多年度預算制度的作法與利弊分析

1、多年度預算制度的作法與利弊分析多年度預算制度(Multi-Year Budgeting)近年來為OECD國家所普遍推廣，作為提升資源分配效率的工具。我國中央政府亦于九十一年度總預算的籌編正式實行類似的中程計劃預算制度。無論是多年度預算制度或中程計劃預算制度，預算改革目的主要系發(fā)展每年度的預算過程于策略性與多年度的架構上；亦即在每年度的預算過程中強調(diào)多年度的特征，特別是多年度的收入與支出估計，或是多年度的財務計劃。本文針對這項預算改革予以深入探討其利弊得失、各國實際作法、以及可以從中學習的經(jīng)驗。一、實施多年度預算制度的利弊目前世界大多數(shù)國家的政府預算皆采取年度預算制，僅對于未來一個年度的收支作估

2、測，而未來政府財務收支會有何影響以及會是如何？則未予以關注，這種預算決策方式，正如Osborne & Gaebler(1993,p.237)所比喻：如同駕駛著一架沒有配備任何儀器的747客機穿過濃霧一樣。有遠見與前瞻的政府應在對當前政策或計劃作決策時，即預估其對未來年度財務收支的影響；以一年為基礎的預算，根本無法知道這個新計劃長期是否還能撐下去。換句話說，多年度的預算收支推估，系預算決策的重要信息。依Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab(2000)的看法，多年度預算制度讓將預算過程置于多年度的架構上，因此政府必須制訂更明確與一致的政策目標與優(yōu)先級。每年度可以檢查出當前

3、政策以及它們的影響是否與財政策略不符。讓預算過程具持續(xù)性，即將每年度的預算討論置于政府中程的財政策略與政策優(yōu)先級架構上。同時有助于公共資源的配置效率，因為提升預算過程中的透明度與課責，以及對于支出優(yōu)先級與承諾提供了系統(tǒng)的檢討機制。又多年度預算鼓勵不同政府機關合作，因為它讓更多業(yè)務單位參與預算過程。至于缺點他們認為在每年度的預算籌編過程中，可能過度的依賴往前的推估，而造成財政政策的無彈性與遲鈍。過度樂觀的估測可能被用來作為一些不適當?shù)墓仓С鲇媱澋慕杩凇Ｓ喍ㄖ苋亩嗄甓阮A算可能是復雜且非常消耗行政成本的，而可能移用編制每年度預算基本任務所需的資源。茲歸納整理多年度預算制度的優(yōu)缺點如次：優(yōu)點：以中

4、長程財政策略角度作年度預算的決策多年度預算將每年度的預算過程置于多年度的思考上，可以讓預算決策更具長期觀點。有利支出控制讓年度預算編列必須配合中長程預算刪減政策。（三）提升預算資源的配置效率，強調(diào)財政策略與計劃的優(yōu)先級，以提升資源分配效率。二、缺點：（一）中長程收支推估的精確性問題（二）年度預算編列的僵化（三）中程推估可能淪落為財政擴張的工具二、OECD國家作法OECD國家已全面實施多年度預算制度(OECD,1999)，但各國從中的獲益則很大的差異，端視實行的目的、制度設計、與執(zhí)行情形而定。茲就個別國家作法簡要敘述如次：奧地利奧地利在實施多年度預算制度上并未花費太多行政資源，它使用多年度收支預

5、估的主要目的只在揭露當前已實行政策的中程財政結果，亦即多年度估測可顯示出當前租稅與支出計劃的未來財政流量，而作為政府內(nèi)部政策規(guī)畫的參考。德國德國在實施多年度預算制度上與澳洲是完全不同的例子，它積極的將多年度預算估測孵化成多年度的財政計劃，多年度收支估測成為對當前政策的中程財政影響的評估工具，如果多年度估測顯示當前政策無法與政府中程財政策略兼容，則需修正當前政策。因此，多年度預算估測成為每年度預算籌編過程的重要起點。財政部依據(jù)估測結果制訂由上而下的支出上限，限制各機關的概算編制。在預算協(xié)商過程中，各機關概算、多年度支出估測必須與政府的中程財政策略作比較，當支出估測超過多年度架構下的支出目標時，預

6、算就會被刪減。英國英國是最早實施多年度預算制度的國家，實行的目的在于追求預算紀律、政策的理性化與提升支出效率。該制度提供政策制訂者對于預算政策具有中程的觀點，著重支出的多年度影響以及是否能達成政府中程經(jīng)濟目標。此外，多年度的估測有助預算過程的持續(xù)性與穩(wěn)定性，今年的預算估測會被更新，以作為明年預算籌編過程的起點。多年度預算制度讓政府在了解未來年度的資金供給與現(xiàn)制下決定每年度的財政政策。政府中程財政策略指導著每年度的預算籌編過程；總計的以及個別機關的多年期的支出限制會被設定，各機關有義務在限額內(nèi)，決定計劃的優(yōu)先級，選擇優(yōu)先計劃或降低成本。澳洲澳洲于1980年代開始實施多年度的財政策略，其目的在于降

7、低過高的政府支出以及人民稅負，1998年訂定的多年度預算制度則要求對于政府的中程財政策略必須每年度予以檢討更新。每年度必須對當年度與未來三個年度的支出作估測，在預算籌編過程中，每年更新的估測數(shù)成為各機關的支出基線，各機關預算籌編可能是遞增方式，但必須與政府的中程財政策略目標與政策優(yōu)先級配合。各機關如有額外預算需求，必須自籌財源。新西蘭新西蘭在1994年的財務責任法訂定多年度預算過程基礎，目的在預算過程中增加透明度與課責以強化財政紀律。多年的估測可以作為對政府各項政策是否偏離降低財政赤字、未償債務、與政府規(guī)模等策略性財政目標之檢測機制。預算過程有系統(tǒng)的報告可以提升資源分配的透明度、效率與課責。每

8、年度各機關會被要求對于其上一年度所作的支出基線的估測予以更新，再由財政部匯總，共計是當年度與未來兩個年度的估測。各機關預算編制必須在預算基線內(nèi)，如有新計劃必須自籌新財源；在正常情況下，成本增加一般是無法獲得額外補助的。美國聯(lián)邦政府美國聯(lián)邦政府的預算過程包含了數(shù)項多年度因素，最重要的是，預算包含對于特定資本計劃的實際多年度撥款。另外，預算內(nèi)有對當年度與未來四個年度的收支預估，俾讓當期的財政政策可以在多年度的架構上決定，以免與政府的控制赤字的中程財政策略不符。為了確保政府政策皆能在未來年度的預計支出限額內(nèi)，多年度支出預估必須顯示出當前計劃或擬推動計劃未來年度的成本。因此，多年度的支出預估也是每年度

9、預算籌編過程的起點；因為預估數(shù)系訂定各機關支出上限的重要依據(jù)。美國地方政府美國一些具企業(yè)精神的地方政府創(chuàng)新的提出長期預算的作法(Osborne & Gaebler, 1993; Cothran, 1993)，例如：（一）加州的桑尼維市(Sunnyvale)就要求無論經(jīng)常帳或資本帳皆需預估十年的收入與成本，將預算制度與長期計劃結合為一。行政部門首先針對每一項預算做出長期的計劃，再與市議會一起討論，排定優(yōu)先級，其次是預估每個項目的成本，市議會再逐項討論其時間表，結論再交由行政部門編列兩年度預算。桑尼維市的這套預算制度，讓決策者具主動前瞻性，而非眼光短淺的政客。在長期財務收支預測系統(tǒng)下，他們可以預先

10、發(fā)現(xiàn)問題與潛在危機，及早提出解決對策。例如現(xiàn)在刪減一些項目支出，將預算收支差距縮短，可以避免十年后可能發(fā)生的財政大災難。（二）明尼蘇達州雖然也采兩年度預算，但要求預測四年度的成本與收入，內(nèi)布拉斯加州則只預測四年的支出。當立法機關欲更動一項政策時，財政部門會提出該政策對未來四年的影響，因此迫使立法機關不得不正視決策的長期效應。這種將長期財務收支預估與政府預算編列結合的作法，使得政策決策者必須面對其決策的長期效果，做出更負責任的決策。三、我國的中程計劃預算制度行政院在民國86年擬定建立中程計劃預算作業(yè)制度推動方案，90年訂定中央政府中程計劃預算編制辦法，實施中程計劃預算制度之目的在就目前分別由不同

11、機關（如經(jīng)建會、研考會、主計處、國科會等）負責的中長程國家建設計劃、施政方針或策略、施政計劃匯編、財政收支推估及資源分配、重要經(jīng)建投資及科技發(fā)展計劃之先期審議作業(yè)及額度控管等，作結構性的整合，改進作業(yè)內(nèi)容與流程，建立長、中程與年度計劃及預算層次分明之基本架構。并將國家各項重要建設與施政計劃，與財政規(guī)畫及資源分配相互結合，并輔以各項重要項目計劃的先期審議作業(yè)，以避免計劃需求無限擴張，提升資源運用效益及行政效率（劉三锜，1998）。行政院所訂的中程計劃預算實施架構，系先依國家建設長期展望，并參考中程預算收支推估結果，訂定中程國家建設計劃與中程資源分配方針，再由各主管機關根據(jù)中程國家建設計劃與中程資

12、源分配方針，擬定中程施政計劃；并依中程施政計劃及配合年度歲出概算額度分配情形，擬編年度施政計劃與概算。其中國家建設長期展望涵蓋期間以不少于八個年度為原則，中程預算收支推估逐年辦理以四個年度為期程。中程國家建設計劃亦以四個年度為一期，每兩年至少檢討修正一次為原則。每年主計處應會同有關機關擬定以下一年度為開始的中程資源分配方針，作為各主管機關規(guī)畫中程施政計劃之依據(jù)。四、應注意事項從以上OECD國家實施多年度預算制度經(jīng)驗，以及臺灣的中程計劃預算制度推動辦法，可以發(fā)現(xiàn)將多年度的財務收支估測因素融入年度預算的籌編過程，已成為一種時代趨勢。其最大的優(yōu)點在于讓年度預算的籌編具有中長程財務規(guī)畫的觀點，與財政策

13、略與目標可以結合；而避免當期的政策或計劃決策可能導致的未來財政沉重負擔。但是，實施該制的最大挑戰(zhàn)，則在于多年度收支估測的準確性，同時如何與中長程國家經(jīng)濟發(fā)展計劃配合問題。此外，實行多年度預算制度是否真的改善了預算過程？是否有助于發(fā)展出更健全的財政政策？是否不至于讓每年度的預算失去焦聚與控制？從發(fā)展中國家實施的經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)，失敗的原因有很多，可能是中程經(jīng)濟成長與收入預估的不確實，也可能是經(jīng)濟發(fā)展計劃缺乏特別重視的財政政策，因此無法將經(jīng)濟發(fā)展計劃與預算過程結合(Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab,2000)。相對于傳統(tǒng)發(fā)展計劃，多年度預算應有更多的彈性政策工具，更強調(diào)財政

14、政策與其結果。因為多年度預算制度提供有關經(jīng)濟與財政狀況的中程評估，而從中程的眼光決定政府當期的收支政策。總之，在推動多年度預算制度時應注意以下事項：訂定目標非所有機關一體適用采漸進方式推動鼓勵參與發(fā)展可信賴的多年度預算估測。五、結論與建議多年度預算制度讓每年度預算決策可以作多年度的考慮，因此年度預算決策不至于與中程的財政策略相違背，有利于預算收支的控制，同時亦可提高資源的配置效率。部份OECD國家實行的多年度預算制度其共通作法包括：多年度預算收支估測、中程財政策略、依推估數(shù)調(diào)整各機關基線預算、調(diào)整計劃優(yōu)先級、定期更新收支估測等。我國的中程計劃預算作業(yè)制度目的在結合中長程建設計劃、中程預算收支推

15、估、與年度施政計劃及預算的編列，應可讓年度預算決策更具中長程的眼光。惟推動之際，宜參考國外經(jīng)驗，采取漸進方式，并鼓勵各機關參與，以及研發(fā)出更精確的預算估測模式。六、參考數(shù)據(jù)劉三锜，1998，政府預算制度之革新與展望，主計月報，86卷2期，頁8-17。Boex L. F. J. & J. Martinez-Vazquez & & R. M. Mcnab. 2000. Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies. Public Budgeting & Finance 20(2): 91-113.Cothran, D. A. 1993. Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform? Public Administration Review 53: 445-454.OECD. 1999. Statement by the Chairman at the Twentieth Annual Meeting of Senior Budget Officials. Paris: OECD