公共權(quán)力和公共利益的關(guān)系

1、公共政策與公共利益的張力關(guān)系探討以反壟斷法為視角大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同，公共利益是公共政策制定的邏輯起點(diǎn)和基本價(jià)值取向。 公共政策是以實(shí)現(xiàn)公共利益為初衷，但是從公共政策制定，適用和執(zhí)行過程中會(huì) 出現(xiàn)偏差，從而形成公共政策與公共利益之間的縫隙，一方面公共政策從軌道偏 離所形成的原因包括公共政策制定過程中參與主體原因和信息的整合過程中所 存在的客觀難題；另一方面對(duì)于公共利益的界定同樣至關(guān)重要。理論界至今是未 對(duì)公共利益的概念做出明確地確定，但是大多數(shù)學(xué)者所提出的觀點(diǎn)有一共性 大多數(shù)人利益訴求。而對(duì)于公共政策的界定，被認(rèn)為是權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)分配社會(huì)利 益的公共意志表達(dá)。反壟斷法是于2007年由全國(guó)人民代表大會(huì)

2、制定和頒布 的法律，屬于我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的所制定的公共政策，以平衡利益主體的不同訴求以 及訴求之間的矛盾，但是就反壟法制定以及實(shí)施以來，實(shí)踐中出現(xiàn)以“公共利益 的”名義發(fā)生實(shí)質(zhì)維護(hù)私人利益違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象。本文就以反壟斷法制 定一一實(shí)施一一責(zé)任這一過程分析國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)所運(yùn)用的公共政策的 手段與公共利益的基本價(jià)值的背離。一、反壟斷法制定以公共利益為基本價(jià)值協(xié)調(diào)多種利益存在難題我國(guó)反壟斷法第一條規(guī)定：為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平 競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。我國(guó)反壟斷明確以公共利益為立法的基本價(jià)值取向， 并且為國(guó)

3、家干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行提供理論支撐。以亞當(dāng)斯密的自由經(jīng)濟(jì)理論為依據(jù)，自 由競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)繁榮的必要因素。二戰(zhàn)后凱恩斯的國(guó)家干預(yù)主義認(rèn)為一個(gè)自發(fā)形成 的市場(chǎng)機(jī)制下，經(jīng)營(yíng)主體具有追求自身利益最大化的本質(zhì)特性從而忽視對(duì)市場(chǎng)帶 來的其他影響。例如搭便車，負(fù)外部性影響，貧富差距不斷擴(kuò)大，權(quán)力尋租等等 現(xiàn)象如雨后春筍般涌現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)因追求個(gè)人利益而忽略公共利益而受到侵蝕，市 場(chǎng)機(jī)制的病態(tài)發(fā)展僅僅依靠其自身必定不能治愈，離不開國(guó)家對(duì)市場(chǎng)干預(yù)，才能 促使市場(chǎng)機(jī)制的良好運(yùn)行。國(guó)家干預(yù)并不意味著恣意妄為，國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn) 公共利益為目標(biāo)，把公共政策政策的實(shí)施作為有效手段。公共政策是各種利益集 團(tuán)把自己的利益要求輸入到制定系統(tǒng)

4、中、由制定主體對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整 并最終實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。公共利益并不是每個(gè)個(gè)體利益的簡(jiǎn)單相加，而是這 些利益在相互沖突中互相磨合、最終達(dá)到相對(duì)均衡的結(jié)果。反壟法就是在協(xié) 調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益之間平衡以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，但是各種利益之間平 衡本身就是一個(gè)難題，例如我國(guó)反壟斷法第十四條并未就縱向壟斷協(xié)議做出 更多的列舉規(guī)定，但是在實(shí)踐中存在獨(dú)家銷售、特許銷售和獨(dú)家購(gòu)買協(xié)議等等方 式，這些不同形式的縱向協(xié)議對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)交易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用主要是可 以增加競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，有利于穩(wěn)定價(jià)格，有利于生產(chǎn)者改善售后服 務(wù)，可以讓生產(chǎn)商在一定地域內(nèi)給個(gè)別銷售商獨(dú)家銷售其產(chǎn)品的權(quán)利，可

5、以避免 其他銷售商無代價(jià)分享一個(gè)銷售商的對(duì)該產(chǎn)品的宣傳效果，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者集中精力 做好產(chǎn)品宣傳，盡量減少商品的交易成本。一部分縱向協(xié)議會(huì)帶來良好的經(jīng)濟(jì)效 果，那么國(guó)家是否應(yīng)該對(duì)其干預(yù)，且經(jīng)濟(jì)效益和公平自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的社會(huì)效益之 間的矛盾怎么選擇，各種利益之間必然無法達(dá)到和諧無隙的狀態(tài)，因此公共政策 制定與公共利益實(shí)現(xiàn)之間必然存在張力。二、反壟斷法實(shí)施過程中成為政府機(jī)構(gòu)利益合法化的工具在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府也是多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益化， 政府本身所具有的自利性使得政府一旦形成，不僅政府機(jī)構(gòu)自身，而且其內(nèi)部的 官僚集團(tuán)都會(huì)有自己的利益。正如詹姆斯穆勒所指出的：“毫無疑問，假若把 權(quán)力授予

6、一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn) 用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益?！狈磯艛喾ㄗ非蠛途S護(hù)公共利益是現(xiàn)代反壟斷法的基本價(jià)值訴求，對(duì)“公 共利益”的考量總是被允許超越市場(chǎng)，作為一個(gè)合法的反競(jìng)爭(zhēng)事由存在。在反壟 斷法的語境中，公共利益承載著確定反競(jìng)爭(zhēng)行為是否適用反壟斷法、適用反壟斷 法的反競(jìng)爭(zhēng)行為是否可以豁免、不能豁免的反競(jìng)爭(zhēng)行為的合理性及應(yīng)受懲罰性等 重大功能。盡管現(xiàn)代國(guó)家既擔(dān)當(dāng)起了保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的職責(zé)，獨(dú)占了對(duì)壟斷行為的 處罰權(quán)，但是隨著國(guó)家擁有愈來愈大的處罰權(quán)，卻出現(xiàn)國(guó)家處罰權(quán)濫用以及立法 中關(guān)于公共利益規(guī)定的具體制度成為權(quán)力尋租的根據(jù)。例如反壟斷法

7、第七條 規(guī)定：國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行 專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng) 行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn) 步。因此實(shí)踐中存在重要的鹽業(yè)專營(yíng)，理由如下:為了消費(fèi)者的身體健康,必須讓 他們食用加碘鹽，而為了保證消費(fèi)者食用加碘鹽食鹽必須實(shí)行“壟斷經(jīng)營(yíng)”。時(shí) 至今日，我國(guó)碘缺乏的現(xiàn)象大為改觀，但有些高水碘地區(qū)還在被供應(yīng)碘鹽,食用加 碘鹽導(dǎo)致了這些地區(qū)甲狀腺疾病增多。鹽業(yè)專營(yíng)究竟是為了保護(hù)公共利益，還是 為了維持壟斷帶來的高利潤(rùn)值得深思。實(shí)踐中還存在當(dāng)國(guó)有企業(yè)的利益與公平競(jìng) 爭(zhēng)發(fā)生沖突之

8、時(shí)，由于國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的特殊性及長(zhǎng)期以來形成的利益影響，當(dāng)國(guó) 有企業(yè)的利益與公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生沖突之時(shí),反壟斷法將極有可能成為政府借保護(hù)競(jìng) 爭(zhēng)之名行破壞競(jìng)爭(zhēng)之實(shí)的工具，國(guó)有企業(yè)將成為立法模糊的最大受益者。正是政 府追求其自身利益特性而濫用公共政策形成與公共利益的沖突。三、反壟斷法中行政機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)的不平衡一個(gè)公共政策的有效實(shí)施以求達(dá)到公共利益的實(shí)現(xiàn)那么責(zé)任承擔(dān)必然和行 為保持一致性。但是公共政策的制定者一旦成為責(zé)任承擔(dān)者時(shí)，公共政策政策就 傾向于偏袒其自身利益而非顧全大局。例如反壟斷法第五十條規(guī)定：行政機(jī) 關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、 限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任 人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。 行政機(jī)關(guān)往往是公共政策的制定和執(zhí)行者，就其限制競(jìng)爭(zhēng)行為責(zé)任的承擔(dān)又回歸 行政機(jī)關(guān)內(nèi)部