農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀、約束及政策取向x

1、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀、約束及政策取向IM1=1一、引言“三農(nóng)問題是關(guān)系民生的根本性問題。圍繞著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央出 臺了一系列政策，以期助推我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化進(jìn)程。目前，我國農(nóng) 業(yè)經(jīng)濟(jì)順應(yīng)國家發(fā)展趨勢，逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì) 量發(fā)展成為鄉(xiāng)村振興的核心命題。2018年，我國中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作 會議再次強(qiáng)調(diào)以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為宏觀導(dǎo)向，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改 革要走質(zhì)量興農(nóng)之路，并按照高質(zhì)量發(fā)展邏輯，堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)，以高 質(zhì)量發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興。安徽省作為農(nóng)業(yè)大省，積極響應(yīng)國家政策， 采取各種措施推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度供給與 政策主體，財(cái)政支持是促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，也是

2、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振 興戰(zhàn)略的基本保障。近年來，安徽省在落實(shí)中央有關(guān)三農(nóng)的決策部 署基礎(chǔ)上，通過加大財(cái)政支農(nóng)力度，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供資金保障。 總體上，安徽省財(cái)政農(nóng)業(yè)支出水平持續(xù)提升，僅地方財(cái)政農(nóng)林水事務(wù) 支出，就從2010年292.52億元提高到2017年681.91億元，增加了 1.33倍；出臺財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步提升了全省農(nóng)業(yè)機(jī)械化 水平；加大財(cái)政扶貧力度，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不 斷完善；同時(shí)，大力扶持省內(nèi)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展“特色產(chǎn)業(yè)+ 金融+科技試點(diǎn)，充分發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會資本、科 技力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。一系列政策的實(shí)施促進(jìn)了安徽省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展，推

3、進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興 旺，農(nóng)民增收，只有農(nóng)業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，才能從根本上提高農(nóng)產(chǎn)業(yè)效 益，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，增加農(nóng)民收益的目的。財(cái)政支持作為農(nóng)業(yè)高 質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和重要支柱，承擔(dān)著保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的重 要使命。正是基于這樣的考量，本文以鄉(xiāng)村振興為研究視角，識別在 此背景下安徽省應(yīng)如何投入、使用財(cái)政資金，確保財(cái)政政策在農(nóng)業(yè)高 質(zhì)量發(fā)展過程中發(fā)揮作用，破除財(cái)政制度約束，探索安徽省財(cái)政興農(nóng) 的保障制度。二、安徽省財(cái)政支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本情況農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與財(cái)政支持密切相關(guān)，財(cái)政支持是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的 重要保障，是政府通過政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體表現(xiàn)，其主要目的在

4、 于實(shí)現(xiàn)資源引流入農(nóng)，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和資金使用效率，推動農(nóng) 業(yè)科學(xué)、合理的高質(zhì)量發(fā)展。（一）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)模現(xiàn)狀1.財(cái)政農(nóng)業(yè)支出規(guī)模持續(xù)攀 升從表1可以看出安徽省政府對農(nóng)業(yè)問題的重視度不斷提高，財(cái)政對 農(nóng)業(yè)支出總量逐年增長。2008-2017年間安徽省財(cái)政支出和農(nóng)林水事 務(wù)支出增速波動幅度較大，增長速度總體呈下降趨勢。增速的起伏變 化反映出安徽省財(cái)政支農(nóng)規(guī)模的增長速度是極不穩(wěn)定的，建立并完善 長效穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制尤為重要。近年來，安徽省農(nóng)業(yè)邁向高質(zhì)量 發(fā)展階段，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出絕對規(guī)模擴(kuò)大，增長速度穩(wěn)中有進(jìn)，支出穩(wěn) 定性增強(qiáng)，波動性較小。2.財(cái)政支出相對規(guī)模漸進(jìn)穩(wěn)定2008-2017

5、年， 安徽省財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出占財(cái)政支出比重總體呈上升趨勢，2009 年相比于2008年，農(nóng)林水事務(wù)支出占財(cái)政支出比重有了較大提升， 這說明2009年安徽省政府加大了對農(nóng)業(yè)的扶持力度，2012-2017年農(nóng) 林水事務(wù)支出占財(cái)政支出比重呈緩慢增長趨勢，基本維持在11%左右， 支出相對規(guī)模逐漸穩(wěn)定。（二）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展結(jié)構(gòu)分析財(cái)政對各地級市的支出規(guī)模 影響著各地農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，通過比較分析安徽省各地級市農(nóng)業(yè)財(cái)政 支出情況，有利于了解財(cái)政農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)的合理性。1.各市總財(cái)政農(nóng) 林水事務(wù)支出情況首先，通過比較2017年安徽省各地級市財(cái)政農(nóng)林 水事務(wù)支出總量可以得出，各地級市財(cái)政支出總量差異較大

6、，支出規(guī) 模不均衡。其中阜陽市支出總額最高，為76.70億元，六安市、合肥 市、滁州市、安慶市，這些城市財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出均達(dá)到了 50億 元以上。淮北市、馬鞍山市、池州市、銅陵市四個(gè)城市財(cái)政農(nóng)林水事 務(wù)支出偏低，支出總額在20億元以下，銅陵市支出總額最低，僅為 12.35億元。其次，分析安徽省16個(gè)地級市財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出占財(cái) 政總支出比重，占比較高的有六安市、阜陽市、黃山市、宿州市，這 四個(gè)城市農(nóng)林水事務(wù)支出比例在14%以上；合肥市和蕪湖市比重最低， 不到6%。2.各市人均財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出情況由于財(cái)政農(nóng)林水事務(wù) 支出總量受地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)耕面積等多方面因素影響，綜合考慮多 方差異，進(jìn)一步

7、分析各市人均農(nóng)林水事務(wù)支出數(shù)額，其中：各市人均 農(nóng)林水事務(wù)支出（元）=農(nóng)林水事務(wù)支出占財(cái)政支出總額（元）/農(nóng)村 人口數(shù)（人）。2017年安徽省各地級市人均財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)與支出總 量間存在較大差異，黃山市最高，其人均財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出額為 2285.25元，比安徽省整體人均水平高1016.28元。人均最低的是亳 州市，只有790.05元，而農(nóng)林水事務(wù)支出總額最高的阜陽市，人均 支出僅849.87,排名倒數(shù)第二，這也說明了阜陽市農(nóng)業(yè)人口多，土地 面積廣，排除自然條件差異后平均下來的農(nóng)業(yè)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于安徽省整 體人均支出水平。此外，安徽省16個(gè)地級市中，人均財(cái)政農(nóng)林水事 務(wù)支出額高于全省財(cái)政支出平均水

8、平的只有4個(gè)城市，分別是合肥市、 池州市、滁州市、黃山市，其余12個(gè)城市均低于全省平均水平。三、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度約束財(cái)政支農(nóng)是政府發(fā)展高質(zhì)量農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的重要政策戰(zhàn)略。安徽省在大力實(shí)行財(cái)政支農(nóng)政策的同時(shí)，存在一定 的局限性，通過比較發(fā)現(xiàn)安徽省財(cái)政政策在支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中存 在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，為解決財(cái)政支農(nóng)的相關(guān)問題提供理 論依據(jù)。（一）橫向比較凸顯資金投入總量不足第一，總量上，安徽省財(cái)政農(nóng) 林水事務(wù)支出與全國其他省份相比，處于中等偏上水平，財(cái)政對農(nóng)業(yè) 發(fā)展的支持力度比較可觀。但各地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)不同，對農(nóng)業(yè)的重 視程度與財(cái)政投入總量會存在較大

9、差異，為排除產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異造成對 比結(jié)果偏差，現(xiàn)將安徽省農(nóng)業(yè)財(cái)政投入總量與農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)比較。四 川省是典型的農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，2017年財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出總額高達(dá) 1023.13億元，比安徽省高341.22億元，與農(nóng)業(yè)強(qiáng)省四川省比較，顯 然安徽省農(nóng)業(yè)財(cái)政資金投入總量偏低?，F(xiàn)階段安徽省由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng) 業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)高速發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，需要更充足的財(cái)政資 金作為支撐，亦需要借鑒四川省以及其他農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)更優(yōu)的財(cái)政支 農(nóng)政策。第二，考慮到地理位置、自然條件差異對不同省份財(cái)政農(nóng)業(yè) 投入總量的制約，比較分析與安徽省地理位置相近且同為中部地區(qū)的 省份，如湖南省、湖北省、河南省、江西省都是農(nóng)業(yè)大省，其中湖南

10、省、湖北省、河南省財(cái)政農(nóng)業(yè)投入量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于安徽省。通過與其他 農(nóng)業(yè)大省橫向?qū)Ρ瓤梢钥闯霭不帐∝?cái)政支農(nóng)力度仍然不夠，財(cái)政投入 總量明顯不足。（二）財(cái)政農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)不均衡財(cái)政農(nóng)業(yè)支出包括農(nóng)業(yè)企業(yè)和事業(yè)單 位的基本建設(shè)支出、事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用等，合理分配優(yōu)化財(cái)政資 金在各個(gè)項(xiàng)目中所占比例，可以提高財(cái)政資金的配置效率。安徽省財(cái) 政農(nóng)業(yè)支出在地區(qū)分配、項(xiàng)目支出方面存在失衡現(xiàn)象。宏觀層面上， 安徽省財(cái)政農(nóng)業(yè)支出呈現(xiàn)出顯著的地區(qū)差異，2017年安徽省各地市 級農(nóng)業(yè)財(cái)政支出總額相差較大，各地級市人均財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出也 存在很大差異；微觀層面上，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象極為 突出：第一，農(nóng)業(yè)科技支出比

11、重不均衡。人力資本和科學(xué)技術(shù)是農(nóng)業(yè) 高質(zhì)量發(fā)展的必要條件，近年來，安徽省農(nóng)業(yè)科技投入不斷增加，農(nóng) 業(yè)科技取得了一定進(jìn)步。但安徽省科技研發(fā)投入強(qiáng)度只有1.97%，低 于全國平均水平2.11%，這意味著安徽省目前還處于使用或改造技術(shù) 階段，整體農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入力度不高，農(nóng)業(yè)科技支出總量占財(cái)政總 支出比重較低。第二，農(nóng)村人力資本支出不均衡。人才是社會發(fā)展的 最優(yōu)資源，培養(yǎng)農(nóng)村人才隊(duì)伍，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā) 展的最優(yōu)方式。2018年中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 的意見指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約，把人力 資本開發(fā)放在首要位置。培養(yǎng)農(nóng)村人力資本離不開教育，因此，安徽

12、省政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、立足長遠(yuǎn)，加大財(cái)政教育扶持力度，破 解安徽省鄉(xiāng)村振興人才瓶頸制約。長期以來，安徽省人口受教育水平 偏低，尤其是大量農(nóng)村人口。農(nóng)村財(cái)政人力資本支出的不均衡體現(xiàn)為 教育支出的不均衡，尤其是城鄉(xiāng)教育支出不均衡。農(nóng)村教育和城鎮(zhèn)教 育投入比例關(guān)系嚴(yán)重失衡，在城鄉(xiāng)教育資源上，總體表現(xiàn)為偏重城市 教育，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺，農(nóng)村地區(qū)財(cái)政教育投入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，這拉 大了城鄉(xiāng)教育差距，造成農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展落后，非義務(wù)教育薄弱的 主要原因。農(nóng)村教育的不充分不均衡導(dǎo)致農(nóng)村人力資本開發(fā)程度偏低， 鄉(xiāng)村振興人才缺乏，大大限制了安徽省農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。（三）財(cái)政支農(nóng)資金“碎片化，監(jiān)管機(jī)制不完善安徽省政府

13、每年投入大 量資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，如果能做到高效配置這部分財(cái)政資金，全 面推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌和財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的整合，集中人力財(cái)力投入重點(diǎn) 項(xiàng)目，避免資金使用“碎片化，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和杠桿 作用，提高資金供給效率，使每一分錢都用到實(shí)處，將大大推動農(nóng)業(yè) 高質(zhì)量發(fā)展。第一，管理“塊狀化。從財(cái)政支農(nóng)資金管理主體看，橫 向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，對支農(nóng)資金進(jìn)行直接分配和管理的部門較多，不僅有財(cái) 政部、農(nóng)業(yè)部，還有涉農(nóng)專項(xiàng)投資部門，其中又包括科技、教育、交 通等，財(cái)政資金在整個(gè)發(fā)放使用管理過程中需要經(jīng)過多個(gè)部門，資金 管理出現(xiàn)多龍治水局面，管理部門多而雜，分配使用過程存在嚴(yán)重 的分散與交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致資金難以發(fā)

14、揮整體效益。由于涉農(nóng)資金管理 部門多，若進(jìn)行簡單的算術(shù)平均，則每個(gè)部門平均可利用的資金規(guī)模 很小，資金難以發(fā)揮整體效益，這也反映出安徽省涉農(nóng)資金安排使用 分散的現(xiàn)狀，影響了涉農(nóng)資金的使用效率?？v向比較得知，涉農(nóng)資金 的項(xiàng)目申報(bào)與發(fā)放需要經(jīng)省、市、縣各級政府層層核查審批，項(xiàng)目申 報(bào)時(shí)間長，資金批復(fù)不及時(shí)，大大降低了辦事效率。第二，財(cái)政農(nóng)業(yè) 職能分散化。當(dāng)前，涉農(nóng)資金由多個(gè)職能部門共同分配管理，各部門 項(xiàng)目安排“小而多、資金安排“廣而散，既不利于管理，又難以使支 農(nóng)資金形成合力，發(fā)揮整體效用，部分資金甚至被用于管理經(jīng)費(fèi)支出， 導(dǎo)致了資金的浪費(fèi)；還有部分項(xiàng)目由多部門共同管理，但部門間管理 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

15、，往往一個(gè)項(xiàng)目能多方面、多渠道獲取資金，由于財(cái)政涉 農(nóng)資金和項(xiàng)目安排大部分由上級有關(guān)部門管理，各有關(guān)部門在資金分 配上缺乏必要的協(xié)調(diào)溝通，于是產(chǎn)生了同一個(gè)項(xiàng)目向多個(gè)部門申報(bào)， 多個(gè)部門批復(fù)同一個(gè)項(xiàng)目等不正?，F(xiàn)象，造成了基層在資金分配和項(xiàng) 目管理上的困難，也導(dǎo)致了財(cái)政資金的浪費(fèi)。四、安徽省財(cái)政支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策取向農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其天然的弱質(zhì)性和外部性決定了政府財(cái) 政支持是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體。完善財(cái)政支農(nóng)政策，是保證農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā) 展的必要條件。（一）提高財(cái)政資金投入總量近年來，安徽省農(nóng)業(yè)財(cái)政支出絕對規(guī)模 不斷擴(kuò)大，但與同類型農(nóng)業(yè)大省以及其他農(nóng)業(yè)強(qiáng)省相比，財(cái)政支出絕 對規(guī)模仍然偏低，相

16、對規(guī)模不足。安徽省應(yīng)借鑒其他農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的 財(cái)政支農(nóng)政策，進(jìn)一步加大財(cái)政農(nóng)業(yè)投入，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用， 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)資金來源，吸引社會資金投入農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)結(jié)合安徽省經(jīng) 濟(jì)狀況，建立長效穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，確保財(cái)政資金持續(xù)穩(wěn)步增長， 為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持。（二）優(yōu)化財(cái)政資金配置結(jié)構(gòu)第一，調(diào)整各地級市農(nóng)業(yè)支出。對人均財(cái) 政農(nóng)林水事務(wù)支出低于全省平均水平的地級市要重點(diǎn)加大財(cái)政投入， 同時(shí)安徽省政府應(yīng)綜合考慮地區(qū)產(chǎn)業(yè)差異，對農(nóng)業(yè)主要發(fā)展地加大財(cái) 政投入，提高財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出占財(cái)政支出的比重。第二，提高農(nóng) 業(yè)科技投入比重?？萍紕?chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。 加大財(cái)政資金的投入

17、力度，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，支持科研院所與高等院校 共同研發(fā)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵性技術(shù)，對科技成果進(jìn)行政策獎(jiǎng)勵(lì)，加快科技成果 的轉(zhuǎn)化與推廣應(yīng)用，不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平，提升我省農(nóng)業(yè)技術(shù)貢獻(xiàn) 率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。第三，增加農(nóng)村財(cái)政教育支出。農(nóng) 業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要人力資本作為支撐，教育是發(fā)展人力資本的首要條 件。從長期來看，首先要注重鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育，安徽省各級財(cái)政要把振 興鄉(xiāng)村教育放在首位，優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)，增加農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投 入，確保所有農(nóng)村適齡兒童接受義務(wù)教育；其次，采取政策獎(jiǎng)勵(lì)、稅 收優(yōu)惠等方式，吸引社會人才參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；同時(shí)加大農(nóng)村職 業(yè)高中教育投入，培養(yǎng)面向農(nóng)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)人才，大力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深度融合，建設(shè)農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，發(fā)展農(nóng)村電商，構(gòu) 建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。（三）完善財(cái)政資金監(jiān)管體系第一，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)管理模式。在加大 財(cái)政資金投入，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村 振興的同時(shí)，要用好每一分錢，確保所有的財(cái)政資金用在最關(guān)鍵的環(huán) 節(jié)上，保證財(cái)政資源高效配置，要防范可能出現(xiàn)的資金浪費(fèi)現(xiàn)象。清 理整合交叉重復(fù)的涉農(nóng)資金專項(xiàng)，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)資金 投向，實(shí)行財(cái)政涉農(nóng)資金“大專項(xiàng)+任務(wù)清單管理模式，同步下達(dá)、 同步考核。第二，健全財(cái)