行政主體若干問(wèn)題探析

1、上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題WWW - 9 *sk. rn 免費(fèi)法遂咨詢3分鐘1 口0駕回復(fù)行政主體若干問(wèn)題探析叢彥國(guó)摘要：研究行政主體有著重要的意義，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，有關(guān)行政主體的理論有了較快發(fā)展，但與此同時(shí)又存在著許多問(wèn)題，理論上的不足必然會(huì)影響我國(guó)的司法實(shí)踐。隨著我國(guó)市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治建設(shè)的健全，應(yīng)如何主動(dòng)應(yīng)付上述情形是我們面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。本文 立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來(lái)，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，就我國(guó)關(guān)于行政主體問(wèn)題進(jìn)行了一些探討。分 析了我國(guó)行政主體理論中存在的問(wèn)題和在這一理論指導(dǎo)下的執(zhí)法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這 些問(wèn)題對(duì)我國(guó)行政主體的相關(guān)改革進(jìn)行了一系列的設(shè)

2、想。具體改革措施包括完善行政執(zhí)法監(jiān)督 制度，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員素質(zhì)，集中行使行政職權(quán)和借鑒西方的理論和經(jīng)驗(yàn)。一、行政主體的概念在我國(guó)行政法學(xué)界，行政主體概念的確立經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間， 人們普遍認(rèn)可的說(shuō)法是： 行政主體是指享有行政職權(quán)，能作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本身對(duì)外 承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織。我們使用的“行政主體”概念與日本等西方國(guó)家所使用的“行政主 體”概念有所區(qū)別。他們所使用的“行政主體”，通常僅限于政府一一中央政府和地方政府， 或者還包括非國(guó)家的公法人，如公共組織、公團(tuán)、公庫(kù)、公共會(huì)社等，而不包括作為政府部門 的行政機(jī)關(guān)。在行政法律關(guān)系中，作為關(guān)系一方當(dāng)事人的行政主

3、體具有下述特征：其一，能依法行使行 政職權(quán)。一般社會(huì)組織、政黨、團(tuán)體、企事業(yè)單位不能行使行政職權(quán)，從而不能成為行政主體。 其二，能以自己的名義行使行政職權(quán)。受行政機(jī)關(guān)委托的組織雖然能行使行政職權(quán)，但只能以 委托機(jī)關(guān)的名義而不能以自己的名義行使行政職權(quán)，從而不能作為行政主體。其三，由其本身 對(duì)外就自己行使職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員雖然能對(duì)外行使職 權(quán)，但他們行使職權(quán)的行為不是由他們本身，而是由所屬行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，因此， 他們也不能成為行政主體。根據(jù)上述特征，在我國(guó)，只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予某種 特定行政職權(quán)的組織，才能成為行政主體。行政主體與行政法主體

4、、行政機(jī)關(guān)既有區(qū)別又有聯(lián)系，通過(guò)三者的比較有利于進(jìn)一步科學(xué) 把握行政主體這一概念。人們往往容易混淆行政法主體與行政主體的概念。實(shí)際上，這是有著相互聯(lián)系，但又有重要區(qū)別的概念。行政主體是行政法主體的一種。行政主體可能在各種行政法律關(guān)系中存在，但在各種行政法律關(guān)系中，它只是關(guān)系的一方當(dāng)事人（一方主體），與另一方當(dāng)事人（對(duì)方主體）共同構(gòu)成關(guān)系 雙方的雙方。例如，在行政管理關(guān)系中，行政主體與行政相對(duì)人構(gòu)成關(guān)系雙方主體；在行政法制 監(jiān)督關(guān)系中，行政主體與行政法制監(jiān)督主體構(gòu)成關(guān)系雙方主體 ；在內(nèi)部行政關(guān)系中，它與國(guó)家公 務(wù)員等構(gòu)成關(guān)系雙方主體。嚴(yán)格地說(shuō)，行政主體只有在行政管理法律關(guān)系中，它才具有真正的 行

5、政主體地位。在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，行政主體處于監(jiān)督對(duì)象地位；在內(nèi)部行政關(guān)系中，它們 有時(shí)與對(duì)方主體處于平等協(xié)商的地位等。之所以在各種行政法律關(guān)系中均稱為“行政主體”， 是因?yàn)樗鼈兪峭划?dāng)事人，并且他們?cè)谄渌申P(guān)系中的不同法律地位均是因?yàn)槠湓谛姓芾?法律關(guān)系中的法律地位而產(chǎn)生的，有“行政主體”的因素在其中起作用。行政主體雖然只是行政法主體的一種，但它是行政法主體中最重要的一種。首先，行政主體在行政管理法律關(guān)系中占有主導(dǎo)地位，其他行政法律關(guān)系均是因行政管理法律關(guān)系的發(fā)生、 存在而發(fā)生和存在的。其次，行政主體在各種行政法律關(guān)系中均可構(gòu)成一方主體，而其他行政法主體只可能在一種或兩種行政法律關(guān)系中出

6、現(xiàn)，而不可能在所有行政法律關(guān)系中出現(xiàn)。 例如,行政相對(duì)人一般只在行政管理法律關(guān)系中作為行政法主體；國(guó)家公務(wù)員一般只在內(nèi)部行政法律 關(guān)系中作為行政法主體。當(dāng)然，行政相對(duì)人和國(guó)家公務(wù)員有時(shí)會(huì)在行政法制監(jiān)督關(guān)系中作為主 體（監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象），但行政相對(duì)人不可能在內(nèi)部行政法律關(guān)系中作為主體，國(guó)家公務(wù)員 不可能在行政管理法律關(guān)系中作為主體。此外，行政主體，特別是行政機(jī)關(guān)，作為行政法主體 具有相對(duì)恒定性。盡管行政機(jī)關(guān)有時(shí)也會(huì)以民事主體的身份參與民事關(guān)系，但在絕大多數(shù)時(shí)候 和場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)均是以行政法主體的身份參與行政法律關(guān)系。正是因?yàn)樯鲜鲈颍姓▽W(xué) 研究行政法主體，往往將行政主體的研究置于最重要的

7、位置。行政主體與行政機(jī)關(guān)兩個(gè)概念的關(guān)系極為密切。行政機(jī)關(guān)是行政主體的一種，也是行政主 體中最重要的一種。在行政主體中，法律、法規(guī)授權(quán)的組織只占較小的比重，國(guó)家基本的主要 的行政職權(quán)都是由行政機(jī)關(guān)行使的。以至在很多情況下，人民將“行政機(jī)關(guān)”作為行政主體的 代名詞。例如，行政訴訟法、行政復(fù)議法等法律法規(guī)所使用的“行政機(jī)關(guān)”，均相當(dāng) 于行政主體，實(shí)際包括法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織。但是，行政機(jī)關(guān)與行政主體仍然是有重要區(qū)別的。首先，行政主體是行政法律關(guān)系一方當(dāng) 事人的總稱，在行政管理法律關(guān)系中，它與行政相對(duì)人相對(duì)，是行政相對(duì)人的對(duì)稱；在行政法制 監(jiān)督關(guān)系中，它與行政法制監(jiān)督主體相對(duì)，是監(jiān)督主體的

8、對(duì)稱。而行政機(jī)關(guān)只是行政法律關(guān)系 具體當(dāng)事人的稱謂，與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，以及法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人的公民、法人、其他 組織等并列。其次，行政主體主要是一種行政法學(xué)的概念，它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系 而對(duì)關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念；而行政機(jī)關(guān)主要是一個(gè)具體法律概念，用以指稱享有某 種法律地位，具有某種權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)（職責(zé)）的法律組織。此外，行政主體與行政機(jī)關(guān)具有 包容關(guān)系，前者包容后者。盡管行政機(jī)關(guān)在行政主體中占有極大的比重，但畢竟行政機(jī)關(guān)不是 行政主體的全部，行政主體除了行政機(jī)關(guān)外，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。有些行政法學(xué)教科書或?qū)Ｖ皇褂谩靶姓黧w”而只使用“行政機(jī)關(guān)”，但其在使

9、用“行 政機(jī)關(guān)”這一概念時(shí)，其涵義有時(shí)包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織，有時(shí)又不包括。這樣由于概念 上的不統(tǒng)一，往往導(dǎo)致邏輯思維和學(xué)術(shù)理論上的混亂。因此，在行政法學(xué)中引入行政主體的概 念，使之與行政機(jī)關(guān)的概念加以區(qū)分是必要的和有益的。二、我國(guó)行政主體理論的缺陷分析我國(guó)的行政主體理論單從概念上來(lái)看，與大陸法系主要國(guó)家行政主體的概念基本一致，但 在行政主體的劃分上則大不一樣。客觀地講，我們僅僅引進(jìn)了行政主體的概念，對(duì)其內(nèi)容卻沒(méi) 有涉及。在法國(guó)、日本，行政主體是一種制度，它包括國(guó)家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人。在我國(guó)， 行政主體理論是一種理論抽象，沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的行政主體制度。我國(guó)行政主體理論側(cè)重于解決行 政機(jī)關(guān)在對(duì)外

10、管理中的地位，具有行政主體資格者才能對(duì)外進(jìn)行行政管理。中國(guó)行政主體這一 概念的提出在很大程度上只是為了解決行政訴訟中被告確認(rèn)這一問(wèn)題。這樣導(dǎo)致了我國(guó)行政主 體理論先天不足，存在明顯缺陷。（一）行政主體的概念不科學(xué)主體和客體是相對(duì)的，將實(shí)施行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織抽象為行政主體， 則意味著管理相對(duì)人視為行政客體。這樣便易使人們認(rèn)為，在行政管理中，管理者與被管理者 處于不平等的地位。我國(guó)的這一提法顛倒了管理者與被管理者的關(guān)系，不利于公民個(gè)人主體地 位的確立。我國(guó)憲法第2條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！眹?guó)家由人民組成, 國(guó)家的存在就是為了確保公民個(gè)人的權(quán)利和自由。因而

11、，包括行政法律制度在內(nèi)的所有法律制 度都應(yīng)以公民個(gè)人為核心建立。國(guó)家之所以通過(guò)法律設(shè)置行政機(jī)關(guān)并授予其權(quán)力，也是為了更 好的保護(hù)公民權(quán)利和自由。在公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系上，公民應(yīng)處在主人的地位，而行政 機(jī)關(guān)則是為了服務(wù)公民而存在。但是我國(guó)目前的有關(guān)理論卻顛倒了二者關(guān)系，把行政主體定位 為享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，從而使公民個(gè)人在行政行為中變得較為被 動(dòng)。例如在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)往往以處罰者身份出現(xiàn)，而公民個(gè)人則處于被處罰者地位， 但是這種狀況是基于權(quán)力的委托才得以發(fā)生，這并不必然意味著行政機(jī)關(guān)因此就從代理人變成 了王宰者。根據(jù)主權(quán)在民原則，現(xiàn)代行政法所構(gòu)筑的新型行政關(guān)系中

12、，公民應(yīng)該處于主動(dòng)的地位。公 民的獨(dú)立人格、獨(dú)立意志、獨(dú)立利益應(yīng)該得到充分的肯定，并受到法律的保護(hù)。行政機(jī)關(guān)不應(yīng) 凌駕于公民之上，否則就會(huì)違背行政機(jī)關(guān)存在的宗旨。而我國(guó)相關(guān)理論卻強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和法律 法規(guī)授權(quán)組織的重要性，易使人們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織要比相對(duì)人的法律地位 高，而忽視相對(duì)人利益的保護(hù)。正是由于這種誤導(dǎo)和傳統(tǒng)文化的影響，在行政行為中往往以行 政機(jī)關(guān)為中心，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和相對(duì)人的義務(wù)。雖然近年來(lái)，我國(guó)行政法已經(jīng)有了長(zhǎng)足 的發(fā)展，也制定了一些保護(hù)人民權(quán)益的法律，但是并沒(méi)有從根本上解決以上問(wèn)題。（二）行政主體資格條件不高按照我國(guó)的行政主體理論，成為行政主體必須具備 3個(gè)條

13、件：第一，依法享有行政職權(quán)， 該組織所享有的行政職權(quán)或是由法律、法規(guī)所設(shè)定，或是由有權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)法定的程序所授予。 第二，能夠以自己的名義行使行政職權(quán)，能夠以自己的名義對(duì)外行文，能夠以自己的名義作出 行政行為。第三，能夠獨(dú)立承受行政行為的法律效果， 并能夠?qū)ψ约旱男袨樨?fù)完全的法律責(zé)任。行政職權(quán)是行政主體依法所具有的對(duì)一定對(duì)象的支配約束力，行政職責(zé)是行政主體依法承擔(dān)的 一種對(duì)象的責(zé)任，兩者緊密聯(lián)系在一起，有行政職權(quán)必然有相應(yīng)的職責(zé)。而事實(shí)上，上述3個(gè)條件可以歸結(jié)為一個(gè)，即依法享有行政職權(quán)，后兩個(gè)資格要件常依附于第一個(gè)要件。如果某一 個(gè)組織依法享有了行政職權(quán)，我們也就認(rèn)為該組織可以轉(zhuǎn)化為以自己的名義

14、對(duì)外進(jìn)行行政行為， 并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。這樣造成的后果是：首先，行政主體過(guò)多、過(guò)雜。而這又造成了不同的行 政主體之間爭(zhēng)奪有限的行政職權(quán)，易出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象。不同的行政主體對(duì)同一事務(wù)、 同一行政相對(duì)人都擁有行政管理權(quán)，無(wú)疑增加了社會(huì)成本，使行政相對(duì)人無(wú)所適從，影響了行 政主體的設(shè)置目的和行政相對(duì)人的利益。其次，一部分行政主體難以勝任其職。有些行政主體 自身本是企業(yè)單位，由于法律法規(guī)授權(quán)而獲得行政主體資格。當(dāng)其履行職責(zé)與其自身經(jīng)濟(jì)利益 相聯(lián)系時(shí)，這些組織自然無(wú)法同時(shí)兼顧，這樣便難以保證其行政活動(dòng)的公正性。另外，有些法 律法規(guī)授權(quán)的組織中的工作人員的素質(zhì)，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)，難以勝任工作。再

15、次，行 政效率低下。行政主體越多，意味著分工越細(xì)，管理環(huán)節(jié)越多，增加了成本，影響了行政效益， 不利于行政相對(duì)人利益的保護(hù)。（三）忽視對(duì)行政主體、公務(wù)員整體控制的研究我國(guó)目前的行政主體理論更多地側(cè)重于從行政行為和行政訴訟的角度來(lái)研究行政主體，即 在動(dòng)態(tài)過(guò)程中研究行為者。大多都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政主體實(shí)施外部管理行為的研究，相應(yīng)地忽視了對(duì) 有關(guān)行政主體以及對(duì)公務(wù)員整體控制的研究。在當(dāng)前行政權(quán)力膨脹、行政權(quán)力優(yōu)越以及片面強(qiáng) 調(diào)外部管理，缺乏自律意識(shí)等官本位思想依然很有市場(chǎng)的環(huán)境下，這種理論研究的片面性客觀 上對(duì)行政實(shí)踐產(chǎn)生了不利影響。行政民主化、法制化不僅應(yīng)體現(xiàn)在外部行政管理行為的公開(kāi)化、 民主化、規(guī)范化之上

16、，而且應(yīng)體現(xiàn)在行政職能部門以及公務(wù)員內(nèi)部管理、監(jiān)督與控制的科學(xué)化、 民主化等方面。另外，由于這種理論研究的角度和范圍比較狹隘，其研究側(cè)重點(diǎn)僅停留在行政 主體的實(shí)體行政行為，以及行政訴訟的應(yīng)訴人資格方面，缺乏對(duì)行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的深層 次挖掘，忽略了甚至排斥了有關(guān)中央與地方之間，機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間的權(quán)、責(zé)合理配置，行政機(jī) 關(guān)的設(shè)置、編制以及行政組織內(nèi)部有效監(jiān)控等行政組織法的研究，割裂了行政組織法與行政行 為法之間的關(guān)系，阻礙了我國(guó)行政組織法的發(fā)展。三、我國(guó)行政主體在執(zhí)法實(shí)踐中存在的問(wèn)題上述有關(guān)行政主體理論是我國(guó)行政主體進(jìn)行執(zhí)法實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。正是在這種理論的指導(dǎo) 下，我國(guó)建立了目前的行政執(zhí)法制度。

17、但由于這種理論存在諸多問(wèn)題，其不足也會(huì)在我國(guó)的執(zhí) 法實(shí)踐中有著不同程度的體現(xiàn)，集中表現(xiàn)為：（一）腐敗現(xiàn)象腐敗，從某種程度上說(shuō)是權(quán)力的商品化。由于我國(guó)在行政行為中強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī) 授權(quán)組織的主體地位，從而使這些擁有行政職權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，而在監(jiān)督環(huán)節(jié)上又缺 乏有效的制約機(jī)制。這種既令人生畏又缺少有效制約的權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，很容易產(chǎn)生 權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象。特別是在侵益性行政行為中，由于忽視相對(duì)人的法律地位，實(shí)施機(jī)關(guān)始 終處于相對(duì)更高的位置。這樣一來(lái)，行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員長(zhǎng)時(shí)間會(huì)形成高高在上 的官僚主義作風(fēng)。堡壘最容易從內(nèi)部攻破，絕不能自己毀掉自己，如果腐敗問(wèn)題得不到有效

18、解 決，那么國(guó)家和政府就會(huì)喪失人民群眾的支持和信任。從成克杰、胡長(zhǎng)清、李紀(jì)周等重大要案 中可以看出，過(guò)大的行政權(quán)力而滋生的腐敗問(wèn)題嚴(yán)重干擾了正常的執(zhí)法實(shí)踐。（二）機(jī)構(gòu)臃腫，效能低下眾所周知，當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)龐大，大多數(shù)部門還未達(dá)到精簡(jiǎn)的要求。行政機(jī)關(guān)人員嚴(yán)重 超編，權(quán)責(zé)交叉混亂，往往政出多門，部門與部門之間見(jiàn)利就爭(zhēng)，無(wú)利則推。一件事要么無(wú)人 管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不僅浪費(fèi)有限的 資源，而且常常出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的局面，一旦有了責(zé)任，當(dāng)追究起來(lái)時(shí)又推來(lái)推去， 誰(shuí)也不管。這種效能低下的問(wèn)題，勢(shì)必也難以提高行政執(zhí)法質(zhì)量。機(jī)關(guān)效能低下還表現(xiàn)為：“門難

19、進(jìn)，臉難看，事難辦”，“文山會(huì)?！眹?yán)重的機(jī)關(guān)作風(fēng)問(wèn) 題，辦事效率低；部分行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)不精，群眾觀念淡薄，有少數(shù)執(zhí)法者還 知法犯法，有法不依，執(zhí)法不公，徇情枉法，還有弄虛作假，作風(fēng)粗暴，奢侈浪費(fèi)，影響了政 府在群眾中的現(xiàn)象。隨著行政復(fù)議法、行政訴訟法的頒布和實(shí)施，民告官的事例越來(lái) 越多，這表明群眾的法律意識(shí)得到了加強(qiáng)，懂得用法律武器來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益；從政府的勝 訴率可以看出我國(guó)行政執(zhí)法仍存在很多問(wèn)題。因此，隨著法治文化進(jìn)程的加快，人民法院行政 案件受案范圍的擴(kuò)大，我國(guó)政府要不斷提高依法行政的水平，必須依法行使權(quán)力，不得失職或 越權(quán)，更不能濫用權(quán)力。（三）行政職權(quán)過(guò)于分散由于

20、我國(guó)行政主體資格條件不高，從而使享有行政職權(quán)的主體過(guò)多、過(guò)雜，各個(gè)主體分散 化行使行政職權(quán)。這樣危害很大，引起了許多問(wèn)題，造成執(zhí)法不規(guī)范，尤其在行政處罰中表現(xiàn) 更為明顯。例如，針對(duì)某市一商販銷售假煙的違法行為，煙草管理機(jī)關(guān)會(huì)依法予以沒(méi)收假煙， 并處罰款；工商管理機(jī)關(guān)則吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并處罰款。這個(gè)商販實(shí)施的一個(gè)違法行為卻不同的處 罰結(jié)果，這顯然不公正。又如某市為了整頓本市市容，由工商局、公安局、稅務(wù)局和衛(wèi)生局多 家行政機(jī)關(guān)組成一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)市容整改辦，來(lái)進(jìn)行行政管理。在其執(zhí)法過(guò)程中，如果行政 相對(duì)人對(duì)這個(gè)所謂的市容整改辦的行政行為不服， 想提起訴訟，那么應(yīng)該確立誰(shuí)為被告呢？顯然, 這個(gè)所謂的市容整

21、改辦不具備行政法上的主體資格，不能充當(dāng)被告，但是工商局、公安局、稅 務(wù)局和衛(wèi)生局都不愿意充當(dāng)被告，這時(shí)責(zé)任便很難確定。問(wèn)題的關(guān)鍵是行政職權(quán)沒(méi)有集中行使 而是分散化行使所致。四、我國(guó)行政主體的改革設(shè)想雖然理論是實(shí)踐的翅膀，但是實(shí)踐是理論的基礎(chǔ)。面對(duì)我國(guó)上述問(wèn)題只有在執(zhí)法實(shí)踐的基 礎(chǔ)上來(lái)發(fā)展相關(guān)的理論，從而進(jìn)一步促進(jìn)今后的執(zhí)法實(shí)踐，這才是正確的路線。面對(duì)問(wèn)題重在 實(shí)踐中的改革，當(dāng)今，行政改革是任何國(guó)家都無(wú)法回避的重大課題。行政主體制度改革應(yīng)注重 行政主體的內(nèi)部改革與外部監(jiān)督，并適當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。（一）完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法提供保障。促使其遵紀(jì)守法，秉公執(zhí)法，依

22、法 辦事，克服官僚主義，提高行政效率，保障行政法律法規(guī)的順利貫徹執(zhí)行。首先，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。切實(shí)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，將行政執(zhí)法或不當(dāng)行為 盡可能解決于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，及時(shí)有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。首先，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政 執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。實(shí)行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。改變其對(duì)同 級(jí)行政機(jī)關(guān)的依附地位，使其具有相對(duì)的獨(dú)立性，并且賦予其較高的地位和權(quán)威，使監(jiān)督機(jī)關(guān) 不受國(guó)家黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干擾，獨(dú)立開(kāi)展工作。其次，建立和完善行政執(zhí)法的各種具體制 度。包括規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證及持證執(zhí)法制度、行政執(zhí)法監(jiān)督制 度等等。再次，要建立一支高素質(zhì)

23、的行政執(zhí)法和行政監(jiān)督隊(duì)伍。同時(shí)，強(qiáng)化行政執(zhí)法的外部監(jiān)督。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，防止權(quán)力濫用的好辦 法就是用權(quán)力來(lái)約束權(quán)力。大幅度提高外部行政執(zhí)法監(jiān)督的力度，使之有效地發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法 的制約作用，這是改革和完善我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督體制的要點(diǎn)所在。第一，加強(qiáng)和改善人大監(jiān)督,確保人大監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督一府兩院是人大及其常委會(huì)的重要職能?？梢栽谌舜蟪Ｎ瘯?huì)中設(shè) 立專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的落實(shí)提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督 行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性。該機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法中的重大個(gè)案事項(xiàng)直接進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí) 解決各監(jiān)督主體在行政執(zhí)法監(jiān)督中的問(wèn)題。第二，強(qiáng)化行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。要進(jìn)行

24、司法體制 改革，建立自上而下垂直的司法系統(tǒng)，從制度上保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，公正地行使審判權(quán)和檢 察權(quán)，加大司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度和范圍。第三，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督是行政執(zhí)法外部監(jiān)督 系統(tǒng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞?shì)浾摫O(jiān)督方面的立法，擴(kuò) 大新聞?shì)浾摫O(jiān)督的范圍，加大新聞?shì)浾摫O(jiān)督的力度，增強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。第 四，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大廣大群眾向國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、 起訴的途徑，發(fā)揮好其啟動(dòng)其他監(jiān)督的動(dòng)力作用。（二）增強(qiáng)行政執(zhí)法人員素質(zhì)，提高行政執(zhí)法水平行政執(zhí)法人員處于行政管理的第一線，其素質(zhì)的高低直接影響到行政行為的效果。就我國(guó) 目

25、前執(zhí)法人員的整體素質(zhì)而言，還不能完全適應(yīng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。所以，加強(qiáng) 執(zhí)法人員的素質(zhì)具有重要意義。要堅(jiān)持不懈地抓好行政執(zhí)法人員的政治、思想道德教育，使行政執(zhí)法者牢固樹(shù)立馬克思主 義的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，樹(shù)立法律高于一切，法律至上的觀念。正 確處理好嚴(yán)格執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅(jiān)持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。我國(guó)現(xiàn)有的行政執(zhí)法理念和習(xí)慣，是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。隨著 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，應(yīng)不斷更新傳統(tǒng)的行政執(zhí)法理念，樹(shù)立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法觀， 使行政執(zhí)法更好地服從、服務(wù)于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一方面要樹(shù)立社會(huì)主義的人民主權(quán)觀念。 人

26、民是國(guó)家的主人，人民的權(quán)力高于一切，依法治國(guó)就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，人民是依法治 國(guó)的主體。要把人民群眾的根本利益作為依法治國(guó)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，樹(shù)立社會(huì)主義的人民主 權(quán)觀念。另一方面要大力宣傳公民權(quán)力本位的思想。 現(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心， 公民不僅是權(quán)利的主張者和維護(hù)者，同時(shí)也必然是自我的約束者，對(duì)義務(wù)的履行、責(zé)任的承擔(dān) 不再是外在強(qiáng)制力的表現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治要求規(guī)范政府行為和限制部門權(quán)力擴(kuò)張，充分 發(fā)揮法律規(guī)范性、穩(wěn)定性的效能?？朔叩某橄笮?、隨意性，將社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)控制的活動(dòng) 由政策型向法律型轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的隨意性的做法，充分 發(fā)展行政職

27、能部門執(zhí)法的規(guī)范性操作。國(guó)家要建立和完善各項(xiàng)培訓(xùn)制度。對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)， 并使之經(jīng)?；?、制度化。從而強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識(shí)，提高依法行政的自覺(jué) 性，增強(qiáng)依法行政的能力。要對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行認(rèn)真整頓。通過(guò)民主評(píng)議，社會(huì)監(jiān)督,考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政工作的人員，堅(jiān)決清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍。同時(shí)要 加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法隊(duì)伍管理的制度建設(shè)。錄用行政執(zhí)法人員要依照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)， 擇優(yōu)錄用，切實(shí)把好進(jìn)門關(guān)。打破平均主義、大鍋飯等弊端，形成能者上、劣者下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（三）集中行使行政職權(quán)集中行使行政職權(quán)對(duì)于行政主體改革有著重要的意義，目前應(yīng)

28、該從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，從集中 行使行政處罰權(quán)開(kāi)始逐步實(shí)現(xiàn)1996年3月27日全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了中華人民共和國(guó)行政處罰法，正式確立了 相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度。從行政處罰法頒布的實(shí)踐看，行政處罰仍然存在著若干問(wèn)題。 本人認(rèn)為，問(wèn)題一方面是由于行政處罰權(quán)并沒(méi)有真正集中行使，而是分散化行使所致?？梢哉f(shuō),行政處罰權(quán)集中行使與否，是行政處罰規(guī)范化、法治化、合理化和公正化的重要環(huán)節(jié)。目前，行政處罰權(quán)的集中行使在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為綜合執(zhí)法制度。具體形式有兩種：一是 由政府建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合管理和處罰；二是由兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)實(shí)行 聯(lián)合檢查，根據(jù)具體違法行為的性質(zhì)不同，分別以不同行政機(jī)關(guān)的

29、名義進(jìn)行處罰。今后可以考 慮以下模式：職能型集中行使。職能型集中行使是針對(duì)我國(guó)行政處罰職能分散的現(xiàn)狀提出的，它將若 干行政領(lǐng)域中的行政處罰權(quán)統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)行使?，F(xiàn)在推行的綜合執(zhí)法巡警制度，就是這 種模式。如上海、青島等城市在市內(nèi)廣場(chǎng)和主要街道由巡警負(fù)責(zé)巡查，對(duì)治安、工商、市容衛(wèi) 生等領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理和對(duì)違法行為實(shí)施處罰。處罰權(quán)從原有的行政機(jī)關(guān)中分離，在理論上是 可以的，職能行政處罰機(jī)關(guān)擁有多個(gè)領(lǐng)域方面的行政處罰，其地位應(yīng)是獨(dú)立的，與其原有的行 政處罰權(quán)機(jī)關(guān)是平行的。綜合職能的范圍很廣，如城市管理領(lǐng)域里的集中行使的行政處罰權(quán)，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、

30、環(huán)境保護(hù)管理；工商行政管理對(duì)無(wú)照商販，公路交通管理對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)。不具有的職能是涉及到公 民人身自由的行政處罰管理，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。職權(quán)型集中行使。職權(quán)型集中行使就是原來(lái)由多個(gè)行政機(jī)關(guān)同時(shí)行使的多種行政處罰權(quán) 現(xiàn)在統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。行政處罰法第16條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只 能由公安機(jī)關(guān)行使?！边@樣限制人身自由的行政處罰權(quán)便由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，這是法律明文 規(guī)定的職權(quán)型集中行使模式。職權(quán)型集中行使有利于提高行政效率，減少錯(cuò)罰亂罰等現(xiàn)象，因 為同一職權(quán)統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)關(guān)行使，該機(jī)關(guān)在處理同一職權(quán)時(shí)處理類似事件多，處罰專門化。除 限制人身自由權(quán)統(tǒng)

31、一由公安機(jī)關(guān)行使外，對(duì)諸如吊銷許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰權(quán)，沒(méi)收違法所 得和非法財(cái)物的處罰權(quán)可以統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，從而克服行政處罰權(quán)分散的弊端。區(qū)域型集中行使。區(qū)域型集中行使是授權(quán)行政機(jī)關(guān)的多種行政處罰權(quán) （法律另有規(guī)定的除 外），確定在某一區(qū)域內(nèi)的責(zé)任，由其統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)，其他行政機(jī)關(guān)不得無(wú)端干涉。其特 征為：主體是單一的，既可以由多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同組成， 又可以由政府授權(quán)組建;管理范圍限于 在其所確立的區(qū)域內(nèi)；其權(quán)利與義務(wù)明確，承擔(dān)法律責(zé)任明確具體；管理區(qū)域內(nèi)行政處罰權(quán)是統(tǒng) 一行使，其他機(jī)關(guān)不得行使同類行政處罰權(quán)。例如某市某風(fēng)景區(qū)，數(shù)十個(gè)行政機(jī)關(guān)在區(qū)域內(nèi)擁 有行政處罰權(quán)。衛(wèi)生、環(huán)保、綠化、規(guī)劃、物