鄭大自考村民自治建設(shè)中存在的問題和對策

1、鄭州大學(xué)自考本科畢業(yè)論文專 業(yè)彳亍政管理姓 名準(zhǔn)考證號論文題目村民自治建設(shè)中存在的問題和對策2013年9月5日 TOC o 1-5 h z 摘要2Abstract3前言4 HYPERLINK l bookmark39 o Current Document 一我國村民自治建設(shè)的現(xiàn)狀5 HYPERLINK l bookmark42 o Current Document （一）村民自治制度的確立和初步完善5 HYPERLINK l bookmark46 o Current Document （二）村級民主選舉制度的逐步規(guī)范和進(jìn)一步完善5 HYPERLINK l bookmark50 o Curren

2、t Document （三）以村務(wù)公開的民主管理制度得到了貫徹和廣泛支持5 HYPERLINK l bookmark54 o Current Document 二當(dāng)前村民自治建設(shè)存在的問題及原因分析6 HYPERLINK l bookmark57 o Current Document （一）村民自治制度配套法規(guī)的欠缺使之無法發(fā)揮最佳效果6 HYPERLINK l bookmark61 o Current Document （二）村民受觀念意識的阻礙致使村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果6 HYPERLINK l bookmark65 o Current Document （三）村民自治中的行政化傾向

3、使村民自治制度的實(shí)施流于形式6 HYPERLINK l bookmark69 o Current Document （四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）與村委會的關(guān)系不暢導(dǎo)致政策執(zhí)行不力7 HYPERLINK l bookmark73 o Current Document （五）“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難7 HYPERLINK l bookmark77 o Current Document （六）在村民選舉中存在賄選阻礙選舉的公平8采用賄選手段進(jìn)行拉票的現(xiàn)象8換屆選舉賄選拉票現(xiàn)象主要特點(diǎn)8競選人敢于行賄選民的原因8對賄選的認(rèn)定和處理難也是導(dǎo)致賄選現(xiàn)象愈演愈烈的重要原因8 HYPERLINK l boo

4、kmark84 o Current Document （七）在村民選舉中宗族派性對選舉結(jié)果產(chǎn)生的影響不可估量9 HYPERLINK l bookmark87 o Current Document 三 針對村民自治建設(shè)存在問題提出的對策9 HYPERLINK l bookmark90 o Current Document （一）進(jìn)一步完善與村民自治制度配套的規(guī)范9 HYPERLINK l bookmark94 o Current Document （二）加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強(qiáng)化10 HYPERLINK l bookmark98 o Current Document （三）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村

5、委會、黨支部三者之間的關(guān)系10 HYPERLINK l bookmark102 o Current Document （四）疏通信訪渠道，認(rèn)真接待處理群眾來信來訪10 HYPERLINK l bookmark106 o Current Document （五）加強(qiáng)村民自治建設(shè)的措施11堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事村11創(chuàng)造村民自治的制度環(huán)境和文化環(huán)境制度11舒暢“兩委”關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系12加強(qiáng)對村委會成員培訓(xùn)12 HYPERLINK l bookmark113 o Current Document （六）從教育預(yù)防和打擊震懾入手，遏制賄選拉票現(xiàn)象12加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民的民主意識和民主素質(zhì)教育12要

6、加大當(dāng)選者的素質(zhì)教育12大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，限制農(nóng)村干部的權(quán)力13增加懲罰力度使參與賄選的人員得到更高的成本代價(jià)13 HYPERLINK l bookmark121 o Current Document （七）加強(qiáng)對村民的宣傳引導(dǎo)，消除宗族派性勢力影響13結(jié)語14參考文獻(xiàn)16村民自治建設(shè)中存在的問題和對策村民自治是改革開放后中國農(nóng)村的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，在中國基層民主中占 有重要的地位。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，村民自治制度日益成熟，但目前其發(fā)展還 存在一定的問題，進(jìn)一步解決村民自治存在的問題是促進(jìn)村民真正實(shí)現(xiàn)自我管理 的必由之路。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。在 物質(zhì)上，促進(jìn)

7、了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；在精神上，村民 自治的精神和理念逐漸深入人心。村民自治的制度體系已基本確立，但還存在需 要完善之處。研究村民自治中存在的不足，制定解決它的對策，才能夠有力地促 進(jìn)村民自治的健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：村民自治；問題；對策AbstractThe villager autonomy is after the reform and opening up of China rural areas a great system innovation, occupies an important position in Chinese democracy. After 2

8、0 years of development, the villagers autonomous system more mature, but the development there are still some problems, to solve the existing problem of villager autonomy is to promote the villagers realize the route one must take self management. The villagers autonomous role not only on the materi

9、al system performance in spirit level. In the material, promote rural economic development, greatly improved the lives of farmers; in spirit, the villagers autonomy spirit and philosophy gradually win support among the people. The system of villagers autonomy has been basically established, but ther

10、e is the need for improvement. The problems in the villagers autonomy, making its countermeasures, can effectively promote the healthy development of villager autonomy.Keywords: villager autonomy； problems； countermeasures-XU a刖言開始于二十世紀(jì)八十年代的村民自治制度，到九十年代進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的階 段。目前已呈現(xiàn)出從典型試點(diǎn)到全面展開、從思想認(rèn)識分歧到思想認(rèn)識逐步統(tǒng)一、

11、從對村民自治知之甚少到知之甚多的逐步走向成熟的趨勢。多年來村民自治活動(dòng) 的開展已充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。然而，在村民自治過程中還存 在一些突出問題不容忽視，它們嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化，村民自 治作為一個(gè)有待進(jìn)一步發(fā)展的事物，還有許多亟待完善的方面，在運(yùn)行中還存在 許多必須下大力氣解決的難題。本文認(rèn)為，加強(qiáng)對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)、認(rèn)真落實(shí)民 主選舉制度，理順和完善各項(xiàng)農(nóng)村政策、提高基層干部素質(zhì)、鼓勵(lì)村民提高認(rèn)識、 積極參與民主選舉，是改善目前村民自治狀況的根本環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)村民公平公 正參與選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。研究村民自治建設(shè)存在的問題，有利于推動(dòng)村民自治改 革的進(jìn)一步深化，對真正

12、落實(shí)村民自治的權(quán)利具有現(xiàn)實(shí)意義。-我國村民自治建設(shè)的現(xiàn)狀（一）村民自治制度的確立和初步完善在村民自治的實(shí)踐中，黨和國家不斷總結(jié)農(nóng)民們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并通過制度化、 法律化的方式確認(rèn)下來，使得村民自治在這個(gè)時(shí)期逐步向程序化、法制化和規(guī)范 化的方向發(fā)展。雖然這個(gè)時(shí)期村民自治的法制建設(shè)進(jìn)程加快，村級民主選舉制度 逐步得到推廣，建立了以村務(wù)公開為主要內(nèi)容的民主管理制度，但是立法建制工 作有待完善和推進(jìn)，選舉制度的實(shí)際操作步驟程序尚需規(guī)范，村務(wù)公開的程度和 推進(jìn)力度仍待加大。1998年以前，全國已有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒布了實(shí)施中華人民共 和國村民委員會組織法（試行）的具體辦法;某些地方如江蘇、河北、湖

13、南、重 慶、山東等地還制定了專門的村民委員會選舉法；河南、重慶等地先后頒布 了為施行民主管理和村務(wù)公開的相關(guān)條例、通知或?qū)嵤┺k法等。這些地方性法規(guī) 對村民自治的法制化發(fā)展和程序化建設(shè)都起到了相當(dāng)大的推動(dòng)作用。1998年11 月，第九屆全國人大常委會的五次會議通過并頒布了村民委員會組織法，該法 對村民代表會議制度用法律的條文的形式確定下來，村民代表會議對村民自治制 度的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行約束。村民委員會組織法的頒布標(biāo)志著民代表會議制度的 基本確立。雖然村民自治的法制建設(shè)進(jìn)程加快了，但是對實(shí)施“四個(gè)民主”制度 的方面的法規(guī)、辦法和具體措施還有待進(jìn)一步完善和發(fā)展【1】。（二）村級民主選舉制度的逐步規(guī)范和進(jìn)

14、一步完善在村民委員會組織法正式頒布以后，全國各地就村級民主選舉而言，在選 舉方式和方法方面有了進(jìn)一步的完善和規(guī)范。譬如，吉林省梨樹縣為進(jìn)一步完善 “海選”制度的形式和內(nèi)容推出了一系列的新方法、新措施。即取消了預(yù)選候選 人這個(gè)環(huán)節(jié)，村民只需要通過一次投票直接選舉村委會，第一輪得票過半數(shù)的村 民自動(dòng)地當(dāng)選為村委會成員，如果第一、第二輪均未選出常委會的情況下，第三輪 將在爭得多數(shù)具有選舉權(quán)的選民的一致同意后貫徹多數(shù)選票的原則，并不要求候 選人得票數(shù)過半即當(dāng)選為常委會成員；這些新方法、新措施對選舉宣傳、選民 登記、組織領(lǐng)導(dǎo)、投唱記票、結(jié)果公布、就職演說、當(dāng)選證書頒發(fā)等都做了具體 規(guī)定。雖然在村級選舉方

15、面各級人大、政府及有關(guān)部門都加強(qiáng)了監(jiān)督和檢查工作， 但是在直接選舉的過程中仍然存在很多影響選舉,甚至破壞選舉的違規(guī)和違法行 為。為了推動(dòng)村民自治的發(fā)展和保證村民能真正的行使自己的選舉權(quán)，尚需要完 善和規(guī)范直接選舉的組織程序和方法步驟，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)對選舉的監(jiān)控工作， 這樣才能確保選舉的質(zhì)量,從而選出能真正為村民服務(wù)、服好務(wù)的常委會成員。（三）以村務(wù)公開的民主管理制度得到了貫徹和廣泛支持對以村務(wù)公開的民主管理制度而言，中共中央和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于 農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知后，全國許多地方制定了與村務(wù) 公開和民主管理工作相關(guān)的條例、辦法或暫行辦法等，如河南、河北等地對村務(wù) 公開

16、的范圍、程序、內(nèi)容、時(shí)間、監(jiān)督以及明確相關(guān)法律責(zé)任等方面做了具體的 規(guī)定，并建立了一系列的制度，為村務(wù)公開的規(guī)范化、法制化創(chuàng)造了很好的基礎(chǔ)和 前提。但是在全國各地，關(guān)于村務(wù)公開的發(fā)展并不平衡,不公開、假公開、半公開 的現(xiàn)象還很普遍。所以有必要對村務(wù)公開的相關(guān)內(nèi)容、范圍、程序、形式和時(shí)間 進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開向著法治化的方向發(fā)展。二當(dāng)前村民自治建設(shè)存在的問題及原因分析村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施和市場經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng) 的農(nóng)村基層管理制度。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，因此，全面推進(jìn)村 民自治，也就是全面推進(jìn)村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民 主監(jiān)督。村

17、民自治經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在 實(shí)踐中也必然面臨一系列的問題和困難。（一）村民自治制度配套法規(guī)的欠缺使之無法發(fā)揮最佳效果村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制 裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定、權(quán)利、義務(wù)，村民對 村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作 過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明， 往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策權(quán)、 管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動(dòng)人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導(dǎo)致此類人員 的民主權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的

18、村民義務(wù)難以落實(shí)，需要相應(yīng)的制度來保證他們的權(quán)利 義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。另外，在村委會中引進(jìn)有志青年的機(jī)制，有些地方進(jìn)行了有益的的 嘗試，但是缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣，很難達(dá)到理想的效果。（二）村民受觀念意識的阻礙致使村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果中國有兩千多年的封建君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)， 農(nóng)民習(xí)慣于被動(dòng)接受自上而下的管理，并把自己的命運(yùn)寄托于清官統(tǒng)治上，導(dǎo)致 村民普遍自治意識不強(qiáng)。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務(wù)公開 不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn) 變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對村級事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不

19、愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開、民主 管理工作難以深入開展。（三）村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實(shí)施流于形式村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會管理方式。然 而很多地方的村民自治在實(shí)踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本 應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被分解到村委會，使村委會體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，在 工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也感覺理所應(yīng)當(dāng) 接受其領(lǐng)導(dǎo)。自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī) 構(gòu)，政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，似乎人民群眾也覺得 這種現(xiàn)象是情理之中事情，

20、人民群眾也就沒什么發(fā)言權(quán)了，這些都弱化了村民自 治的性質(zhì)，也不利于提高村民參與民主管理的積極性，與國家推行村民自治的本 意相悖。（四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）與村委會的關(guān)系不暢導(dǎo)致政策執(zhí)行不力目前在基層農(nóng)村管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員 會代表村民行使基層自治權(quán)。準(zhǔn)確來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導(dǎo) 與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村民自治正常、 規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系又常常與 成文法律規(guī)范存在著種種偏離，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能 的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當(dāng)作自己

21、的行政下 級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日 常工作進(jìn)行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑）通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指 導(dǎo)”村委會（村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑）。另外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借 助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”對村級財(cái)務(wù)實(shí)施管理來強(qiáng)化對村委會的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn) 是本著良好的愿望，是為了管好村級財(cái)務(wù)，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客 觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而不利于村干 部改變過去那種對上不對下的工作作風(fēng)來服務(wù)群眾。另一方面，依據(jù)村委會自

22、治 權(quán)，存在少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的 矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會協(xié)助工作不力時(shí)，它們又把責(zé)任全部推給村民。在他們看來， 村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代 理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是， 他們對承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度。（五）“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導(dǎo)致有的村委會不能自覺地接受 村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保

23、障作用 對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。 也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委 會和村民會議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉 產(chǎn)生的，但實(shí)際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會 則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。 民主選舉使村主任在村事務(wù)決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書 記的優(yōu)勢地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使 村務(wù)決策權(quán)力。這些矛盾嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治 的質(zhì)量?，F(xiàn)在很

24、多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”，即 通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當(dāng)選村支 書，或培養(yǎng)新當(dāng)選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合 二為一后，黨組織對村委會的控制加強(qiáng)了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對 村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實(shí)上就大打折扣了。（六）在村民選舉中存在賄選阻礙選舉的公平采用賄選手段進(jìn)行拉票的現(xiàn)象最初競選人對選民，還只是送盒煙!喝瓶酒等小打小鬧的物質(zhì)利誘。到現(xiàn)在換 屆選舉的時(shí)候，就出現(xiàn)了公開給全村的大部分選民發(fā)錢和實(shí)物的現(xiàn)象。據(jù)了解， 少的是30至100元,多的是100至500元，可

25、以這樣說，賄選數(shù)額較大的往往集中 在集體經(jīng)濟(jì)或其他條件比較富裕的村、特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、待開發(fā)的城中村，反 之就要小些，具體的賄選開支與本地財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況成正比例關(guān)聯(lián)。對于這種現(xiàn)象, 有些村的選民心安理得地接受了，有些鄉(xiāng)村干部也視而不見，這對基層民主政治 建設(shè)造成了不利影響。村民選舉變成了一種金錢投資，當(dāng)然當(dāng)選的村干部肯定是 要收益的，收益哪來呢？ “羊毛出在羊身上”在任期內(nèi)侵占集體利益作為回報(bào)。換屆選舉賄選拉票現(xiàn)象主要特點(diǎn)一是地域的特定性和主體的復(fù)雜性。發(fā)生賄選或不正當(dāng)競選案頻率比較高的 地方一般集中在城郊、鎮(zhèn)郊或經(jīng)濟(jì)條件相對較好的行政村。實(shí)施賄選或不正當(dāng)競 選的主體有的是候選人本人，但更多的時(shí)

26、候是由其親屬、朋友或競選人、競選班 子操作的。二是表現(xiàn)方式不盡相同。以往，競選人賄選的形式往往表現(xiàn)在吃幾頓 飯請幾次客、承諾給予一些幫忙或一些小恩小惠，而現(xiàn)在則出現(xiàn)有購買一些禮品 或其他物質(zhì)賄賂，更有甚者赤裸裸的給予選民現(xiàn)金，或私下許諾讓投自己選票的 選民享受農(nóng)村低保、良種補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠農(nóng)政策,還有一些給農(nóng)戶送糧油煙酒等物 品，或大擺宴席，拉攏群眾。三是現(xiàn)象的多發(fā)性：城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快!城郊村土 地過快增值的年代,一部分村民看在眼里，記在心里，了解了村干部特別是村委會 主任手中權(quán)力資源所能夠帶來的種種好處，同時(shí)，由于一些政府對選舉監(jiān)管不力， 造成個(gè)別競選者通過賄選手段競選成功，受這種不良風(fēng)氣影響

27、，一些村的競選者 便爭相效仿，致使賄選之風(fēng)呈現(xiàn)擴(kuò)大蔓延之勢。競選人敢于行賄選民的原因從競選人方面來說，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民個(gè)人收入 大幅增長，人的觀念發(fā)生了極大變化,利益意識增強(qiáng)，同時(shí)，利己主義、拜金主義、 享樂主義觀念也在逐步蔓延。市場經(jīng)濟(jì)最根本的原因就是追求利益和價(jià)值的最大 化，是一種求利的經(jīng)濟(jì)。因此有些人運(yùn)用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的效用最大化法則來衡量 自己，賄選的成本和效益比較后，選擇種種非正常行為來實(shí)現(xiàn)自己政治上的愿望, 謀取自己經(jīng)濟(jì)和社會上的收益。這說明農(nóng)村還在一定程度上存在賄選的條件，而 且往往是賄選者當(dāng)選后有辦法利用自己的地位獲得足以補(bǔ)償賄選時(shí)的投入，這樣 不但不會消

28、除賄選現(xiàn)象，反而會助長賄選行為的滋生蔓延。從選民方面來說, 大部分農(nóng)民還相對貧困，思想意識還較膚淺，他們更多注重眼前的現(xiàn)實(shí)利益，以自 己手中的選票換得一定的利益或好處，他們對當(dāng)選者有可能發(fā)生的讀職、損公肥 私難以預(yù)測，也缺乏監(jiān)督當(dāng)選者的能力和條件。只有很少一部分人看到存在的危 險(xiǎn)，但是由于小農(nóng)意識，宗族觀念,祖祖輩輩同居一村臉面上難為情，又缺乏組織 資源,不愿站出來同這種現(xiàn)象對立,人云亦云。還有其他的一些制度弊端，使得這 些問題不但沒有解決,反而呈愈演愈烈之勢。對賄選的認(rèn)定和處理難也是導(dǎo)致賄選現(xiàn)象愈演愈烈的重要原因一是如何認(rèn)定賄選難，目前關(guān)于賄選的法律規(guī)定還不明確，到底達(dá)到多少金 額？達(dá)到多大

29、比例才能認(rèn)定為賄選？賄選方不承認(rèn)是不是就不能認(rèn)定為賄選?二 是取證調(diào)查難，一般情況下，送錢送物都是私下里、一對一進(jìn)行的，收的一方承認(rèn) 了，送的一方不承認(rèn),沒有其他佐證，難以作為證據(jù)采用。一些村民為了顧及情面 或害怕打擊報(bào)復(fù)而不愿挺身作證。最后是遏制杜絕難，賄選即使認(rèn)定，對當(dāng)選者 只是取消其當(dāng)選資格，懲處的力度過小。如何讓賄選者付出代價(jià)，受到應(yīng)有的懲 罰，承擔(dān)法律后果目前法律上尚無明確規(guī)定。（七）在村民選舉中宗族派性對選舉結(jié)果產(chǎn)生的影響不可估量宗族派性影響依然存在，對村委會選舉而言，宗族和派性勢力對選舉結(jié)果影 響不可估量。一些村競選候選人家族勢力遍布較廣，為推選本族代言人，為其家族 謀取利益,整

30、個(gè)家族所有成員都會抱團(tuán)動(dòng)員四下活動(dòng)選民投他的票。曾經(jīng)有名村 主任這樣說道：你要想當(dāng)上村官，關(guān)鍵是自身具備條件，盡管條件不多，但是缺一 不可,一是本家族勢力要廣，要大。二是對上要有關(guān)系，這樣才能十上村官，日后既 風(fēng)光也得混。這位村主任的話語雖然僅為個(gè)人觀點(diǎn)，但是足以令我們深思，多數(shù) 農(nóng)村畢竟不同于城市，村干部在村里土生土長，與村民低頭不見抬頭見的,縱然出 現(xiàn)一些選舉結(jié)果與群眾偏好不一致的現(xiàn)象也就不難理解。農(nóng)民民主意識的缺乏， 加上強(qiáng)烈的家族本位思想,不可避免地阻礙了民主化、制度化的民主管理。另一方面，地理位置因素也很有可能影響村委會選舉結(jié)果，很多選民村民之 間的一些所謂的利益也常常是以地理位置關(guān)

31、系為基礎(chǔ)的，而農(nóng)村大部分村民能夠 考慮長遠(yuǎn)的不多，他們更多考慮的是一些與他們自身利益息息相關(guān)的現(xiàn)實(shí)好處， 所以說，他們也希望村主任能夠從他們所在的村民小組中產(chǎn)生，這樣他們也可跟 著享受一些特權(quán)或好處【9】。由此可見,習(xí)慣傳統(tǒng)中的家族觀念和宗派勢力始終在 很大程度上影響著村民委員會的換屆選舉結(jié)果。這樣，在宗族勢力比較強(qiáng)大的地 方，村委會民主選舉要么被宗族勢力把持，要么，其他成員即使當(dāng)選，迫于宗族勢 力脅迫，也無法正常開展工作。村委會民主選舉畸形發(fā)展，民主制度、法制建設(shè)無 法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響農(nóng)村民主政治的制度化進(jìn)程。三針對村民自治建設(shè)存在問題提出的對策（一）進(jìn)一步完善與村民自治制度配套的規(guī)范以往

32、的農(nóng)村管理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導(dǎo)致農(nóng)村各種矛盾根 源。目前國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓 展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K 會調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，農(nóng)民通過逐步學(xué)習(xí)和掌握了村民自 治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的 民主權(quán)利。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法 規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高 村民自治程度和質(zhì)量的智力因素【10】。隨著國家改革開放的進(jìn)一步深入，國民的 流動(dòng)導(dǎo)致智力的流動(dòng)成為常態(tài)?，F(xiàn)

33、行的戶籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交 流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應(yīng)以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為 農(nóng)村建設(shè)施展才華的現(xiàn)代知識型青年的進(jìn)入，對村民自治的長足發(fā)展會有很大的 促進(jìn)。在具體制度規(guī)范的設(shè)計(jì)上應(yīng)該對此給予充分的考慮。（二）加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強(qiáng)化首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村實(shí)行的免費(fèi)九年制義務(wù)教 育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。可以結(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為 依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交 流的文化活動(dòng)場所。其次，要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民 的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民

34、俗采取各種健康文明而又生動(dòng)活潑 的形式。再次，是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會實(shí)施村民自治 的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與 各項(xiàng)村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主 制度給他們所帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村 民自治活動(dòng)奠定基礎(chǔ)（三）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關(guān)系村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村民委員會組織法第四條做了明確規(guī)定“鄉(xiāng)、 民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得十 預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府 開展

35、工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對所轄鄉(xiāng)村行 使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方 面的政務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范 疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項(xiàng)政務(wù)工作。 村委會是村民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、 民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織【11】。村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安， 向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng) 不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工

36、作，而是要從法律、 政策、工作上給予指導(dǎo)。村民委員會也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)工作，教育和 推動(dòng)村民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。 在村民自治活動(dòng)中，村黨支部是政治上、思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依照憲法和法律，支 持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、 有計(jì)劃進(jìn)行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、 村委會、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文 件，在實(shí)踐中仍然難以做到有效落實(shí)。因此，要推行村民自治制度，首先就必須 從法律上確立村委會的相對獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律

37、 地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。（四）疏通信訪渠道，認(rèn)真接待處理群眾來信來訪自新的村委會組織法頒布實(shí)施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的 來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最 多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、 村務(wù)政務(wù)不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是 村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也 沒有得到解決。實(shí)行村民自治，特別是村委會組織法頒布實(shí)施后，給農(nóng)村多 年積累的矛盾找到了一個(gè)出口。這是村民自治上訪增加的重要原因【12】。農(nóng)民上 訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和

38、政府，相信相關(guān)部門會給他們一個(gè)公正的說法，也說 明農(nóng)民群眾的民主意識在增強(qiáng)，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。 因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪 渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民 主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，以確保村委會組織法的順利實(shí)施，依 法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。不能推諉扯皮，敷衍了事，認(rèn)認(rèn)真真為人民群眾落 實(shí)政策辦好實(shí)事。另外，實(shí)行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費(fèi)支持。因此，應(yīng)該明 確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財(cái)政預(yù)算。對經(jīng)濟(jì)相對落 后村的村民自治，地方財(cái)政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)

39、補(bǔ)助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn) 的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組 織對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會是很大的促進(jìn)。目前，在我省部分城中村、貧困村、上 訪村、難點(diǎn)村、宗族房頭問題突出村實(shí)行的選舉觀察員制度出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，只是由 于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉 觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。（五）加強(qiáng)村民自治建設(shè)的措施堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事村黨的十五屆三中全會關(guān)于農(nóng)村工作若干重大問題的決定強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展農(nóng) 村民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結(jié)合。堅(jiān)持有法可依，執(zhí)法必 嚴(yán)，違法必究?！庇謴?qiáng)調(diào)：擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，

40、必須貫徹依法治國方略，同健全 法制緊密結(jié)合。堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村 基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是憲法和黨章精神的體現(xiàn)，也是 由我們國家的性質(zhì)決定的。村民自治只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能保證正確的政治方 向，把億萬農(nóng)村群眾政治主動(dòng)性和參政議政的積極性充分發(fā)揮起來，提高村民自 治的質(zhì)量。堅(jiān)持依法辦事，就是要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開展自治活動(dòng)，也就 是說自治活動(dòng)的內(nèi)容不能有與國家法律法規(guī)相違背的地方，不能超出法律法規(guī)所 規(guī)定的內(nèi)容和范圍。村民委員會組織法是保障村民自治的重要法律。憲法和 村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基

41、 層群眾性自治組織。它不是一級政府行政機(jī)構(gòu)，但它不同于一般的社會自治組 織，它還承擔(dān)著一些政府的職能。創(chuàng)造村民自治的制度環(huán)境和文化環(huán)境制度當(dāng)前村民自治的制度化建設(shè)仍應(yīng)圍繞四個(gè)民主進(jìn)行，特別是要著重程序性方 面的技術(shù)設(shè)計(jì)。從總體上看，選舉仍是重點(diǎn)，這是因?yàn)檫x舉牽涉的矛盾面很大， 是全體村民關(guān)注的焦點(diǎn)。選舉制度中存在的問題將直接影響整個(gè)村民自治制度的 發(fā)展。同時(shí)，也要兼顧到其它三個(gè)方面的制度建設(shè)，尤其是以村民會議或村民代 表會議為主要形式的民主決策、民主議事制度；以村務(wù)公開、民主評議和村民委 員會定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。做到村務(wù)活動(dòng)有法可依，有章可 循，有法必依，有章必循，推進(jìn)村民自

42、治制度化、規(guī)范化、法治化，提高村民自 治水平。文化環(huán)境建設(shè)的核心內(nèi)容是樹立社會主義民主觀、法治觀和平等觀，消 解人們頭腦中的等級特權(quán)、專制獨(dú)裁的封建傳統(tǒng)文化的影響【13】。在我國社會主 義發(fā)展進(jìn)程中，正如鄧小平同志指出，“我們過去對民主宣傳的不夠，實(shí)行的不 夠，制度有許多的不完善”，加之根深蒂固的封建傳統(tǒng)政治文化的影響，要使民 主、法治、平等的現(xiàn)代觀念深入人心，成為社會成員普遍的政治文化心理，路程 還很遙遠(yuǎn)舒暢“兩委”關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是法律確定的地位，問題在于這一領(lǐng)導(dǎo)核心地 位如何實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)核心指的是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，而非越俎代庖，代替村委會直接辦 理村民自治的各項(xiàng)事務(wù)。黨

43、支部要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就是要保證憲法、法律和 黨的方針、政策在農(nóng)村貫徹執(zhí)行，督促村委會依照憲法和法律的規(guī)定實(shí)行自治， 積極提出村的各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，并通過村民會議或村民代表會議形成決議，監(jiān)督村 委會貫徹落實(shí)，監(jiān)督村委會的工作及村委會干部的行為。理順鄉(xiāng)村關(guān)系。村民 委員會組織法對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系作了明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關(guān)系 是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理 體制要進(jìn)行改革，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理結(jié)構(gòu)和治理方式，改變傳統(tǒng)的公共 權(quán)力自上而下地單向式運(yùn)行，還權(quán)于民，使村民自治名副其實(shí)。特別是要切斷鄉(xiāng) 鎮(zhèn)與村的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，改變“村務(wù)鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)理”

44、的局面。要變以事后 監(jiān)督為主為以事前監(jiān)督為主，變更多的行政干預(yù)為更多的司法監(jiān)督。加強(qiáng)對村委會成員培訓(xùn)村民自治的組織者和實(shí)施者，要履行帶領(lǐng)全體村民進(jìn)行自我管理、自我教育、 自我服務(wù)的法定職責(zé)，挑起帶領(lǐng)農(nóng)村共同發(fā)展社會、經(jīng)濟(jì)、文化的重?fù)?dān)。各級政 府應(yīng)加強(qiáng)對村委會成員進(jìn)行培訓(xùn)的重視，要像對國家公務(wù)員培訓(xùn)那樣形成制度， 使培訓(xùn)成為村委會組織建設(shè)中的一種規(guī)范要求，促進(jìn)他們綜合素質(zhì)的提高，以帶 動(dòng)這些地區(qū)村民自治建設(shè)的健康發(fā)展。（六）從教育預(yù)防和打擊震懾入手，遏制賄選拉票現(xiàn)象賄選是村委會換屆選舉中的一顆毒瘤由于目前對此很難界定，賄選拉票之 風(fēng)大有發(fā)展擴(kuò)散之勢，如不加以有效遏制和打擊，任其滋生蔓延，就有可能

45、葬送多 年來基層民主政治建設(shè)的成果。加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民的民主意識和民主素質(zhì)教育千方百計(jì)地讓人民群眾在村級事務(wù)中有發(fā)言權(quán)，提高群眾參與村級事務(wù)管理 的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)清賄選行為及賄選者的不良動(dòng)機(jī)，讓農(nóng)民了解到賄選者投 入越大，當(dāng)選后的行為也越值得考慮，依靠賄選的當(dāng)選者只能會把贏得的公共權(quán) 力用來進(jìn)行權(quán)錢交易，而不可能用于為村集體和村民服務(wù)上來，只會導(dǎo)致整個(gè)農(nóng) 村風(fēng)氣愈來愈差。應(yīng)不斷利用多種渠道宣傳，教育村民珍惜手中神圣的權(quán)利，領(lǐng)悟 到自己手中的一票事關(guān)自己的切身利益，要為自己的選擇負(fù)責(zé)，使村民能夠在潛 移默化中排斥賄選拉票，將賄選拉票看成是在出賣自己人身權(quán)利和民主權(quán)利，最 終達(dá)到讓村民為自己的選擇負(fù)責(zé)的意識。依學(xué)校教育為依托，加強(qiáng)對學(xué)生民主選 舉的教育，以學(xué)生教育帶動(dòng)家庭對民主選舉的認(rèn)識，學(xué)生對家庭的影響可能是事 半功倍的。要加大當(dāng)選者的素質(zhì)教育經(jīng)常性的對村官進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高他們的法律意識和思想意識，調(diào)動(dòng)他們 為民辦事的積極性,增強(qiáng)他們?yōu)榧亦l(xiāng)為村民服務(wù)的意識。建立村官互相交流機(jī)制， 樹立先進(jìn)典型，給村官增加心理壓力，增強(qiáng)其危機(jī)感，這樣才有利于在其位謀其 政。建立學(xué)習(xí)考核制度，培訓(xùn)后嚴(yán)格檢測學(xué)習(xí)結(jié)果，不能將培訓(xùn)和學(xué)習(xí)流于形式。 對經(jīng)過學(xué)習(xí)