行政審批制度解析

1、行政審批制度解析摘 要：行政審批是政府的行政職能之一。我國行政審批制度發(fā)端于計劃經(jīng)濟體制下，發(fā)展 完善于由劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型過程中。隨著時代的發(fā)展，社會各方面均已經(jīng)發(fā) 生了巨大變化，行政審批制度也作出了相應(yīng)調(diào)整與變化以適應(yīng)新的實施環(huán)境。從歷史發(fā)展的 視角來研究行政審批制度，能夠清楚地看到行政審批制度的發(fā)展歷程及其動因，并且可以預(yù) 測它在我國未來的發(fā)展趨勢。關(guān)鍵詞：行政審批制度；變遷；考察錢穆說：“任何一制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意，這是斷無可 疑的?！?1 （ P5）所謂制度的內(nèi)在用意是指此制度本身的價值預(yù)期，實際上是制度制定者 希望制度實現(xiàn)某些功能或者目標(biāo)的

2、意圖。行政審批制度（本文中提及的行政審批制度若無 特殊說明均是指我國的行政審批制度）是我國一項重要的制度，從其開始實施到現(xiàn)在， 經(jīng)歷了一個內(nèi)在用意的變遷過程，從計劃經(jīng)濟管理模式下的政府配置社會資源的手段之一轉(zhuǎn) 變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的政府規(guī)制、調(diào)控經(jīng)濟的重要措施，并且還將繼續(xù)發(fā)展下去。一行政審批制度剖析（一）行政審批的含義“審批”一詞從字面上看是審查批準(zhǔn)的意思，而行政審批則是政府行政部門進行社會事務(wù)管理的一項具體行政行為。我國多用“審批”一詞，而國外則多用“規(guī)制”一詞?！耙?guī)制”一詞源于英文“r e g u 1 a t i o n ” ，在我國被譯為“管制”。但是，在我國關(guān)于行政審批的確 切概念卻是

3、很模糊,一直缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。許多學(xué)者各執(zhí)觀點，爭論的主要原因是關(guān)于行 政審批和行政許可這兩個概念的使用上存在分歧。根據(jù)關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五 項原則需要把握的幾個問題2中對行政審批的定義，行政審批是指：行政審批機關(guān)（包 括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查, 準(zhǔn)予從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力 的行為。另外，根據(jù)中華人民共和國行政許可法第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是 指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！?對于兩者的認(rèn)識主要有以下幾種不同觀點：第一，

4、許可是行政機關(guān)的外部行政行為，審批是 行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為4 （ P 6）。第二，審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)同意都可以稱為批準(zhǔn)，批準(zhǔn) 是比許可更廣泛的行政行為；批準(zhǔn)既適用于外部管理活動，也適用于內(nèi)部管理活動5 （ P 第三，許可是立法上賦權(quán)的行為，而審批是根據(jù)法律規(guī)定的條件，由具體執(zhí)法部門來審核是 否符合條件的行為第四，行政審批有廣義和狹義之分，廣義的行政審批指行政機關(guān)對相對人 申請的任意事項進行審查批準(zhǔn)的行政活動。狹義的行政審批專指行政許可,是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請,依法賦予其從事某種 國家管制事項的權(quán)利和資格的一種行政行為?？梢哉f，在我國這兩者實際上是同一個概念。 一般說來，在行政管理領(lǐng)域多用

5、行政審批一詞,而在法律領(lǐng)域則多用行政許可一詞。另外，許 可主要是反映這一行為的結(jié)果,而審批主要反映的是實施這一行為的程序。目前，我國行政審 批的形式多樣、名稱不一,在具體實踐中，為了便于工作人員操作，行政審批被分為三種類型, 即:審批、核準(zhǔn)和備案。審批具有一定的裁量權(quán)，申請者即便是達到所設(shè)置的基本條件，也不 一定能夠獲得許可，行政機關(guān)要對申請者進行篩選。核準(zhǔn)排除了裁量權(quán),申請者只要達到 了所設(shè)置條件，原則上便可獲得許可，核準(zhǔn)是一種標(biāo)準(zhǔn)性選擇。備案在條件上比核準(zhǔn)則更為寬 松，行政機關(guān)僅就需要備案的事項、內(nèi)容、方式、時間等條件予以規(guī)定，行政關(guān)系相對方按規(guī) 定備案即可。二行政審批制度的發(fā)展階段行政審

6、批制度,脫胎于戰(zhàn)爭時期的軍事管理制度，出現(xiàn)于計劃經(jīng)濟體制中、建立發(fā)展于改革開 放過程中、改革完善于社會主義市場經(jīng)濟的今天。在計劃經(jīng)濟條件下，行政審批制度只是政 府進行管理社會經(jīng)濟事務(wù)的手段之一，但那時候還很難說已經(jīng)建立了行政審批制度體系，后 來隨著我國改革開放進程不斷深入，行政審批制度才逐漸作為一項制度體系出現(xiàn)。行政審批 制度大致經(jīng)歷了以下四個發(fā)展階段，在每個階段和時期均有不同的特點。（一）確立時期（1953年一1977年）這一時期主要表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟體制下的行政審批制度，特征是：行政審批制度剛剛出現(xiàn)，實 施的規(guī)模和程度都很小。1953年我國開始“第一個五年計劃”的時候就開始全面建立計劃 經(jīng)濟體

7、制。在計劃經(jīng)濟條件下，政府壟斷了所有社會資源,企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營所需要的資源都 只能依賴政府的配置。在這一時期審批是政府管理經(jīng)濟社會的手段和方式之一，但是政府主 要是通過行政命令和行政指導(dǎo)的方式參與經(jīng)濟活動和實現(xiàn)社會管制。只有在極少數(shù)的領(lǐng)域、 部門和事務(wù)上，才運用行政審批的手段，而且隨意性也很大，因此很難說計劃經(jīng)濟體制下有著 一整套行政審批制度。在計劃經(jīng)濟條件下，存在著行政審批制度但不能說行政審批制度已經(jīng)完全建立起來，因為當(dāng)時的行政審批制度就其規(guī)模和程度來說，都是極其微弱的。（二）發(fā)展時期（1978年一1991年）這一時期主要是改革開放初期的行政審批制度，這個階段行政審批制度的特征是：建立龐大

8、的行政審批制度體系，同時開始改革行政審批制度。改革開放之后，行政命令和行政指導(dǎo)的社 會管制方式越來越不適應(yīng)社會發(fā)展需要，轉(zhuǎn)而出現(xiàn)了行政審批制度。也就是說，在從計劃經(jīng) 濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，直接的行政命令、行政指導(dǎo)等手段開始弱化，代之而起的是行 政審批行為的大量出現(xiàn)。自1978年黨的十一屆三中全會以后，改革開放逐步在各個領(lǐng)域全 面推行。伴隨著審批經(jīng)濟的不斷削弱、市場主體地位的不斷提升和加強也就開始了行政審 批制度的改革。但由于當(dāng)時我國的主要精力放在經(jīng)濟體制改革致使行政審批制度的改革和 發(fā)展缺乏確立明確的指導(dǎo)思想，也沒有整體的規(guī)劃和統(tǒng)的部署，大致上是遇到了什么問題就 解決什么問題7。（三）成熟

9、時期（1992年一1996年）這一時期的行政審批制度體系已經(jīng)建立起來并且日益成熟，同時行政審批制度改革繼續(xù)進 行。此階段行政審批制度的特征是：行政審批制度體系繼續(xù)發(fā)展，同時行政審批制度改革側(cè)重 于經(jīng)濟領(lǐng)域，開始向企業(yè)放權(quán)。這一階段，我國行政管理事務(wù)也越來越繁多復(fù)雜。隨著行政 審批的領(lǐng)域也逐漸增多，行政審批越來越受到重視。政府在個體和企業(yè)營業(yè)、藥品管理、食 品衛(wèi)生管理、娛樂場所管理、注冊會計師開業(yè)管理、出租車運營管理、出入境管理、電視劇 制作和有線電視管理、危險物品管理、機動車管理、自然資源管理和生態(tài)保護、土地和房屋 管理等幾十個領(lǐng)域相繼建立了許可證制度。截止1992年底,列入發(fā)證目錄的生產(chǎn)許可

10、證的產(chǎn) 品就有487種，涉及企業(yè)45000家6萬張生產(chǎn)許可證8。在此過程中，行政審批制度基本 建立了成熟的體系，審批范圍涉及到社會生活的方方面面。至此，說起行政審批制度可以說是 無人不知、無人不曉。（四）完善時期（1997年至今）這個階段的主要內(nèi)容是行政審批制度全面深化改革，此階段行政審批制度的特征是：行政審 批制度繼續(xù)改革，向社會各領(lǐng)域全面放權(quán)。這一時期行政審批制度發(fā)展的背景是，國務(wù)院和省 級行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面有了實質(zhì)性的進展。最早進行探索的是深圳市。早在 1997年深圳市政府根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求就對審批事項進行了調(diào)研和清理。1998年初正式發(fā)布了制度改革的規(guī)定，將審批

11、項目減少42.4%，這對其他城市開展行政審批 制度改革有較大影響，在一定程度上起到了示范作用9 （ P 299）。隨后全國20多個地方 政府對行政審批制度紛紛開始進行了改革，通過清理、審批、核準(zhǔn)事項，取得了大幅度精簡。 但是由于缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和部署，出現(xiàn)了許多問題，比如：改革過程中缺乏規(guī)范，推行標(biāo)準(zhǔn)不 統(tǒng)一，上下左右不同步等。為了解決問題，進一步推進改革，2001年9月，國務(wù)院成立了李 嵐清同志為組長的國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組,10月18日出臺了關(guān)于行政審批制度改 革工作的實施意見，10月24日國務(wù)院召開了電視電話會議，對在全國范圍內(nèi)推行行政審 批改革工作做了統(tǒng)一部署10 （ P5）。全國各

12、省、自治區(qū)、直轄市相繼進行了改革，對省 一級審批項目初步進行了清理和精簡。2004年7月1日行政許可法的正式實施，這是 政府行政審批制度改革的一個重大步驟，政府的行政審批權(quán)力的實施將走上法制化軌道，并 由此促進政府行政管理方式的轉(zhuǎn)變，由直接的行政手段轉(zhuǎn)向間接的行政管理。三行政審批制度的變遷動因我國行政審批制度是與特定時期的經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的,有其產(chǎn)生和存在的歷史淵源。探討行 政審批制度變遷的原因，首先要分析行政審批制度剛開始實施時的特定社會歷史背景因為任 何制度的實施和作用的發(fā)揮均是離不開當(dāng)時的制度環(huán)境。（一）行政審批制度實施的歷史背景新中國成立后，基于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟資源稀缺與加快實現(xiàn)工業(yè)化

13、的矛盾和特殊的歷史背 景，在經(jīng)濟體制的設(shè)計上，歷史地選擇了計劃經(jīng)濟體制。與計劃經(jīng)濟體制相伴而生，逐步建立 了一套行政審批制度，直接的行政控制方式成為配置社會各種資源的主要手段。但是那時我 國選擇行政審批制度并不是為了解決“市場失靈”問題或者尋找“帕累托最優(yōu)”而出現(xiàn)的, 它只是當(dāng)時我國政府進行社會經(jīng)濟等各方面事務(wù)管理的一種手段?？梢哉f，計劃體制下國家 設(shè)立行政審批主要基于以下目的，最終目標(biāo)是以為了全面實現(xiàn)以政府管制替代市場配置。第 一是作為資源配置的一種手段，第二是作為政府全面控制社會生活的一種重要手段。但是舊 有的審批制度已經(jīng)不能滿足社會的需要，而且其本意也越來越與時下的新公共管理運動中 要求

14、的政府理念相背離。面對出現(xiàn)的許許多多問題，行政審批制度要作出相應(yīng)舉措以適應(yīng)現(xiàn)*而要。（二）由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的需要傳統(tǒng)的審批在很大程度上剝奪了市場微觀經(jīng)濟主體的自主決策權(quán)，增加了市場交易成本，導(dǎo) 致“行政審批失靈”。無所不在的行政審批事項不僅成為市場經(jīng)濟發(fā)展的障礙而且為腐 敗滋生提供了條件和土壤。因此，行政審批制度的改革和發(fā)展是加快建立和完善社會主義市 場經(jīng)濟的必然要求。市場經(jīng)濟是自主配置社會資源的經(jīng)濟只有讓市場在資源的配置中起基礎(chǔ)性作用，讓市場決定資源的流向，資源才能得到最佳的配 置，這就要求政府減少對資源的壟斷及資源的行政配置。市場是最公正的裁判員,同時,只有在 這種激烈的競

15、爭環(huán)境中社會的資源才能得到最經(jīng)濟的配置，資源才能流向最具效率的部門。 因此，市場對資源配置的公正和效率是任何其他的力量包括政府都是無法做到的。因此，凡可 以通過市場配置的資源就應(yīng)該取消政府的審批，將政府對資源的配置權(quán)還給市場。市場經(jīng)濟的運行要求政府依法管理市場經(jīng)濟要求政府的一切行政活動都要依法進行，因 此,依法審批是對行政審批的基本要求。如果政府不遵守法律規(guī)則，市場就不能有序發(fā)展。因 此，政府依法行政、依法審批同樣是市場經(jīng)濟的基本要求。這就要求政府的審批活動尊重 客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求。市場經(jīng)濟十分注重效率當(dāng)市場主體的活動涉及須經(jīng)由政府審批的，政府應(yīng)當(dāng)以最快的效率審批完畢。市場的需求是 瞬息萬變的

16、，機不可失，市場主體要能在市場激烈的競爭中生存、發(fā)展,必須建立高效率的決 策體制，迅速收集并快速處理市場需求信息，并根據(jù)市場的需求信息果斷地進行經(jīng)營決策， 拖延不決即意味著商機的丟失,競爭的失敗，從而被逐出市場。因此，對于那些凡是必須經(jīng)由 政府審批的事項，政府審批必須盡快作出應(yīng),必須提高審批效率。（三）加入世界貿(mào)易組織后適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則的需要行政審批制度是一種有效的微觀規(guī)制手段，在我國入世后,仍然需要繼續(xù)實施行政審批制度。 WT 0要求我國的市場與國際接軌，我國的企業(yè)制度與世界同步，而前提是我國的行政管理 特別是行政審批制度要完全摒棄計劃經(jīng)濟體制的負(fù)面影響，建立與WT 。保持良性互動 的現(xiàn)代化行政

17、審批制度WT 0對行政審批的要求，概括起來主要是四個方面，即審批范圍 的合理化、審批內(nèi)容的簡明化、審批過程的公開化以及審批手續(xù)的迅速化。四行政審批制度發(fā)展趨勢在我國，行政審批制度的廣泛運用有其特殊背景，它既與計劃經(jīng)濟體制有著緊密聯(lián)系，又是 產(chǎn)權(quán)制度缺陷的直接產(chǎn)物。計劃經(jīng)濟體制的本質(zhì)是資源控制型政府用行政權(quán)力直接進行資源 配置，以權(quán)力實行全面的市場替代11。但是市場經(jīng)濟是自主配置資源型經(jīng)濟而且市場經(jīng) 濟要求產(chǎn)權(quán)清晰，然而國家不可能把所有資源都掌握在手里，所以，只能對資產(chǎn)管理進行特別 授權(quán)，并同時將責(zé)任加之于各個代理者身上。行政審批就是政府認(rèn)定和批準(zhǔn)管理社會公共資 源的資格和能力的行為?？梢姡姓?/p>

18、審批制度除了是彌補市場缺陷、扭轉(zhuǎn)市場失靈的手段 外還是彌補產(chǎn)權(quán)制度先天性缺陷的一種臨時性補救方法。因此，在市場經(jīng)濟條件下，在現(xiàn)存的 產(chǎn)權(quán)制度下，行政審批制度還有其存在的基礎(chǔ)，它還將繼續(xù)發(fā)揮作用。從行政管理的發(fā)展趨 勢來看，當(dāng)前和今后一段時期，行政審批仍然是政府管理的重要手段之一。那么，行政審批 制度會有怎樣的發(fā)展趨勢？（一）依法審批，日益規(guī)范化為了保障行政審批權(quán)的規(guī)范運用,就必須致力于行政審批的法治化，加強審批法律法規(guī)建設(shè)。 社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，法制經(jīng)濟要求其一切構(gòu)成和參與要素必須以法律為基礎(chǔ)、為 依據(jù)。所以作為政府調(diào)控手段之一的行政審批也必須依法而行。依法審批就是運用法律手 段規(guī)范和

19、調(diào)節(jié)行政審批，使其以一種適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的恰當(dāng)方式介入經(jīng)濟活動。另外， 行政審批制度的發(fā)展，規(guī)范化無疑是其重要趨勢之一。對確需保留的行政審批事項，應(yīng)進一步 規(guī)范審批事項，改革審批方式，規(guī)范審批行為，提高行政效率。（二）由“全面”審批向“有限”審批轉(zhuǎn)變哈耶克指出“在許多現(xiàn)代的國家里，政府已然攫取了控為數(shù)極多的基本服務(wù)的權(quán)力，尤其是在 交通與通訊領(lǐng)域方面的控制權(quán)，以至于經(jīng)濟生活在政府控制的所有活動都停止的情況下會 即刻蒙遭癱瘓。但是，情勢之所以變得如此，并不是因為這些服務(wù)只能由政府提供,而是因 為政府奪取了提供這些服務(wù)的排他性權(quán)利?！?12 （ P208）現(xiàn)在該是把這些權(quán)利重新歸還 給社會的時

20、候了。行政審批是一種“必要的惡”。在此意義上，米爾頓弗里德曼說“每 一項政府措施都背著一個大煙囪?！?13 （ P36）因此，行政審批作為一種管理行為盡管還有 其存在的合理性，但其實施也是伴隨著許多問題出現(xiàn)的。市場主體追逐利益最大化的努力有 時會損及公共利益,所以政府實施審批制度是必要的，因為政府必須為公共利益提供屏障。但 必須明確的是，行政審批的適用范圍必須最小化。行政審批范圍的最小化要求各級政府應(yīng)集 中力量對現(xiàn)行過多過濫的審批事項進行全面的清理。該下放的下旗該取消的應(yīng)堅決取消。（三）構(gòu)筑服務(wù)型審批服務(wù)型行政審批制度改革的最終目的是使公民、企業(yè)和社會最大限度享受政府的優(yōu)質(zhì)服務(wù)， 而行政審批制

21、度電子化、信息化無疑是建設(shè)服務(wù)型審批的重要內(nèi)容。隨著信息技術(shù)的發(fā)展、 信息網(wǎng)絡(luò)的普及,現(xiàn)代行政審批越來越離不開信息技術(shù)手段的輔助。行政審批應(yīng)與電子政府 建設(shè)相結(jié)合，積極探索網(wǎng)上審批，行政審批信息化可以提高審批效率，增強審批的公開性、 公正性和透明度，降低審批運行成本。更為重要的是行政審批信息化、電子化打破了行政機 關(guān)審批信息壟斷者的地位，改變了傳統(tǒng)行政審批機關(guān)和申請者間信息非對稱狀態(tài)?！叭绻?大眾傳播的傳統(tǒng)媒介比作一只信息沙漏，那么新的傳播技術(shù)結(jié)構(gòu)就將是一種散布型的信息交 流結(jié)構(gòu)，可以把這種結(jié)構(gòu)比作信息交流的一個矩陣，一經(jīng)緯交錯的漁網(wǎng)或四通八達的蛛網(wǎng)?！?4行政審批信息化可以避免信息失真，最

22、大限度滿足公民民主參政需求，鍛煉并培養(yǎng)民眾 民主參與和自我管理的精神。建立和完善審批監(jiān)督機制孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人 們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！?15 ( P154)另外我國學(xué)者金太軍在文 章中曾說過“公共權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，政府在獲得人民直接或間接授權(quán)的同 時，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任?！狈ㄖ尉褪且_保責(zé)任與權(quán)力隨時相伴，不可分割。完善的 行政審批制度必然要求具有完善的監(jiān)督機制，這也是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求。具體來說， 一是各級政府各部門對每項審批,明確規(guī)定審批人員的審批責(zé)任和審批義務(wù)。二是各級政府 應(yīng)制定審批的

23、約束和監(jiān)督措施。三是建立完善行政審批責(zé)任及其追究制度，對審批部門和審 批人員違反或拒不執(zhí)行國家法律、法規(guī)，造成審批失誤的各級監(jiān)察部門應(yīng)采取切實措施予以 糾正，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和審批人員的責(zé)任。四是加強對審批后實施情況的監(jiān)管。 五結(jié) 語行政審批制度在我國起初實施時并不是作為一項完整的制度出現(xiàn)的，但是隨著我國社會的發(fā) 展，該制度也逐漸脫離了其自身原來單一的“管制”功能，走向全面、全方位的“服務(wù)” 層面的功能。在這個轉(zhuǎn)變過程中，行政審批制度也由一項措施而發(fā)展為一個龐大的制度體 系。本文主要通過對行政審批制度的梳理，理清其在我國的發(fā)展過程。進而找出現(xiàn)階段伴隨 行政審批制度實施所出現(xiàn)問題的原因并尋找出對策

24、，從而建立健全行政審批制度，使其在我 國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。二、中國政府管理面臨的問題30年來，我國的行政體制改革一直沒有停頓,但政府管理依然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：第一，政 府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后。盡管政府經(jīng)過多次改革,但是政府自身整體改革還是滯后 的，行政審批事項依然過多，社會管理、公共服務(wù)職能比較薄弱。第二，政府各個部門之間 職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高。政府各個部門之間存在著嚴(yán)重的部門利 益傾向，政府公共政策制訂過程實際上是部門主導(dǎo)，往往會把部門利益凌駕到公眾利益之上, 導(dǎo)致決策周期長、效率低，代表公眾利益的價值取向大打折扣。目前政府管理中遇到的最大

25、問題之一就是權(quán)力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化，導(dǎo)致無休止的扯皮和推諉。第三，有些關(guān) 系群眾切身利益的問題沒有得到根本解決。其中醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)這四大問題最 凸顯。第四，有些政府工作人員依法行政觀念不強，執(zhí)法違法現(xiàn)象時有發(fā)生。第五形式主義、 官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費問題比較突出。第六腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門、單位 比較嚴(yán)重。一、我國行政審批制度的歷史定位中國的理論界，存在著一種思維慣性：在黨的十一屆三中全會以前，把一切前進 路上存在的問題都?xì)w結(jié)到解放前；在這之后，則把一切不合理的東西都?xì)w于計劃經(jīng)濟。在 行政審批制度改革的過程中，我們常?？吹揭恍├碚撎接懳恼掳研姓徟贫扰c計劃經(jīng)濟聯(lián)

26、系在一起，把行政審批制度看作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。這種看法是不合歷史事實的，行政審批 制度其實是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中出現(xiàn)的，在計劃經(jīng)濟條件下有行政審批，但 很難說已經(jīng)形成了一個行政審批制度，行政審批作為一種制度出現(xiàn)，是改革開放的結(jié)果。 現(xiàn)在對行政審批制度進行改革，實際上是要對改革開放過程中出現(xiàn)的問題進行調(diào)整。認(rèn)識到 這一點很重要。因為，如果把行政審批制度看作為計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，勢必會對它持 更多的否定態(tài)度，如果認(rèn)識到它是在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中產(chǎn)生的，就會對它作出認(rèn) 真的分析，搞清應(yīng)當(dāng)否定的和應(yīng)當(dāng)肯定的因素。從實際的歷史過程來看，行政審批是在計劃 經(jīng)濟解體過程中出現(xiàn)的。在計劃經(jīng)

27、濟條件下，為了實現(xiàn)有計劃、按比例、高速度的發(fā)展，政 府主要是通過行政命令和行政指導(dǎo)的方式參與經(jīng)濟活動和實現(xiàn)社會管制?；蛘哒f，直接的 行政命令和行政指導(dǎo)是政府經(jīng)營經(jīng)濟和管理社會的基本手段，只有在極少數(shù)的領(lǐng)域、部門 和事務(wù)上，才運用行政審批的手段，而且隨意性也很大，很難說計劃經(jīng)濟條件下有著一 整套行政審批制度。當(dāng)然，在計劃經(jīng)濟條件下，也存在著行政審批，但就其規(guī)模和程度 來說，都是極其微弱的。改革開放之后，隨著計劃經(jīng)濟的解體，行政命令和行政指導(dǎo)的社 會管制方式越來越不適應(yīng)社會政治經(jīng)濟的發(fā)展需要，轉(zhuǎn)而出現(xiàn)了行政審批制度。也就是說， 在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，直接的行政命令、行政指導(dǎo)等手段開始

28、弱化，代 之而起的是行政審批行為的大量出現(xiàn)。在我國，是在改革開放的”#年中才建立起了龐大的 行政審批制度。正是在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，我國政府才通過建立行政審批 制度進行社會管理，使行政審批作為一項制度建立了起來，以致于全部經(jīng)濟活動和一切基本 的、普遍的社會活動都被納入到了行政審批的作用范圍。嚴(yán)格說來，行政審批是屬于政府干 預(yù)市場經(jīng)濟的一項制度，在一切實行市場經(jīng)濟的國家中，都存在著一整套行政審批制度。但 是，由于我國的行政審批制度是在行政命令和行政指導(dǎo)逐漸退縮的過程中建立起來的，在 設(shè)置這項制度的過程中，一直存在著指導(dǎo)思想不明確的問題，在很大程度上，是作為行政 命令、行政指導(dǎo)退縮時

29、政府實施社會管制的權(quán)宜性措施提出來的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展， 這種出于社會管制需要的行政審批制度盡管在形式上與西方發(fā)達國家的行政審批制度有著 許多相似的方面，而在實際上卻不能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，而且，由于這項制度在原初 的意義上是從屬于政府管制的理念，所以迅速膨脹到壓垮社會的規(guī)模，特別是其中所包含著 的管制理念，日益暴露出各種各樣的弊端。同樣，在我國的行政審批制度中，也一直包含 著計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種理念的沖突。因為它出現(xiàn)的歷史前提就是計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟此 消彼長的過程，是帶著計劃經(jīng)濟的理念去滿足市場經(jīng)濟的要求而折衷出了行政審批制度。應(yīng) 當(dāng)把我國的行政審批制度看作是社會、經(jīng)濟和政治轉(zhuǎn)型過程中

30、的制度安排。隨著改革開放的 深入，在操作層面上的制度安排又提出了新的要求，即要求建立與社會主義市場經(jīng)濟相適 應(yīng)的政府模式。這樣一來，也必然會指向行政審批制度，即消除行政審批制度中的計劃經(jīng) 濟成份。也就是說，通過行政審批制的改革，徹底清除計劃經(jīng)濟的社會管制理念。作為政 府社會管制的必要手段的行政審批制度也是管理型政府通行的管理制度。實際上，一切管 理型政府都必然會借助于行政審批制度這一管制手段實施社會管理。管理型政府雖然有兩種 形式：一種是與政府干預(yù)型市場經(jīng)濟相聯(lián)系的；另一種是計劃經(jīng)濟相聯(lián)系在一起的。但是， 計劃經(jīng)濟所代表的管理型政府由于管理的僵化而在實踐中出現(xiàn)了困難，所以近一段時間以 來，與政

31、府干預(yù)型市場經(jīng)濟相聯(lián)系的管理型政府模式得到了普遍認(rèn)同。在中國的政府改革中， 為了向政府干預(yù)型市場經(jīng)濟靠攏，行政審批制度中所存在的一些計劃經(jīng)濟理念必須得到根 除，行政審批制度改革就反映了確立與政府干預(yù)型市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度。3 A我國行政審批制度改革的現(xiàn)存問題A A雖然我國行政審批制度改革取得一些成果，但對改革做冷靜思考和客觀評價，會發(fā)現(xiàn) 隨著改革的不斷深入，制度創(chuàng)新面臨的問題逐漸顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）理論研究不夠深入。社會科學(xué)中相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與審批制度改革的實踐尚未緊密地結(jié)合起來，目前有限的理論研究還大多停留在操作層次， 改革處于應(yīng)急型、淺層次階段，過于側(cè)重對精簡幅度的研究

32、，而忽視對改革全局性的思考和 制度性的設(shè)計。當(dāng)前行政審批制度改革重點集中在審批項目的精簡上,很少從社會主義市場 經(jīng)濟條件下以及從我國的現(xiàn)實國情出發(fā)去探討政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān) 系，從而深層次地把握行政審批的合理范圍。行政審批哪些需要取消，哪些需要強化，哪些 應(yīng)該保留，未能從根本上說清楚。2）制度改革動力不足。雖然政府是最主要的制度創(chuàng)新主體，但社會團體和個人在制度創(chuàng)新中也有不可替代的作用。而我國行政審批制度改革主 要依靠行政權(quán)威和法律引入來推行，各地改革的基本程序是由政府的法制部門或其他機構(gòu) 組成行政審批改革工作小組，具體負(fù)責(zé)對現(xiàn)存的項目進行審查，組織專家討論，最后向社會 公布。

33、在這一過程中，企業(yè)和社會公眾參與程度非常有限。行政審批改革真正面向的是廣大 公眾和企業(yè)，從某種程度上講，他們相對一些政府官員而言，在審批信息掌握方面更有優(yōu)勢, 由于改革參與程度有限，他們改革的積極性很難調(diào)動起來。3）改革重取消，輕監(jiān)管。行政審批是政府干預(yù)經(jīng)濟和社會的重要手段，由于市場失靈情況存在，行政審批有其存在的合理性和必要性。改革行政 審批制度并不是完全取消這一制度，而是實現(xiàn)這一制度的合理化、科學(xué)化。大規(guī)模地削減 審批事項是糾正行政權(quán)力對市場的過多干預(yù)，并不是改革最終目的。但有些地方政府在改革 的過程中僅注重審批項目的取消，搞形式主義，玩數(shù)字游戲，把改革作為一項政績工程來抓， 有些部門和地

34、方取消審批項目后，政府監(jiān)管跟不上，出現(xiàn)管理真空，導(dǎo)致某些行業(yè)出現(xiàn)管理 失控、失序運營的狀態(tài)。4）改革流于形式，邊減邊設(shè)。行政審批項目設(shè)置過多是我國行政審批制度存在的主要問題，因此在改革的初步階段各級政府都把減少審批項目 作為改革的重點，許多地方政府還提出了一些數(shù)量與比例要求。但是，不能僅僅把審批項目 數(shù)量和比例作為衡量行政審批制度改革的唯一標(biāo)準(zhǔn)。某些地方和部門大多刪減的是一些無關(guān) 緊要的審批項目，對自己有利的項目則想方設(shè)法地保留下來。一些地方和部門在精簡項目的 同時設(shè)定新的項目，出現(xiàn)了邊減邊設(shè)的現(xiàn)象。改革過多地追求短期轟動效應(yīng)，各行其是，流于 形式。5）制度安排缺乏配套。制度安排間具有相互依存

35、性，一種制度創(chuàng)新的深度與效果在很大程度上受其他制度安排和改革措施的制約。目前行政審批 制度改革缺乏整體推進的配套改革措施，責(zé)任追究制度、監(jiān)督體制改革未到位，導(dǎo)致難以形 成整體的推動合力，不少地方政府對預(yù)期制度目標(biāo)不清楚,僅僅為改革而改革，制度變遷強 度不夠。同時，行政審批制度改革只有與政府職能轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)改革、公務(wù)員素質(zhì)建設(shè) 等多項措施結(jié)合起來，才能鞏固改革的成果，而目前改革只是單兵獨進，以后改革中將會導(dǎo) 致阻力加大,收效不明顯。（三）我國行政審批制度改革的客觀必然性1.行政審批制度改革是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要社會主義的市場經(jīng)濟, 要求政府做好政策的研究、制定和實施工作，把

36、工作的著力點放在健全和完善市場機制，監(jiān) 測市場運行狀況，及時清除市場機制運行障礙，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場對 資源的配置作用和對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用上。過去相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國實行計劃經(jīng)濟，各級政 府主要是依靠行政手段，用行政審批的辦法來管理經(jīng)濟，事無巨細(xì)，統(tǒng)統(tǒng)納入行政審批范疇, 成本高昂，效率低下。改革開放以來，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟條件下 形成的行政審批制度，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，成為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的 體制性障礙。因此，必須通過改革，建立科的行政審批制度，進一步推進政府經(jīng)濟管理體制 的創(chuàng)新，才能適應(yīng)進而促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。2.行政審批制度改革是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施盡管腐敗的產(chǎn)生有其歷史的、 社會的等等原因，但腐敗的一個基本特征，是與行政權(quán)力緊密關(guān)聯(lián)。缺失制約和監(jiān)督的