_使得政府為了地方財(cái)政收入，假借公共利益的名譽(yù)，大規(guī)模的征收土地，高價(jià)出售給開發(fā)商。在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)候，只是根據(jù)土地原本用途進(jìn)行補(bǔ)償，導(dǎo)致土地所有權(quán)的主體和使用權(quán)主體得不到土地入市的增

16、值收益。農(nóng)民地位的特殊性，使他們很難確保對(duì)征地的知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)，往往在不知情的情況下就被侵害了權(quán)益。農(nóng)村集體公共決策和協(xié)商機(jī)制不健全，給村干部等村委領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施截留、侵占被征地農(nóng)民的合法權(quán)益提供了便利。物權(quán)法明文規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)該依法滿額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地上的附著物和青田的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償僅與這些土地上農(nóng)作物價(jià)值有關(guān)，多數(shù)補(bǔ)償只是土地農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于作為商業(yè)用途時(shí)候的使用價(jià)值。對(duì)于土地使用所帶來的增值部分享所引發(fā)的不公平成問題，已經(jīng)成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一，當(dāng)前實(shí)施的農(nóng)村土地承包法，沒有確立有效的機(jī)制來使農(nóng)民集體權(quán)利不受侵犯，農(nóng)民土地財(cái)

17、產(chǎn)權(quán)益要得到很好的保護(hù)仍存在困難。2.土地財(cái)政、土地金融的依賴城市科學(xué)發(fā)展不能只依賴一個(gè)產(chǎn)業(yè)，這些年來，土地財(cái)政和土地金融越來越成為地方財(cái)政的主要來源。政府的各種非稅收收入中，賣地收入已經(jīng)成為中流砥柱。除了直接賣地，更有很多的地方政府采用抵押的方式，把土地抵押給金融街機(jī)構(gòu)，進(jìn)行抵押融資形成土地金融。這樣做的結(jié)果不言而喻，負(fù)債經(jīng)營的政府只能通過未來收益來還債。有數(shù)據(jù)曾表明，當(dāng)前中國社會(huì)，土地金融的規(guī)模在很大程度上已經(jīng)超過了土地財(cái)政。城市的發(fā)展是需要大量的財(cái)政支持，但是盲目賣地帶來的副作用是不能忽視的，各種強(qiáng)拆引起社會(huì)事件，已經(jīng)足以引起我們的反思。土地財(cái)政的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不是一時(shí)經(jīng)濟(jì)效益就可

18、以掩蓋的。土地資源的局限性和市民法律意識(shí)的增強(qiáng)都給土地財(cái)政帶來了難題，使得土地財(cái)政陷入了困境。3.土地資源配置(z yun pi zh)不合理、浪費(fèi)嚴(yán)重 土地資源是有限的，各類用地的需求是在資源變化制約條件下的一種動(dòng)態(tài)的配置過程，人口(rnku)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置是其內(nèi)在要求。保護(hù)(boh)耕地是我國一項(xiàng)基本國策，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中用地需求的增加是必然的，農(nóng)村土地特別城市邊緣的土地，隨著城市化的發(fā)展而越來越多的受到政府和開發(fā)商的重視。在農(nóng)地被征收過程中，農(nóng)村土地價(jià)值隨著土地用途的改變而成倍增加，因而出現(xiàn)農(nóng)地被低價(jià)出租、轉(zhuǎn)讓或出讓用于非農(nóng)建設(shè)，這其中存在很多優(yōu)質(zhì)耕地，

19、為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政，這種現(xiàn)象越來越普遍。由于土地市場(chǎng)存在一定的隱蔽性，政府相關(guān)職能部門無法及時(shí)有效地來監(jiān)管和治理這些問題，由此造成耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。政府低成本的征地，僅僅根據(jù)征用地的用途、根地年均產(chǎn)值來確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一方面使得農(nóng)民利益受損，另一方，低成本投入高回報(bào)的“土地財(cái)政”驅(qū)使地方政府更為盲目擴(kuò)張建設(shè)用地。4.農(nóng)村土地市場(chǎng)不規(guī)范、小產(chǎn)權(quán)房盛行 我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)具有自發(fā)性、隱秘性、零散性，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模小的特點(diǎn)。近幾年來，小產(chǎn)權(quán)房問變得尤為突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在 2007 年，我國的“小產(chǎn)權(quán)”建設(shè)總面積就已達(dá)到全國村鎮(zhèn)房屋建筑面積的 20%以上， 其發(fā)展勢(shì)頭是十分迅猛的武建東:小產(chǎn)權(quán)

20、房是改革的歷史欠賬載于中國改革，.2008.3。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)者，為了經(jīng)濟(jì)利益，忽略了基本農(nóng)田的重要性，不加以制止的話，很可能危及到我國18億畝耕地紅線。 小產(chǎn)權(quán)(chn qun)房之所以稱之為小產(chǎn)權(quán)，是因?yàn)榕c合法(hf)的商品房相比，它們是沒有國家房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，這就存在(cnzi)著交易風(fēng)險(xiǎn)隱患：當(dāng)“小產(chǎn)權(quán)”房所占用的集體土地被國家因公共利益需要而征收或征用時(shí)，征地補(bǔ)償所有權(quán)歸集體所有，那么購房者的利益就會(huì)得不到保護(hù)，買賣雙方也會(huì)因房屋補(bǔ)償發(fā)生合同糾紛。小產(chǎn)權(quán)房屋，可以緩解當(dāng)前住房緊缺的問題，但是，由于不受政府的城市規(guī)劃安排，缺乏監(jiān)督和管理，稅收得不到保障。從宏觀的角度來看小產(chǎn)權(quán)

21、房問題，它的存在，同時(shí)也會(huì)破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定。二、城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場(chǎng)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度的立法價(jià)值分析 (一)城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場(chǎng)制度的立法價(jià)值分析分析立法目標(biāo)，最權(quán)威的根據(jù)莫過于立法理由書 米?。焊絺€(gè)立法理由書如何從德國學(xué)者對(duì)我國物權(quán)法草案的意見談起，法制晚報(bào)2005年8月24日11版。土地管理法和物權(quán)法兩部法律確立當(dāng)前土地市場(chǎng)體系，分析這兩部法律可以看出現(xiàn)行制度的蘊(yùn)含的立法目標(biāo)。土地管理法強(qiáng)調(diào)：“突出切實(shí)保護(hù)耕地；嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理；控制城市建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理；通過土地用途管制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地，特別是對(duì)耕地的保護(hù)。”物權(quán)法說明中也同樣強(qiáng)調(diào)過，人口數(shù)量多、土地

22、資源稀缺是我國的基本國情，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度以保護(hù)基本農(nóng)田。當(dāng)前，集體建設(shè)用地“直接入市”最常見的反對(duì)理由就是保護(hù)耕地。這也是二元土地市場(chǎng)所要保護(hù)的首要目標(biāo)。城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的立法價(jià)值(jizh)還體現(xiàn)在集體建設(shè)用地的“社會(huì)保障(sh hu bo zhn)”功能。2007年物權(quán)法說明這樣寫道：考慮到目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地是農(nóng)民安身立命之本，因此放開土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。雖然農(nóng)民外出務(wù)工可以提高經(jīng)濟(jì)收入，但是(dnsh)我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)收入仍然是農(nóng)民最穩(wěn)定的收入來源，如果允許土地自由流轉(zhuǎn)，那么農(nóng)民的“鐵飯碗”將不再穩(wěn)定，基本生活保障會(huì)受到一定的影

23、響。農(nóng)民與農(nóng)地的關(guān)系如魚和水，維護(hù)彼此間穩(wěn)定關(guān)系是二元土地市場(chǎng)又一立法目標(biāo)。長(zhǎng)期的農(nóng)村支援城市建設(shè)，使得城市的發(fā)展迅速，但城市對(duì)農(nóng)村的反哺才剛剛起步，農(nóng)民長(zhǎng)期以來都處于社會(huì)的弱勢(shì)地位。土地具有農(nóng)村社會(huì)保障的功能，如果允許其自由流轉(zhuǎn)，將會(huì)危及農(nóng)民的基本生活，影響社會(huì)穩(wěn)定 梁慧星主編：物權(quán)法開襟農(nóng)村宅基地之辯，法學(xué)評(píng)論2005年第4期。所以兩部法律立法的價(jià)值取向是先給予特殊的保護(hù)，而不是強(qiáng)調(diào)平等的對(duì)待。因?yàn)閾?dān)心農(nóng)民失去土地，得不到穩(wěn)定的輸入來源，所以限制農(nóng)民自由行使土地權(quán)利。這種立法精神貫徹于現(xiàn)行的二元土地市場(chǎng)之中。（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)立法價(jià)值分析城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場(chǎng)制度的立法目標(biāo)是保護(hù)耕地

24、、保障農(nóng)民基本收入和對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)地位的特殊照顧，這其中蘊(yùn)含的立法價(jià)值是安全、穩(wěn)定、和公平，這些法的價(jià)值是我們追求的基本價(jià)值，但法的基本價(jià)值不僅僅只有這些，如果只強(qiáng)調(diào)一元化的價(jià)值追求，忽略了法的價(jià)值多元化，社會(huì)秩序必定存在安全隱患。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，除了穩(wěn)定、安全等法的價(jià)值，還應(yīng)重視平等、自由、效率等基本價(jià)值。只有重視多方面的法的價(jià)值，建立起來的社會(huì)秩序才是科學(xué)的、平衡的。1.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，首先體現(xiàn)的是保護(hù)個(gè)體權(quán)益受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)(jinsh)過程中長(zhǎng)期存在犧牲個(gè)體利益，保護(hù)集體利益的價(jià)值取向，此次決定提出“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制(jzh)，合理提高

25、個(gè)人收益”，“維護(hù)農(nóng)民(nngmn)生產(chǎn)要素權(quán)益，”“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，”由此看來，集體土地不在是為保障農(nóng)民生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，而是作為可以為農(nóng)民帶來經(jīng)營性收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利客體。這體現(xiàn)了，集體土地性質(zhì)由保障性財(cái)產(chǎn)向經(jīng)營性個(gè)人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變。2.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)還表達(dá)了“平等”價(jià)值追求決定提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，集體土地與國有建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”從而“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”“平等使用”“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程” 孟俊紅:“同地同權(quán)”的質(zhì)疑，鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第4期。，這表明，我國社會(huì)的發(fā)展將打破城鄉(xiāng)分裂模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)同類生產(chǎn)要素的權(quán)利平等。這些舉措，

26、突破了傳統(tǒng)的“國有”“集體”之分，為權(quán)利的平等形式、平等收益提供了堅(jiān)實(shí)的保障。3.效率優(yōu)先，兼顧公平，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建的價(jià)值所在以往單純重視土地的規(guī)劃和用途管制，忽略了土地資源的高效配置，造成諸多浪費(fèi)。決定指出建立“要素自由流轉(zhuǎn)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，“提高資源配置效率與公平性”，“縮小征地范圍”，“減少政府對(duì)資源的直接配置”，說明政府主導(dǎo)的土地資源配置要讓位于市場(chǎng)，這是深化改革的需要，更是完善中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。但同時(shí)，決定也未放松對(duì)穩(wěn)定、安全與公平的追求。建立我國統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的前提條件是符合規(guī)劃和用途管制，不能盲目追求效率，土地市場(chǎng)的改革影響巨大，所以要穩(wěn)步推進(jìn)

27、，確保社會(huì)公平。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要前提。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的制度(zhd)創(chuàng)新思路保證主體的平等性是構(gòu)建統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)(shchng)的前提，加強(qiáng)土地市場(chǎng)交易主體的規(guī)范性具有基礎(chǔ)性的作用；對(duì)征地制度(zhd)進(jìn)行改革是構(gòu)建統(tǒng)一土地市場(chǎng)的一個(gè)重要突破口；土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易規(guī)范是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的關(guān)鍵，必須創(chuàng)建和完善相關(guān)的法律、法規(guī)和制度，對(duì)交易等行為加以約束；土地市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)土地市場(chǎng)的科學(xué)規(guī)范運(yùn)行起到推動(dòng)作用；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的配套措施是平穩(wěn)運(yùn)行這套制度的重要保障。（一）建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的主體規(guī)范人格平等、意思自治、獨(dú)立責(zé)任是法律對(duì)市場(chǎng)交易主體的基本要

28、求。打破當(dāng)前體制下國有土地與集體土地的不平等待遇，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這要求土地市場(chǎng)向農(nóng)村集體平等開放，只要在規(guī)劃許可的范圍之內(nèi)，不再經(jīng)過征地程序，準(zhǔn)許集體所有的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。政府主導(dǎo)的土地規(guī)劃不能作為土地資源配置的主要方式，而是以市場(chǎng)方式來配置集體建設(shè)用地。這樣才能使農(nóng)民直接享受到土地流轉(zhuǎn)到市場(chǎng)上，升值帶來的增值利益。這是整個(gè)建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)，更是開啟這個(gè)市場(chǎng)的第一步。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，應(yīng)該保障集體組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的成員權(quán)，使之作出真實(shí)的意思表示，參與到土地規(guī)劃過程之中，自主決定土地的出讓和收益分配。以往經(jīng)驗(yàn)告訴我們，地方政府或者村干部對(duì)建設(shè)用地交易和收益經(jīng)

29、常進(jìn)行不合理甚至非法干預(yù) 鄭彥妮、蔣滌非：公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑、湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2013年第2期。要改變這一現(xiàn)狀，就要切實(shí)地從加強(qiáng)村民的決策參與權(quán)入手。集體經(jīng)濟(jì)組織是理論上集體土地所有權(quán)的主體，但是，由于歷史原因，集體經(jīng)濟(jì)組織既不是民法上的法人、合伙組織或者共有關(guān)系，缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu) 曹笑輝、曹克齊：告別“權(quán)利的平困”農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律問題研究，法律出版社2012年。，所以，實(shí)踐中，集體土地決策權(quán)通常有作為村民自治組織的村委會(huì)甚至村干部把持著，村民對(duì)集體建設(shè)用地的權(quán)利很難得到保障。從根本解決這個(gè)問題，應(yīng)進(jìn)行農(nóng)村的機(jī)構(gòu)改革，把村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行“政企分離

30、”，前者職責(zé)是公共管理等非營利性工作，后者則是具有完全自主權(quán)利的經(jīng)濟(jì)組織，不受前者的干涉。機(jī)構(gòu)分離出來后，還要保證內(nèi)部的合理運(yùn)轉(zhuǎn)，可以參考公司法進(jìn)行股份制改造，通過股份化改造賦予村民表決、收益和退出等權(quán)利。保證其能真正享有對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的占有、使用與收益的權(quán)利。享有多大權(quán)利就要承擔(dān)多大責(zé)任，在獨(dú)立責(zé)任方面，經(jīng)過股份化改造的集體經(jīng)濟(jì)組織可以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這是集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行(jnxng)抵押等市場(chǎng)行為的前提。主體地位、權(quán)利的明晰，為土地市場(chǎng)交易安全性提供了強(qiáng)有力的保障。（二）改革(gig)土地征地制度地方政府(zhngf)出面以行政命令的形式把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，這樣土地流轉(zhuǎn)形式

31、具有單向性，它是以行政命令為基礎(chǔ)、是違背市場(chǎng)機(jī)制的。當(dāng)前集體土地轉(zhuǎn)換作為國有建設(shè)用地的途徑只能通過征地，這其中蘊(yùn)藏大量經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。行政職權(quán)濫用，打著公共利益需要的幌子大規(guī)模征地，給予農(nóng)民少量的補(bǔ)償，然后高價(jià)賣給開發(fā)商，這樣的“土地財(cái)政“帶來很大問題，必須打破這種模式。明確界定“公共利益”的范圍及其具體項(xiàng)目，防止政府濫用。出于公共利益需要的事業(yè)或項(xiàng)目主要應(yīng)包括：國防建設(shè)用地、水利建設(shè)項(xiàng)目、公共事業(yè)用地（包括醫(yī)療衛(wèi)生用地，慈善、福利事業(yè)用地，教育用地）、政府機(jī)關(guān)用地、交通用地、經(jīng)濟(jì)適用房用地以及其他公益事業(yè)的用地等中國（海南）改革發(fā)展研究院.海南城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制與政策（咨詢報(bào)告）200

32、9.5版，第29頁32頁。”改革征地制度是對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重的保護(hù)，規(guī)范的土地征收行為和土地征收范圍是市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源配置的前提條件。土地征收改革(gig)應(yīng)該從“公平(gng png)市場(chǎng)化價(jià)格”入手(rshu)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，讓土地征收補(bǔ)償價(jià)格建立在土地市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，綜合考慮土地對(duì)原所有權(quán)人的特殊價(jià)值、失去土地的直接和間接損失等因素，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行充分、公平、合理的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償既要關(guān)注到被征地農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)，又要關(guān)注到農(nóng)民的非經(jīng)濟(jì)損失，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)拇_定應(yīng)在征收人和所有權(quán)人之間平等協(xié)商。遵循“公平、效率”的征地補(bǔ)償原則，充分維護(hù)好失地農(nóng)民的權(quán)益。（三）嚴(yán)格確保建設(shè)用地市

33、場(chǎng)的規(guī)范化集體建設(shè)用地應(yīng)比照國有土地使用權(quán)出讓的相關(guān)法律規(guī)定，通過招、拍、掛等公開競(jìng)價(jià)的方式，由市場(chǎng)決定土地使用權(quán)價(jià)格，最大限度地實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。與此同時(shí)，決定提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的前提是“符合規(guī)劃?！彼裕訌?qiáng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃是非常必要的。進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)村集體土地，必須是土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地，政府通過土地利用總體規(guī)劃和土地年度出讓計(jì)劃對(duì)供應(yīng)量進(jìn)行總量控制；進(jìn)入土地市場(chǎng)的土地的價(jià)格同時(shí)要接受國家有關(guān)部門的調(diào)控和統(tǒng)一管理，避免競(jìng)相降價(jià)而沖擊整個(gè)土地市場(chǎng)劉小玲：建立我國城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)體系探索，載

34、南方經(jīng)濟(jì)2005年第8期。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓、租賃、入股的過程中，要嚴(yán)格遵循土地用途的管制的要求，嚴(yán)格把控耕地的非農(nóng)化，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。與此同時(shí)，還要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，土地交易流轉(zhuǎn)過程中，占用耕地后必須補(bǔ)充同量同質(zhì)的耕地。確保建設(shè)用地市場(chǎng)的規(guī)范化，應(yīng)建立和完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的物權(quán)配套制度。土地一級(jí)市場(chǎng)指的是土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)，即所謂的土地所有者將從土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)讓渡給土地使用者。土地二級(jí)市場(chǎng)指的是出讓土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或再轉(zhuǎn)讓，土地使用者之間因土地交易而產(chǎn)生的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。轉(zhuǎn)讓、出租、抵押是土地二級(jí)市場(chǎng)的交易方式主。由于我國土地公有的特殊性， 土地一

35、級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)的具有很大差異。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，不僅要強(qiáng)調(diào)一級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范化，還要重視二級(jí)市場(chǎng)的制度改進(jìn)。例如，流轉(zhuǎn)登記制度、使用權(quán)出資制度、使用權(quán)抵押制度等，這些都關(guān)系二級(jí)市場(chǎng)的秩序。不動(dòng)產(chǎn)登記、公司、合同以及擔(dān)保法等法律法規(guī)也要根據(jù)上述制度的變更作出相應(yīng)的修訂。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)(shchng)中的權(quán)利救濟(jì)對(duì)保障市場(chǎng)(shchng)交易的規(guī)范化同樣至關(guān)重要。有權(quán)利必有救濟(jì)，是法治社會(huì)的要求。以往涉及集體土地權(quán)利訴訟，由于主體的不夠規(guī)范化，導(dǎo)致村民、村干部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織甚至是地方政府(zhngf)之間的關(guān)系復(fù)雜，很難理清他們之間的權(quán)益糾紛。建設(shè)了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，規(guī)范了行使集體的權(quán)利的主體集體經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)在發(fā)生村委會(huì)或干部違反村民意志濫用“代表權(quán)”損害村民利益，與第三人交易，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以行使類似“股東訴訟”的權(quán)利，請(qǐng)求法院撤銷侵害行為。（四）構(gòu)建并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的監(jiān)督制約機(jī)制 有權(quán)利必有制約，為了能保障建設(shè)用地使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)的公開和公正，保護(hù)農(nóng)民土地物權(quán)不受侵害，必須制定、優(yōu)化與城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)相配套的監(jiān)督制約