生態(tài)城市建設(shè)及法制保障

1、生態(tài)城市建設(shè)的法制保障【摘 要】本文從生態(tài)城市的核心內(nèi)容出發(fā)，點明了生態(tài)城市建設(shè)與立法的關(guān)系；然后,在借鑒國外生態(tài)城市建設(shè)及其立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對構(gòu)建我國生態(tài)城市建設(shè)的法律保障體系進行了系統(tǒng)和深入的探討,提出以可持續(xù)發(fā)展思想為理論主導(dǎo)的促進我國生態(tài)城市建設(shè)法制保障的思路，闡述了加強我國生態(tài)城市建設(shè)立法保障的系統(tǒng)性對策?！娟P(guān)鍵詞】生態(tài)城市；法制保障黨的十八大明確提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)城市的規(guī)劃和發(fā)展是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要戰(zhàn)略之一。那么，什么是生態(tài)城市？結(jié)合當(dāng)前中外學(xué)者關(guān)于生態(tài)城市的相關(guān)闡述，筆者認為，它是一種經(jīng)濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的新型城市發(fā)展模式。它的核心內(nèi)容是體現(xiàn)人與自然和諧

2、發(fā)展，建立一種經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間良性循環(huán)的發(fā)展新秩序?？梢?，生態(tài)城市建設(shè)是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開各方因素的支持。其中，法律體系的建立和完善是促進生態(tài)城市建設(shè)的重要保障。一、我國生態(tài)城市建設(shè)的法制發(fā)展歷程近年來，我國生態(tài)城市建設(shè)取得了階段性成果。如深圳的“景觀生態(tài)安全格局”規(guī)劃、廈門的“海上明珠”建設(shè)、揚州的“復(fù)合生態(tài)區(qū)”建設(shè)，以及上海的“國際性生態(tài)城市”建設(shè)等等，都是生態(tài)城市建設(shè)的重要探索。面對當(dāng)前城市發(fā)展帶來的日益嚴峻的環(huán)境問題，這些探索無疑具有優(yōu)化環(huán)境、改善民生的重大意義。我國生態(tài)城市建設(shè)的發(fā)展離不開相關(guān)的法制保障。從建國之初至今，我國高度重視生態(tài)城市發(fā)展的配套法律建設(shè)

3、，先后出臺一系列法律和制度作為保障，如中華人民共和國編制城市規(guī)劃設(shè)計與修建程序(初稿)、國務(wù)院的城市規(guī)劃條例、中華人民共和國城市規(guī)劃法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等。這些法律與其它各部門法共同構(gòu)成了一個完整的法律體系，為解決生態(tài)城市建設(shè)中遇到的如土地用途管制、開發(fā)控制、建筑物用途管制和建成環(huán)境控制等方面的問題提供了法律保障。近十年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的加快，為滿足生態(tài)城市建設(shè)的需求，我國生態(tài)城市建設(shè)相關(guān)配套法律體系的建設(shè)步伐進一步加快。如2006年國家發(fā)展和改革委員會等有關(guān)部門制定了中國21世紀可持續(xù)發(fā)展行動綱要，提出了在經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、資源保護、生態(tài)保護、環(huán)境保護和能力建設(shè)等六個領(lǐng)域推進可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略

4、目標(biāo)。2007年財政部與世界銀行合作的“中國典型城市生態(tài)市規(guī)劃項目”大大促進了我國生態(tài)城市規(guī)劃的科學(xué)化和規(guī)范化，推動了城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。 胡子木：生態(tài)城市建設(shè)的法律思考一一以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為例，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年4月。黨的十六大提出“推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”；中共十七大報告明確提出“生態(tài)文明”；十八大報告中明確指出：面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。在上述發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)是我黨對資源環(huán)境保護、節(jié)能減排一系列戰(zhàn)略思想方針

5、的再概括和再升華。二、我國生態(tài)城市建設(shè)的法制發(fā)展中存在的問題關(guān)于我國生態(tài)城市建設(shè)的相關(guān)法律和規(guī)定，我們在看到成績的同時，要保持清醒的頭腦，正視發(fā)展中的問題。一方面，當(dāng)前我國的生態(tài)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，形成初步體系，有力地保障了我國生態(tài)城市建設(shè)；但另一方面，這些法律法規(guī)還存在著一定的缺陷。這些問題主要有：一是相關(guān)法律法規(guī)較為分散，立法層次較低，理念比較陳舊。如在生態(tài)保護方面，制定相關(guān)法律法規(guī)時偏重環(huán)境的污染治理防治，而對事前防范重視不足；這些法律法規(guī)的指導(dǎo)思想仍然相對滯后，缺乏系統(tǒng)性、預(yù)防性和合理性。二是在生態(tài)城市建設(shè)的法律體系中存在空白點和交叉重復(fù)現(xiàn)象。如有一些生態(tài)保護的重要領(lǐng)域還

6、存在空白，沒有充分有效地體現(xiàn)對生態(tài)保護的特殊原則；各種單行法之間存在一定程度的重復(fù)建設(shè)，整體合力不夠，不利于形成整體保障體制。 張 燦，論我國生態(tài)城市建設(shè)法制保障以貴陽實踐為視角，貴州民族學(xué)院碩士學(xué)位論文，2011年5月三是配套的執(zhí)行保障體系不健全。如在城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)方面，雖然出臺了城鄉(xiāng)規(guī)劃法，但在立法技術(shù)、立法內(nèi)容、實際操作等方面不夠完善。目前配套的法律法規(guī)不能滿足生態(tài)城市建設(shè)的要求。三、國外生態(tài)城市法制建設(shè)的實踐（一）日本生態(tài)城市建設(shè)法制發(fā)展實踐日本在推動生態(tài)城市發(fā)展的過程中, 針對當(dāng)時城市建設(shè)所面臨的問題,非常重視城鄉(xiāng)規(guī)劃法的建設(shè)。先后組織了一系列重要的城鄉(xiāng)規(guī)劃立法活動，出臺了一系列相

7、關(guān)法律。如1888年的東京改正條例、1919年的城市規(guī)劃法、1968年的城市規(guī)劃法，1972年的自然環(huán)境保全法、1993年的環(huán)境基本法，隨后又相繼頒布了容器包裝回收法、環(huán)境影響評價法、家電產(chǎn)品回收法、食品回收法等系列法律。這些法律對于促進當(dāng)時日本經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展提供了重要的法制保障，緩解了當(dāng)時日本在城市化發(fā)展中遇到的環(huán)境負荷問題，推動了日本的經(jīng)濟向著更加科學(xué)、健全的方向發(fā)展，從而構(gòu)筑一個可持續(xù)發(fā)展的社會。此外，日本在生態(tài)城市建設(shè)立法方面高度重視建立綜合性基本環(huán)境計劃和協(xié)調(diào)機制，并采取了相應(yīng)措施，如出臺了嚴格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、采取行政控制和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合等多元管理方式、充分保障公民的環(huán)境權(quán)益、積

8、極開展民眾的生態(tài)法律教育等等。（二）美國生態(tài)城市建設(shè)法制發(fā)展實踐美國的生態(tài)城市建設(shè)以經(jīng)濟機制為主導(dǎo)，由聯(lián)邦出面來規(guī)劃法規(guī)調(diào)控,同時以州為單位、地方高度自治；同時配以強大的法庭系統(tǒng)作為支撐，構(gòu)建起生態(tài)城市建設(shè)法制的規(guī)劃監(jiān)督體系。在這種體系下，各級法庭對政府規(guī)劃權(quán)限進行監(jiān)督、制約和公開裁決，聯(lián)邦政府無需對獲得某項基金的地方政府或機構(gòu)進行額外的行政監(jiān)督。在生態(tài)城市建設(shè)方面，美國出臺了一些鼓勵性的措施。如國會1992年頒布的能源法，對開發(fā)利用太陽能、水能、風(fēng)能、生物能及沼氣等新能源的公民提供稅收方面的優(yōu)惠，以法律的形式有力地調(diào)動了民眾使用和推廣新能源的積極性，從而大大促進了生態(tài)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。（

9、三）歐盟生態(tài)城市建設(shè)法制發(fā)展實踐與美國和日本不同，歐盟作為一個區(qū)域性的國際性組織，其生態(tài)城市建設(shè)的法制發(fā)展獨具特色。在歐盟的大多數(shù)國家中，全社會都高度關(guān)注生態(tài)建設(shè)的知識和技術(shù)，政府管理規(guī)范、公眾行為理性。在歐盟各國注重從源頭入手，鼓勵采取廠商和商家開發(fā)和生產(chǎn)生態(tài)化的產(chǎn)品、服務(wù)，同時針對城市化發(fā)展中的問題，構(gòu)建相應(yīng)的法律保障體系。以德國為例，德國的城市規(guī)劃法已經(jīng)是規(guī)模完整的綜合體系，涵蓋了空間秩序規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護、文物保護等方方面面的問題。它以建設(shè)法典為主導(dǎo)法律，相配套的法律還有空間秩序法、聯(lián)邦自然保護法、城市建設(shè)促進法、聯(lián)邦有害物質(zhì)防護法、文物保護法、田地重整法以及建設(shè)法典措施法、地產(chǎn)

10、交易計價原則的規(guī)定、建設(shè)用地的法律規(guī)定、規(guī)劃圖例的法律規(guī)定等，其嚴謹性和規(guī)范性是不言而喻的。四、加強我國生態(tài)城市建設(shè)法制保障的建議以上分析的日本、美國、歐盟等國家和組織在生態(tài)城市建設(shè)和相關(guān)法制保障方面進行了積極探索，成效顯著，對我國相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展具有借鑒意義。（一）憲法層面：確立可持續(xù)發(fā)展、健康權(quán)的憲法地位關(guān)于國家在環(huán)境保護方面承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù),在我國現(xiàn)行憲法第9條、第10條、第22條和第26條中均有所體現(xiàn)，這些條款是環(huán)境保護立法的憲法基礎(chǔ)之一。但可持續(xù)發(fā)展概念的內(nèi)涵與外延要比單純的環(huán)境保護概念廣泛得多?？沙掷m(xù)發(fā)展涉及人口、糧食、物種和遺傳資源、能源、工業(yè)、人類居住環(huán)境等一系列的重大經(jīng)濟、社會

11、和環(huán)境問題,與經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設(shè)中的綠色生產(chǎn)、綠色消費和綠色貿(mào)易等問題息息相關(guān)。因此，這方面我國可借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，確立可持續(xù)發(fā)展的憲法地位。這將從法律的層面為生態(tài)城市建設(shè)提供堅實保障。此外，從國外在生態(tài)城市的法制保障建設(shè)經(jīng)驗來看，我們可以通過憲法、環(huán)境法來明確城市居民的健康權(quán)。這樣一方面有利于充分體現(xiàn)“以人為本，和諧社會”的發(fā)展理念，另一方面將有利于從憲法層面為公眾參與環(huán)保與生態(tài)化建設(shè)提供立法依據(jù)。（二）基本法律層面：健全城市環(huán)境法律制度經(jīng)過幾十年的努力，我們國家已經(jīng)初步建立了環(huán)境資源保護的法律體系，但同時，我國一些重要的自然資源枯竭和環(huán)境污染問題仍然存在，甚至在一定程度上更加嚴重。

12、在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)城市建設(shè)不斷加快的國際國內(nèi)大環(huán)境下，我們亟需健全和完善城市環(huán)境法律制度；同時做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，通過城市環(huán)境法律體系來調(diào)控城市化發(fā)展中的問題,從而盡可能地減少污染,最大程度實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,保護城市經(jīng)濟和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展所依賴的基礎(chǔ)城市環(huán)境。要與時俱進，加強環(huán)境保護法的修改和完善。一是修改現(xiàn)行環(huán)境保護法側(cè)重污染防治的狀況，整體規(guī)范廣義的環(huán)境保護相關(guān)法律；同時注重環(huán)境單項法的立法建設(shè)，調(diào)動地方政府積極針對本地區(qū)實際情況，參與和促進地方環(huán)境立法；二是建立非政府環(huán)保組織發(fā)展的激勵機制李梅珍，論我國生態(tài)城市法律制度構(gòu)建，山西財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，201

13、0年3月。，鼓勵公民從自身做起，積極投身環(huán)境保護和城市化建設(shè)，并從法律層面來明確公民參與環(huán)保的具體機制和渠道；三是建立和完善城市環(huán)境法律的相關(guān)配套制度。如與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相配套，需進一步健全和完善相關(guān)的交通法律制度、城市增長法律制度、土地利用法律制度、能源法律制度、環(huán)境法律制度、資源法律制度等等，從而構(gòu)建完善的生態(tài)城市建設(shè)法律體系。（三）地方性法規(guī)層面：發(fā)揮地方立法的能動性發(fā)揮地方立法的主觀能動性有利于彌補國家立法的不足，同時為國家立法提供借鑒。頂層設(shè)計再美好，最關(guān)鍵之處還在于因地制宜、落地實施。因此，地方人大和人民政府在創(chuàng)制生態(tài)城市建設(shè)的地方性法規(guī)方面具有義不容辭的權(quán)利和義務(wù)。在促進地方生態(tài)城市

14、建設(shè)過程中，地方人大和政府要深入實際調(diào)查研究，系統(tǒng)規(guī)劃，按照立法權(quán)限和程序進行分散的單項立法或進行綜合性立法，繼而在法律的強有力保障下分步實施本地區(qū)生態(tài)城市建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。張慶彩，我國生態(tài)城市建設(shè)的立法保障研究，合肥工業(yè)大學(xué)碩士論文，2004年5月。 （四）執(zhí)法監(jiān)督層面：建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系首先，要完善行政執(zhí)法制度。建立完善的生態(tài)立法體系僅僅實現(xiàn)了“有法可依”這一步，“徒法不足以自行”，更重要的是法律的落地實施。執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員要與廣大民眾一起，嚴格監(jiān)督法律法規(guī)的實施過程，確保相關(guān)法律能夠切實有效地監(jiān)督執(zhí)行、落到實處，從而完善行政執(zhí)法制度，統(tǒng)一行政執(zhí)法程序。其次，要完善執(zhí)法監(jiān)督機制。黃曉林，

15、生態(tài)城市建設(shè)的法制保障，城市2007年2月，P68.為了有效促進生態(tài)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的落地實施，一方面要制訂行政問責(zé)制度并嚴格執(zhí)行。通過行政問責(zé)制度來嚴格規(guī)范政府的職責(zé)，并監(jiān)督運行過程。可以吸取國外先進經(jīng)驗，采取多元化、全方位的監(jiān)督機制，如采取人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、傳媒監(jiān)督、公眾監(jiān)督、以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等形式。在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要嚴格追責(zé)、一查到底。在此過程中，全國和地方各級人大要加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，督促政府的執(zhí)法運行機制。為了有效促進生態(tài)城市法制體系建設(shè)，建議各地區(qū)結(jié)合本地實際，因地制宜，有計劃有步驟地把環(huán)境與生態(tài)保護工作納入到干部考核的指標(biāo)體系中來。另一方面，要積極構(gòu)建全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，整合全社會監(jiān)督力量，全民總動員，發(fā)揮社會監(jiān)督的力量。這