南海生態(tài)安全的法治保障探析

1、一論文發(fā)表專家一働中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng) HYPERLINK http:/www.qi www.qi亦wangml南海生態(tài)安全的法治保障探析摘要：南海生態(tài)安全面臨著海洋環(huán)境災(zāi)害、陸源污染、生態(tài)惡化、戰(zhàn)爭(zhēng)及自然災(zāi)害等多種威脅；我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系雖然基本形成，但仍不夠完善，立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)充實(shí)和調(diào)整，效力等級(jí)有待提高，行政執(zhí)法體制有改革之必要，生態(tài)安全保障機(jī)制亟需創(chuàng)新，南海生態(tài)安全保障專門立法屬于空白；因此應(yīng)當(dāng)完善南海生態(tài)安全保障的法律體系，健全海洋生態(tài)補(bǔ)償和損害賠償制度，建立生態(tài)修復(fù)制度，完善南海生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急處理制度，修改生態(tài)安全保障的刑事法律，改革南海執(zhí)法體制。關(guān)鍵詞：南海；生態(tài)安全；法律保障中圖分

2、類號(hào):df468文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：10074074(2012)05010609海洋生態(tài)安全是海洋可持續(xù)發(fā)展的前提，關(guān)系到國(guó)家環(huán)境資源保護(hù)總體目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也直接影響著海洋經(jīng)濟(jì)及至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。南海是我國(guó)最大的海域，北臨廣東、廣西、福建和臺(tái)灣四省，東南、西南及南邊毗鄰菲律賓、馬來(lái)西亞、越南、印尼、文萊等東盟國(guó)家，面積大約356平方公里，主要由海南省管轄。南海在我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位，也是我國(guó)通往印度洋、大西洋等海域的主要海上運(yùn)輸通道，因此，必須保證南海的生態(tài)安全。但生態(tài)安全的保障本質(zhì)上依賴于完善的法律制度，本文擬對(duì)南海生論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)態(tài)安全的法律保障問(wèn)

3、題進(jìn)行一些膚淺的探討，以盡綿薄之力。一、南海生態(tài)安全面臨的主要威脅2010年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)（以下簡(jiǎn)稱海洋公報(bào)）指出，我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量總體維持在較好水平，主要海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量基本滿足海域使用要求，赤潮和綠潮災(zāi)害有所減輕，但江河污染物入海量增加，溢油等突發(fā)環(huán)境事故災(zāi)害對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的損害嚴(yán)重。近岸局部海域富營(yíng)養(yǎng)化、海洋環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)和海岸帶生境破壞是影響我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量的突出問(wèn)題。12009年南海區(qū)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)（以下簡(jiǎn)稱南海公報(bào)）披露：“南海區(qū)海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積為30750平方公里，比2008年增加21.3%”；南海區(qū)海域近岸水體營(yíng)養(yǎng)鹽污染嚴(yán)重。2005年至2009年，南海

4、未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積從11200平方公里增加到30750平方公里，嚴(yán)重污染海域面積則從1420平方公里增加到5220平方公里，污染海域面積明顯增加，水體中的主要污染物為營(yíng)養(yǎng)鹽?？梢姡虾Ｉ鷳B(tài)安全面臨著多方面的威脅。（一）海洋環(huán)境災(zāi)害海洋環(huán)境災(zāi)害主要包括溢油事故、赤潮、綠潮、海水入侵、風(fēng)暴潮、土壤鹽漬化等。中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告（2011）（以下簡(jiǎn)稱海洋報(bào)告）指出，受全球氣候變化、環(huán)境污染和人類開發(fā)活動(dòng)等多種因素影響，中國(guó)近海海洋環(huán)境災(zāi)害呈逐漸增加趨勢(shì)。但影響較大的海洋環(huán)境災(zāi)害主要是溢油事故和赤潮。論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)油類污染是海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨的主要威脅之一，通常包括油船泄漏、油罐

5、破裂、海上油井井噴或泄漏、煉油廠排放油污、拆船排放油污等，其對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的破壞十分嚴(yán)重，尤其是對(duì)海洋水質(zhì)和海洋生物，甚至數(shù)十年內(nèi)都難以恢復(fù)。近40年來(lái)，全世界每年因人為因素而流入海洋的石油及石油產(chǎn)品至少有1000萬(wàn)噸，造成了極為嚴(yán)重的甚至災(zāi)難性的后果。2南海海域曾經(jīng)發(fā)生多起漏油事故，雖未釀成重大災(zāi)害，但也足以讓人警醒。如：2004年12月珠江口曾經(jīng)發(fā)生了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最大的溢油污染事故。3據(jù)南海公報(bào)，2009年9月一艘巴拿馬籍集裝箱貨船在珠海高欄島東南長(zhǎng)咀附近海域觸礁擱淺，造成燃油泄漏入海。2011年2月三亞海域發(fā)生一起郵輪油污染事故，三亞海事局配合隨船監(jiān)督的海南局船舶處工作人員及時(shí)采取應(yīng)急

6、措施，避免了較大范圍的海域污染。4目前，南海海域可能引發(fā)石油污染的隱患較多，主要包括：作為我國(guó)海上石油開采的主要地區(qū)，海上油井存在井噴或泄漏的危險(xiǎn)；作為世界主要航運(yùn)通道之一，貨運(yùn)船舶甚至油船發(fā)生漏油或因海難事故導(dǎo)致大規(guī)模油污染的可能性始終沒有消失；此外，在沿海各地的拆船作業(yè)和煉油廠也都可能排放油污。油類是目前三種主要的海洋污染物之一。赤潮也是南海時(shí)有發(fā)生的環(huán)境災(zāi)害。南海公報(bào)陳述，2009年南海區(qū)共發(fā)現(xiàn)赤潮8次，都在廣東省近岸海域，累計(jì)面積約391.3平方公里，與上年相比，雖然次數(shù)相同，但累計(jì)面積有了顯著擴(kuò)大，論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)2009年10月至11月在廣東珠海市淇澳島至香爐灣附近

7、海域的赤潮面積一次即達(dá)到大約280平方公里。雖然目前南海赤潮造成的經(jīng)濟(jì)損失較小，未發(fā)現(xiàn)人類中毒、死魚事件，但是對(duì)南海赤潮的危害性切不可小覷，須極早采取措施加以防范。（二）生態(tài)惡化南海公報(bào)披露，2009年國(guó)家海洋局南海分局與廣東、廣西以及海南省三省海洋與漁業(yè)主管部門對(duì)南海區(qū)7個(gè)生態(tài)監(jiān)控區(qū)的10個(gè)近岸生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，其中4個(gè)屬于亞健康狀態(tài)，1個(gè)處于不健康狀態(tài)。南海區(qū)近岸生態(tài)系統(tǒng)的主要生態(tài)問(wèn)題是水質(zhì)污染以及天然岸線和棲息地減少，珊瑚礁、紅樹林和海草床生態(tài)系統(tǒng)受人類直接干擾破壞、生態(tài)災(zāi)害及污染物排放的影響，結(jié)構(gòu)和功能退化。2009年海南省海洋環(huán)境狀況公報(bào)（以下簡(jiǎn)稱海南公報(bào)）和2010年上半年海南省

8、海洋環(huán)境狀況公報(bào)（以下簡(jiǎn)稱2010海南公報(bào)）也通報(bào)了類似情況。南海海洋生態(tài)狀況惡化的另一表現(xiàn)就是，區(qū)域內(nèi)的海島生態(tài)環(huán)境惡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于人為的炸島炸礁、填海連礁、填海連島等嚴(yán)重破壞海島的行為，致使海島數(shù)量不斷減少，與上世紀(jì)90年代相比，海南省管轄的島嶼消失了51個(gè)，減少了22%。5海島生態(tài)系統(tǒng)的破壞也比較嚴(yán)重，生態(tài)質(zhì)量急劇下降?！耙恍┑胤诫S意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態(tài)；一些單位任意在海島上傾倒垃圾和有毒有害廢物，把海島變成了垃圾場(chǎng)；一些地方濫捕、濫理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期采海島上的珍惜生物資源。6由于海島生態(tài)要素的特殊性，如生物種類少、面積特別小等、周邊與海洋為鄰

9、，因而海島生態(tài)系統(tǒng)一旦被破壞，不僅危害極大，而且很難恢復(fù)；海島生態(tài)的惡化必然禍及海洋。南海海域的生物面臨著外來(lái)生物入侵和人類危害等多重威脅。據(jù)南海公報(bào)消息，蟲害、外來(lái)物種入侵和敵害生物侵害是南海區(qū)典型生態(tài)系統(tǒng)遭受的主要生態(tài)災(zāi)害。如：廣西北海紅樹林生態(tài)系統(tǒng)受到廣州小斑螟和廣翅臘蟬的侵害以及互花米草和無(wú)瓣海桑的入侵。由于海上船只撞擊，水下爆破沖擊，漁網(wǎng)纏繞，環(huán)境惡化導(dǎo)致患病以及天氣惡劣導(dǎo)致幼體與母體分離等原因，中華白海豚的死亡數(shù)量創(chuàng)近年來(lái)新高，全年發(fā)現(xiàn)異常死亡22頭。人類在海洋的各種生產(chǎn)、開發(fā)活動(dòng)包括近海養(yǎng)殖、過(guò)度捕撈、填海造地、海岸開發(fā)、海上作業(yè)等，也給海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了很大的負(fù)面影響。南海公報(bào)

10、記錄：2009年南海區(qū)共有35座海上油氣勘探開發(fā)設(shè)施作業(yè)，機(jī)艙污水7164立方米，鉆井泥漿（水基）44982立方米，含油鉆屑3686立方米，不含油鉆屑8565立方米，生活污水153084立方米，食品廢棄物607噸。海洋報(bào)告指出，大型圍填海、過(guò)度捕撈與海水養(yǎng)殖等是造成中國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)退化，生物多樣性喪失，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增加的直接原因。（三）陸源污染人類的主要生產(chǎn)生活區(qū)域在陸地，人類排放的污染物也主要在陸理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期地。但陸源污染物會(huì)以各種方式排放入海，最終破壞海洋的生態(tài)環(huán)境。海洋報(bào)告、海洋公報(bào)、南海公報(bào)、2010海南公報(bào)、海南公報(bào)等都顯示，陸源排污仍是影響海洋環(huán)境的主要原因

11、。海洋公報(bào)指出，雖然入海排污口的污染物排海量比上年下降25%，但是入海排污口的達(dá)標(biāo)排放次數(shù)比率僅為46%，部分排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量仍較差。受入海徑流量增大的影響，2010年河流攜帶的化學(xué)需氧量、氨氮和總磷入海量較上年明顯增加。海南公報(bào)認(rèn)為，沿海地區(qū)排放的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污水通過(guò)河流將大量的污染物帶入海域，給近岸海域尤其是入?？卩徑Ｓ虻纳鷳B(tài)環(huán)境造成巨大壓力。2009年僅由南渡江排放入海的主要污染物總量約10.4萬(wàn)噸，主要污染物是化學(xué)需氧量（coder）、氨氮、磷酸鹽、石油類和重金屬等。其中化學(xué)需氧量約10.05萬(wàn)噸，約占96.6%，排污口鄰近海域海水水質(zhì)環(huán)境有惡化的趨勢(shì)。（四）海上戰(zhàn)爭(zhēng)及自然

12、災(zāi)害威脅南海主權(quán)自古以來(lái)屬于中國(guó)，多年來(lái)沒有爭(zhēng)議，但由于海洋資源在各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位不斷上升，以越南為代表的周邊國(guó)家開始以各種理由提出了主權(quán)要求，全然不顧我國(guó)政府提出的“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”原則以及和平努力，而且憑借其近海樓臺(tái)先得月的優(yōu)勢(shì)，變本加厲地強(qiáng)化了對(duì)我國(guó)南海島嶼島礁的侵占和開發(fā)，加劇了原本緊張的局勢(shì)。我國(guó)漁民在南海捕魚時(shí)被一些國(guó)家非法扣押的事時(shí)有發(fā)生，隨著我國(guó)海洋執(zhí)法活動(dòng)的加強(qiáng)，我國(guó)海監(jiān)船論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)與周邊國(guó)家在南海非法作業(yè)船只的沖突也愈演愈烈。“據(jù)路透社報(bào)道，中國(guó)巡邏艇在中國(guó)南海干涉越南一艘油氣勘探船后，越南5月29日譴責(zé)中國(guó)加劇地區(qū)緊張氣氛，并稱其海

13、軍將采取一切必要手段，保護(hù)其領(lǐng)土主權(quán)完整?！?面對(duì)南海某些鄰國(guó)企圖以強(qiáng)占島嶼逼我承認(rèn)既成事實(shí)，動(dòng)輒以武力威脅的態(tài)勢(shì)，我國(guó)政府不能完全寄希望于和平解決，戰(zhàn)爭(zhēng)雖然不是最好的方法，卻是必要的手段。因此在南海區(qū)域爆發(fā)局部戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性完全存在，而海洋戰(zhàn)爭(zhēng)的主要工具是艦船和飛機(jī)，無(wú)論核動(dòng)力還是石油、柴油動(dòng)力，一旦被擊毀或擊沉，都會(huì)對(duì)南海生態(tài)環(huán)境造成較大污染?！皯?zhàn)爭(zhēng)本身不僅耗費(fèi)巨量資源，而且還大量地破壞資源”，“戰(zhàn)爭(zhēng)需要場(chǎng)所，因而勢(shì)必破壞和污染環(huán)境”，危及生態(tài)安全。8南海海域也是地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害多發(fā)的區(qū)域。中國(guó)是世界上地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，它以占世界7%的國(guó)土承受了全球33%的大陸強(qiáng)震，臺(tái)灣海

14、峽、瓊州海峽等都處在比較活躍的地震帶上9；南海周邊的菲律賓、印度尼西亞、馬來(lái)西亞等國(guó)也是地震較為頻發(fā)的地區(qū)。南海區(qū)域是中國(guó)受海嘯威脅最大的地方，因?yàn)閰嗡螎u西側(cè)和馬尼拉海溝一帶是地震活躍帶。10二、南海生態(tài)安全法治保障的現(xiàn)狀我國(guó)目前關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系已經(jīng)初步形成。海洋環(huán)境保護(hù)法是專門規(guī)范海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法，其他與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律主要有環(huán)境保護(hù)法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、野生動(dòng)物保護(hù)法、海域使用管理法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、可再生能源法、海島保護(hù)法等，國(guó)務(wù)院發(fā)布了一批相關(guān)行政法規(guī)，包括海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、海洋傾廢管理?xiàng)l例、漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則、防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例、防

15、治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例、水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例、自然保護(hù)區(qū)條例、防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例、防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例等。國(guó)務(wù)院相關(guān)部委通過(guò)了一系列的部門規(guī)章，如海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法、海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法、船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定、船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定、海洋行政處罰實(shí)施辦法。上述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章自然適用于南海海域的生態(tài)安全保障。此外，南海周邊省區(qū)制定了一些適用于所轄南海海域的地方性法規(guī)，如海南省的實(shí)施海域使用管理法辦法、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定，廣東省的實(shí)施辦法，福建省的海洋環(huán)境保護(hù)條例等。1

16、1依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法第五條，我國(guó)已經(jīng)形成了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一主管，海洋管理部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門局部主管，中央和省級(jí)政府分治管理的海洋生態(tài)安全執(zhí)法體制。國(guó)家海洋局是國(guó)土資源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的行政機(jī)理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期構(gòu)。海洋局承擔(dān)著保護(hù)海洋環(huán)境的職責(zé)。海洋局下設(shè)南海分局，分管南海生態(tài)安全保障的行政執(zhí)法，代表國(guó)家海洋局履行在南海區(qū)的海洋行政管理職能，在海區(qū)組織開展海洋行政管理、執(zhí)法監(jiān)督和公益服務(wù)等項(xiàng)工作。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，負(fù)責(zé)組織擬定南海區(qū)及重點(diǎn)海域的海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃并實(shí)施整治工作；管理

17、審批本海區(qū)陸源污染物排海的總量和濃度；負(fù)責(zé)本海區(qū)防止石油勘探開發(fā)、海洋傾廢、海洋工程和其它海洋開發(fā)活動(dòng)造成的污染損害的海洋環(huán)境保護(hù)工作；參與本海區(qū)重大污染事件的評(píng)估與查處，負(fù)責(zé)發(fā)布海洋污染通報(bào)。12但是我國(guó)現(xiàn)行的海洋生態(tài)安全保障法律制度仍然存在著明顯的缺陷。這主要表現(xiàn)在：首先，有關(guān)南海生態(tài)安全保障立法的可操作性有待提高。以海洋環(huán)境保護(hù)法為例，該法主要包括總則性規(guī)定、防止海岸工程對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防止海洋石油勘探開發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防止陸地污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防止船舶對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防止傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、法律責(zé)任制度等內(nèi)容，但全部條文僅有48條，其高度概括性

18、可見一斑。該法第九條第一款規(guī)定：“海涂的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理。對(duì)圍海造地或其他圍海工程，以及采挖砂石，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制。確需進(jìn)行的，必須在調(diào)查研究和經(jīng)濟(jì)效果對(duì)比的基礎(chǔ)上，提出工程的環(huán)境影響報(bào)告書，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)部門審批，大型圍海工程并須報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門審批?！钡顷P(guān)于行政機(jī)關(guān)控制理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期和審批圍海工程的標(biāo)準(zhǔn)、程序等缺乏具體可行的規(guī)定，即便是2006年發(fā)布的防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例對(duì)此也沒有明確。該條第2款規(guī)定：“禁止毀壞海岸防護(hù)林、風(fēng)景林、風(fēng)景石和紅樹林、珊瑚礁。”但是該法卻沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取什么措施保護(hù)海岸防護(hù)林、風(fēng)景林、

19、風(fēng)景石和紅樹林、珊瑚礁，以及相關(guān)違法行為的法律責(zé)任，國(guó)務(wù)院及其部委也沒有頒布相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章。其次，有關(guān)南海生態(tài)安全保障的法律體系有待完善。雖然海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系相對(duì)成熟，但欠缺之處依然較多。如關(guān)于海洋環(huán)境災(zāi)害的應(yīng)急處理僅在2011年頒布了船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定，而對(duì)地震、海嘯、赤潮等生態(tài)災(zāi)害的預(yù)警、防范和處理尚無(wú)立法規(guī)定，國(guó)家海洋局只是在2009年以內(nèi)部文件的形式印發(fā)了風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案；關(guān)于海洋生物多樣性保護(hù)、海洋自然保護(hù)區(qū)、海岸帶保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、外來(lái)海洋生物入侵的防治等也沒有專門立法；南海作為我國(guó)最大的海域，跨多個(gè)

20、省區(qū)，且與多國(guó)相鄰，但國(guó)家沒有對(duì)其生態(tài)安全保障進(jìn)行專門立法。另外，有些立法的效力等級(jí)過(guò)低，影響其實(shí)施力度。再次，有關(guān)南海生態(tài)安全保障法律機(jī)制的空白、遺漏和缺陷仍有待彌補(bǔ)?，F(xiàn)行立法未能吸收新型的生態(tài)安全保障機(jī)制，如海洋生態(tài)補(bǔ)償制度、海洋生態(tài)修復(fù)制度、海洋災(zāi)害預(yù)警制度等。有些立法在論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)法律制度的設(shè)計(jì)上也多有欠缺之處，如，海洋灘涂養(yǎng)殖“不僅污染自身的養(yǎng)殖環(huán)境，也嚴(yán)重影響周邊海域環(huán)境”，改變生物的生存環(huán)境，可能造成生物入侵以及誘發(fā)赤潮13；海洋捕撈“給海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了許多不利影響，主要包括捕撈活動(dòng)對(duì)目標(biāo)和非目標(biāo)種產(chǎn)生的危害、漁業(yè)資源棲息地和環(huán)境破壞、生物多樣性降低等”14

21、；但對(duì)嚴(yán)重威脅海洋生態(tài)安全的海洋漁業(yè)污染，海洋環(huán)境保護(hù)法沒有直接規(guī)定，漁業(yè)法第2章對(duì)養(yǎng)殖污染只是輕描淡寫、一筆帶過(guò)，僅在第19條規(guī)定：“從事養(yǎng)殖生產(chǎn)不得使用含有毒有害物質(zhì)的餌料、飼料”；第20條規(guī)定：“從事養(yǎng)殖生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境，科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環(huán)境污染”。至于有毒有害餌料和飼料的標(biāo)準(zhǔn)，合理的養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物的標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，違法行為的法律責(zé)任，大面積死魚的處理等，漁業(yè)法無(wú)具體規(guī)定，漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則也沒有明確。而對(duì)海洋捕撈，漁業(yè)法雖有較多規(guī)定，包括捕撈限額制度、捕撈許可證制度以及禁漁區(qū)、禁漁期、禁用捕撈方法等，但是對(duì)破壞海洋

22、環(huán)境與資源的其他方式，如兼捕、棄?mèng)~、小漁船油污排放等，依然空缺。又次，有關(guān)南海生態(tài)安全的刑事法律制度有待調(diào)整。現(xiàn)行刑法第六章第六節(jié)第338條至346條專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，所有犯罪均要求主觀上為故意，所處刑罰均為有期徒刑，且多在7年以下，一般應(yīng)并處或單處罰金?，F(xiàn)行刑法關(guān)于生態(tài)犯罪的規(guī)定存在理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期比較明顯的缺陷，第一，犯罪種類太少，有些破壞生態(tài)安全的行為，后果可能十分嚴(yán)重，如：2001年2003年，原國(guó)家環(huán)保總局組織開展了全國(guó)外來(lái)入侵物種調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)共有283種外來(lái)入侵物種，每年對(duì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境造成的損失約1200億元，而現(xiàn)在損失已高達(dá)2000億元。15

23、假設(shè)某人因故意或過(guò)失導(dǎo)致外來(lái)生物入侵我國(guó)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，依現(xiàn)行刑法無(wú)法入罪；第二，沒有規(guī)定過(guò)失犯罪，因生態(tài)安全的特殊重要性和損害的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，盡管主觀上為過(guò)失，但只要嚴(yán)重破壞生態(tài)安全的，也應(yīng)當(dāng)定罪科罰，如因疏忽大意導(dǎo)致重大核事故；第三，刑罰過(guò)輕，如，依刑法第151條，走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的珍貴動(dòng)物及珍貴動(dòng)物制品，情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以判處無(wú)期徒刑或死刑，但是依刑法第341條，殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物，情節(jié)特別嚴(yán)重的，處10年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)，后者的危害性明顯大于前者，然而其刑罰卻比前者輕得多，究其原因，可能是由于立法者對(duì)生態(tài)安全利益的漠視或者說(shuō)對(duì)生態(tài)安全的重要

24、性認(rèn)識(shí)不足。最后，有關(guān)南海生態(tài)安全保障的執(zhí)法體制有待改革。如上所述，依現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門主管全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作。海洋管理部門負(fù)責(zé)組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視，開展科學(xué)研究，并主管防止海洋石油勘探開發(fā)和海洋傾廢污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。港務(wù)監(jiān)督負(fù)責(zé)船舶排污的監(jiān)督和調(diào)查處理，以及港區(qū)水域的監(jiān)視，并主管防止船舶污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。漁政論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)漁港船舶排污的監(jiān)督和漁業(yè)港區(qū)水域的監(jiān)視。軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍用船舶排污的監(jiān)督和軍港水域的監(jiān)視。沿海省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，并主管防止

25、海岸工程和陸源污染物污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。因此海岸工程污染、船舶污染、陸源污染、海洋傾廢污染、石油勘探開發(fā)污染分別由不同部門主管，而國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門作為海洋環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)關(guān)，其具體職責(zé)并不明確，有名義主管、形同虛設(shè)之嫌。而船舶污染的管轄權(quán)也花落三家、各自為政。這一行業(yè)分割、地方分治的管理體制極易造成權(quán)力真空，甚至行業(yè)主義、地方保護(hù)主義等，“海洋環(huán)境管理體制設(shè)置的不合理是當(dāng)前我國(guó)海洋環(huán)境污染嚴(yán)重的重要原因之一。”16此外，南海生態(tài)安全保障的區(qū)域合作機(jī)制基本沒有建立。南?？鐕?guó)內(nèi)五個(gè)省區(qū)，與多國(guó)相鄰，其生態(tài)安全保障有賴各省區(qū)甚至周邊各國(guó)的協(xié)調(diào)與合作。但海洋環(huán)境保護(hù)法第八條第一款只是規(guī)定：“跨區(qū)域

26、的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。”此規(guī)定基本上沒有法律意義，不規(guī)定也可以協(xié)商或者請(qǐng)求上級(jí)政府協(xié)商。實(shí)踐中即便是大陸四省區(qū)，在地方性法規(guī)的制定和海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法等方面的合作也尚未形成，更不用說(shuō)大陸與臺(tái)灣、中國(guó)與鄰國(guó)之間的合作機(jī)制。國(guó)家海洋局雖然設(shè)置了南海分局，但其職責(zé)不包含協(xié)調(diào)和統(tǒng)一瓊粵桂閩的生態(tài)安全保障，它只是代行國(guó)家海洋局在南海的管理權(quán)；另，南海海域在地理位置和行政區(qū)劃上絕大部分屬于海南，南海分局卻設(shè)在廣州，遠(yuǎn)離南海中心，多有不妥。三、健全南海生態(tài)安全法治保障的若干建議（一）完善南海生態(tài)安全保障的法律體系首先，我國(guó)憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定生態(tài)安全保障。雖然

27、學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)安全尚無(wú)統(tǒng)一、公認(rèn)的定義，但“生態(tài)安全是社會(huì)、國(guó)家安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和軍事安全的基礎(chǔ)性安全，生態(tài)安全是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)要組成部分”17，生態(tài)安全的重要性不亞于經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等安全，因此完全有理由入憲?，F(xiàn)行憲法雖在第9條規(guī)定，自然資源所有權(quán)屬于國(guó)家或者集體，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源；第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。但是環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)與生態(tài)安全保障不能等同和替代，生態(tài)安全更強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)平衡、各要素的和諧、功能優(yōu)化、良性循環(huán)等應(yīng)當(dāng)適合人類生存并滿足

28、人類需要，而傳統(tǒng)意義上的環(huán)境和自然資源保護(hù)主要局限于直接影響人類生存和發(fā)展的自然要素，生態(tài)安全更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性、廣泛性。生態(tài)安全入憲至少應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面：第一，生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容；第二，保障生態(tài)安全是國(guó)家的基本職責(zé)和權(quán)力之一，國(guó)家機(jī)關(guān)有義務(wù)履行該職責(zé)，依法行使該權(quán)力；第三，生態(tài)權(quán)是公民的基本權(quán)利，公民可以要求國(guó)家保護(hù)該權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。俄羅斯聯(lián)邦憲法第42條即提出了“公民生態(tài)權(quán)”，第72條第1款將生態(tài)安全保障確立為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法權(quán)利。18其次，應(yīng)當(dāng)修改、補(bǔ)充現(xiàn)行海洋生態(tài)安全法律法規(guī)。包括全面修訂海洋環(huán)境保護(hù)法、漁業(yè)法等，有針對(duì)性地充實(shí)海洋生態(tài)安全保障的內(nèi)

29、容，以適應(yīng)實(shí)踐需要；制定船舶污染防治法、海岸保護(hù)法、生態(tài)補(bǔ)償法、自然保護(hù)區(qū)法、海洋防災(zāi)減災(zāi)法、海洋生物多樣性保護(hù)條例、海洋自然保護(hù)區(qū)條例等法律法規(guī)；制定南海生態(tài)安全保障的專門法規(guī)，如南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例、南海海嘯應(yīng)急處理?xiàng)l例、南海珊瑚礁保護(hù)條例、南海外來(lái)海洋生物入侵防治條例等；另外，有些立法應(yīng)當(dāng)提高其立法層級(jí)，從行政法規(guī)上升為法律，或者從部門規(guī)章上升為行政法規(guī)，或者由內(nèi)部文件上升為立法，如國(guó)家海洋局的風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，可以適當(dāng)修改作為部門規(guī)章頒布實(shí)施。（二）建立健全南海海洋生態(tài)補(bǔ)償和損害賠償制度生態(tài)利益具有系統(tǒng)性、整體性、公共性，通常是一榮俱榮，一損俱損，

30、雖然與每一個(gè)主體的利益都相關(guān)，但又不可能完全由確定的某一個(gè)或幾個(gè)主體占有和支配，其價(jià)值也無(wú)法得到精確的衡量和計(jì)算，這在海洋生態(tài)利益中尤其明顯。因此當(dāng)某個(gè)主體創(chuàng)造或保護(hù)了海洋生態(tài)效益時(shí)，該效益不可能僅僅由該主體占有和享用，而是作理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期為公共物品即公共資源，由一定區(qū)域內(nèi)的眾多主體共同享用，這就使得主體可能失去創(chuàng)造和保護(hù)海洋生態(tài)效益的積極性，海洋生態(tài)效益補(bǔ)償制度可以彌補(bǔ)這一缺陷。國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定要求“完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”；國(guó)務(wù)院2007年工作要點(diǎn)將“

31、加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。國(guó)家節(jié)能減排綜合性工作方案明確提出改進(jìn)和完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作；國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2007年發(fā)布的關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見指出，應(yīng)當(dāng)盡快探索建立自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等方面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，之后各地在積極開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。但基本上限于陸地生態(tài)補(bǔ)償，全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立，生態(tài)補(bǔ)償立法僅有部門規(guī)章1部，地方規(guī)范性文件38件，國(guó)務(wù)院的生態(tài)補(bǔ)償條例還在討論之中，關(guān)于補(bǔ)償和受補(bǔ)償?shù)闹黧w、方式、對(duì)象、資金來(lái)源等諸多問(wèn)題都還在實(shí)踐探索階段。我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)展更

32、為緩慢，目前還沒有專門的立法或規(guī)范性文件。國(guó)家海洋局于2009年頒布的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作的若干意見（以下簡(jiǎn)稱意見）第四部分雖然提出：“有關(guān)部門要積極探索海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，目前也有個(gè)別地方在試點(diǎn)海洋生態(tài)補(bǔ)償，如“山東省近日出臺(tái)了海洋生態(tài)損害論文發(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法），首創(chuàng)將海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償合并，成為首個(gè)試水規(guī)范海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?9，但是該辦法規(guī)定的補(bǔ)償僅限“實(shí)施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變”的情形，遠(yuǎn)沒有包括海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜績(jī)?nèi)容。因?yàn)椤吧鷳B(tài)補(bǔ)償是指自然資源使用人或受益人在合法利用自然

33、資源過(guò)程中，對(duì)自然資源所有人或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用”20，海洋生態(tài)補(bǔ)償則是指海洋資源使用人或受益人在合法利用海洋資源過(guò)程中，對(duì)海洋資源所有人或?qū)Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)費(fèi)用的制度，所以地方性法規(guī)也未能建立系統(tǒng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度。筆者以為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法，海洋環(huán)境保護(hù)法在修訂時(shí)應(yīng)增加海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容，此外應(yīng)頒布海洋生態(tài)補(bǔ)償條例，并以部門規(guī)章形式制定南海海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，詳細(xì)規(guī)定南海海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償主體、受補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等。海洋生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、公平、公開、政府主導(dǎo)等原則；補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)是所

34、有“海洋生態(tài)資源的使用者或海洋生態(tài)保護(hù)的受益者”，受補(bǔ)償主體包括所有“海洋生態(tài)資源的所有者或?yàn)楸Ｗo(hù)海洋生態(tài)資源付出代價(jià)者”21；補(bǔ)償方式是多樣的，包括政策優(yōu)惠、實(shí)物、資金、技術(shù)服務(wù)等；資源來(lái)源主要有補(bǔ)償主體繳納的稅款或其他費(fèi)用、國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款、社會(huì)捐款等；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)須根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的市場(chǎng)價(jià)值、供求關(guān)系、受益人的受益程度、受補(bǔ)償者的貢獻(xiàn)率、社會(huì)整體發(fā)展水平、對(duì)人類及人身的意義等因素綜合確定；補(bǔ)償程序則可以是政府代表受益人主動(dòng)為之，也可以由受補(bǔ)償主體提出請(qǐng)求。關(guān)于海洋生態(tài)損害賠償，海洋環(huán)境保護(hù)法第41條已有原則性規(guī)定，海洋環(huán)境主管部門可以要求違法造成或可能造成海洋環(huán)境污染損害的單位或個(gè)人賠償國(guó)家

35、損失。此處之損失應(yīng)包括人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和生態(tài)損害。意見第三部分提出，為落實(shí)國(guó)務(wù)院賦予海洋部門“承擔(dān)海洋生態(tài)損害的國(guó)家索賠”的新職責(zé)，國(guó)家海洋局將制定出臺(tái)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償賠償辦法及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全海洋與海岸工程生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)污損事故賠償?shù)群Ｑ蟓h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，條件成熟的沿海地區(qū)海洋部門要積極開展海洋生態(tài)損害補(bǔ)償賠償工作試點(diǎn)?！钡駷橹梗瑑H有個(gè)別地方制定了關(guān)于海洋生態(tài)損害賠償?shù)囊?guī)范性文件，除上述的山東省外，浙江省舟山市也開始實(shí)施海洋環(huán)境損害賠償制度，國(guó)家還沒有針對(duì)海洋生態(tài)損害賠償制定專門的法律或法規(guī)，因此有人大代表建議：國(guó)家應(yīng)當(dāng)“盡快啟動(dòng)建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償賠償制度的立法程序，對(duì)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償

36、索賠的責(zé)任主體、賠償范圍及標(biāo)準(zhǔn)、程序、以及補(bǔ)償賠償使用管理等進(jìn)行明確界定”22。雖然民事?lián)p害賠償制度原則上可適用于海洋生態(tài)損害賠償，但海洋生態(tài)損害賠償制度應(yīng)有其特殊性。首先，財(cái)產(chǎn)或人身?yè)p害通常有理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期確定的受害人且只有受害人才能提出索賠，而在生態(tài)損害中可能沒有直接或具體的受害人，因?yàn)樯鷳B(tài)利益是一種公共利益，不能歸屬于某個(gè)自然人、法人或非法人組織，所以國(guó)家應(yīng)當(dāng)可以作為公共利益的代表提出索賠，或者通過(guò)生態(tài)公益訴訟制度，賦予自然人、法人或非法人組織代表公眾索賠的權(quán)利。其次，生態(tài)損害的貨幣化測(cè)量及賠償金額也不同于財(cái)產(chǎn)損害，需要建立合理的將生態(tài)損害計(jì)算為一定貨幣量的評(píng)估制度

37、，包括評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、主體、程序、方法等，這可能是海洋生態(tài)損害賠償制度能否實(shí)施的關(guān)鍵，海洋生態(tài)損害的量化須綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的市場(chǎng)價(jià)值、供求關(guān)系、對(duì)人類及人身利益的意義等因素確定。再次，海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆绞匠素泿磐?，還可以通過(guò)實(shí)物或者說(shuō)實(shí)施價(jià)值相當(dāng)?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)和改良行為來(lái)完成，如：“漁業(yè)資源增殖放流和海藻生態(tài)養(yǎng)殖等方式”23，但是以生態(tài)修復(fù)和改良代替貨幣賠償?shù)模仨氉阋曰謴?fù)海洋生態(tài)質(zhì)量并得到一定提升。再次，應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)制性的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度，因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)損害的后果往往特別嚴(yán)重，損害方在經(jīng)濟(jì)上可能難以承受，如果能夠要求有可能對(duì)海洋生態(tài)造成嚴(yán)重?fù)p害的海洋資源開發(fā)使用者事先投保海洋生態(tài)責(zé)任險(xiǎn)

38、，則可以利用保險(xiǎn)制度分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的功能，使損害賠償最終得以落實(shí)。上述內(nèi)容應(yīng)在海洋環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)法規(guī)中加以明確。（三）創(chuàng)建南海海洋生態(tài)修復(fù)制度海洋生態(tài)修復(fù)是指利用海洋的自然修復(fù)能力，在適當(dāng)?shù)娜斯ご胧┱撐陌l(fā)袤專家一SI中國(guó)學(xué)木期刊網(wǎng)的輔助作用下，使受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)至原有或與原來(lái)相似的結(jié)構(gòu)和功能狀態(tài)，使海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不斷得到恢復(fù)與完善。國(guó)家海洋局的意見第三部分要求，積極開展海洋生態(tài)修復(fù)和建設(shè)工程，各級(jí)海洋部門要在典型海洋生態(tài)系統(tǒng)集中分布區(qū)、外來(lái)物種入侵區(qū)、海島、氣候變化影響敏感區(qū)等區(qū)域?qū)嵤┮慌湫秃Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)工程，建立海洋生態(tài)建設(shè)示范區(qū)，因地制宜采取人工措施，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服

39、務(wù)功能的初步恢復(fù)。生態(tài)修復(fù)在恢復(fù)和改善海洋生態(tài)質(zhì)量方面具有明顯的作用，2008年的“沿岸海域生物棲息地生態(tài)改善與評(píng)價(jià)技術(shù)”國(guó)際研討會(huì)就“充分肯定了紅樹林、珊瑚礁、島礁及大型海草/海藻場(chǎng)等天然生物棲息地的生物資源養(yǎng)護(hù)功能并呼吁加強(qiáng)天然生物棲息地的保護(hù)”，并指出“保護(hù)鯨魚、鯊魚、海豚、中華鱘、鳥類等瀕危生物棲息地刻不容緩”24。近年來(lái)我國(guó)南海周邊各省區(qū)都在積極采取海洋生態(tài)修復(fù)措施。如，廣東省在努力“建設(shè)人工魚礁，營(yíng)造海底森林，為海洋生物提供棲息和繁殖場(chǎng)所”25。福建省“開展了一系列海洋生態(tài)修復(fù)行動(dòng)，包括海堤開口、海域清淤、灣區(qū)綜合整治、沙灘修復(fù)、紅樹林恢復(fù)，以及對(duì)白海豚等珍惜物種的保護(hù)、海域的增值

40、放流等等”，2009年因此獲得了東亞海岸帶可持續(xù)發(fā)展杰出成就獎(jiǎng)。262011年6月海南省也舉辦了“珊瑚礁生態(tài)修復(fù)”活動(dòng)，為保護(hù)海洋環(huán)境付出努力。27但我國(guó)目前僅有涉及水土保護(hù)生態(tài)修復(fù)的部門規(guī)章3部，針對(duì)特定地方生態(tài)修復(fù)的地方規(guī)范性文件8件，關(guān)于海洋生態(tài)修復(fù)的立法完全屬于空白。因此我國(guó)迫切需要對(duì)海洋生態(tài)修復(fù)進(jìn)行立法，明確規(guī)定海洋生態(tài)修復(fù)的主體、強(qiáng)制修復(fù)的條件、修復(fù)的驗(yàn)收、資金來(lái)源、沿海省區(qū)財(cái)政投入比例、修復(fù)方式、社會(huì)捐助修復(fù)的接受辦法、修復(fù)措施的評(píng)估和選擇程序等。考慮到現(xiàn)在的實(shí)際狀況，可先行制定關(guān)于海洋生態(tài)修復(fù)的部門規(guī)章，條件成熟后再頒布相關(guān)的行政法規(guī)，關(guān)于南海海洋生態(tài)修復(fù)，可先由周邊各省區(qū)制定

41、地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，然后再通過(guò)統(tǒng)一的南海海洋生態(tài)修復(fù)的部門規(guī)章。（四）改進(jìn)生態(tài)安全保障的刑事法律制度傳統(tǒng)刑法以保護(hù)人身利益、財(cái)產(chǎn)利益為主，對(duì)生態(tài)利益重視不夠，然生態(tài)利益的重要性絲毫不亞于人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，生態(tài)利益也與人身和財(cái)產(chǎn)利益密不可分，這在現(xiàn)代社會(huì)表現(xiàn)尤其明顯，破壞和損害生態(tài)利益的社會(huì)危害性完全可能大于侵犯人身利益和財(cái)產(chǎn)利益的危害。因此生態(tài)利益應(yīng)當(dāng)成為刑法保護(hù)的重要法益，包括生態(tài)安全在內(nèi)的生態(tài)利益也是犯罪行為侵犯的客體。筆者建議，首先，應(yīng)當(dāng)增加一些生態(tài)犯罪的種類，如危害國(guó)土安全罪、危害生物安全罪、危害水安全罪28，以及危害海洋生態(tài)安全罪等。其次，行為人在主觀上雖為過(guò)失，但只要對(duì)生態(tài)

42、安全造成或可能造成重大損害，也可以構(gòu)成犯罪。最后，適當(dāng)加重刑罰，后果特別嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)可以判處無(wú)期徒刑或死刑，對(duì)此國(guó)外已有立法例，羅馬尼亞水法第60條規(guī)定：“凡屬危害社會(huì)集體的行為，理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期并造成群眾性中毒、傳染病的流行；或飲水中有毒或有傳染病造成了諸如削弱國(guó)家力量等嚴(yán)重后果的，可以判處無(wú)期徒刑或死刑”29；另外應(yīng)大幅提高罰金刑的額度。（五）完善南海生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急處理制度南海生態(tài)安全面臨著多種自然災(zāi)害或社會(huì)事件的威脅，這些災(zāi)害或事件的爆發(fā)通常具有突然性，其影響又是全面的、深遠(yuǎn)的，但如果我們能夠及時(shí)采取適當(dāng)?shù)木o急應(yīng)對(duì)措施，就可以收到事半功倍的減損效果，否則可能事倍功半甚至

43、一發(fā)不可收拾。我國(guó)已經(jīng)建立了初步的海洋災(zāi)害應(yīng)急處理制度，如突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等，但是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法并非專為海洋生態(tài)災(zāi)害制定，其適用性受到局限；而國(guó)家海洋局的應(yīng)急預(yù)案嚴(yán)格地說(shuō)沒有法律效力，它只是具體的操作規(guī)范，且有些海洋災(zāi)害沒有涉及，如海上戰(zhàn)爭(zhēng)、黑潮等；更沒有基于南海特點(diǎn)的應(yīng)急處理制度。因此，應(yīng)當(dāng)制定海洋災(zāi)害應(yīng)急處理法，并針對(duì)各種主要海洋災(zāi)害的特點(diǎn)頒布專門的應(yīng)急處理行政法規(guī)，另外結(jié)合我國(guó)南海的實(shí)際情況，通過(guò)南海海洋災(zāi)害應(yīng)急處理的部門規(guī)章，明確南海海洋災(zāi)害應(yīng)急處理的領(lǐng)導(dǎo)體制、主管部門、災(zāi)害預(yù)警、處理程序、相關(guān)權(quán)利義務(wù)、處理措施、法律責(zé)任等。我國(guó)南

44、海發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)較高的海洋災(zāi)害主要包括海嘯、風(fēng)暴潮、地震、赤潮和戰(zhàn)爭(zhēng)等，“相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)南海發(fā)生大海嘯的可能性較高。我國(guó)已經(jīng)準(zhǔn)備與相關(guān)國(guó)家合作，理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期建立專門的南海海嘯預(yù)警中心”30，但這應(yīng)當(dāng)上升為我國(guó)的法律制度，同時(shí)考慮南海地震多發(fā)、南海戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)高等特殊性，建立南海海洋災(zāi)害應(yīng)急處理中心。（六）改革南海生態(tài)安全保障的執(zhí)法體制科學(xué)、合理、高效的執(zhí)法體制是保障法律得以充分、有效實(shí)施的重要前提。南海生態(tài)安全保障的執(zhí)法體制改革包括多方面的內(nèi)容，主要是海洋生態(tài)環(huán)境主管體制、南海生態(tài)安全主管體制、南海區(qū)域合作執(zhí)法體制等。我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境主管體制改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是，消除由于海洋生態(tài)環(huán)境

45、分屬國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家海洋局、國(guó)家海事局、國(guó)家漁業(yè)局及軍隊(duì)環(huán)保部門等五個(gè)主管機(jī)關(guān)，以及中國(guó)海事、中國(guó)海監(jiān)、漁政漁港監(jiān)督、環(huán)?？偩趾凸策叿赖任鍌€(gè)海上執(zhí)法隊(duì)伍而形成的“條塊分割、機(jī)構(gòu)眾多、互不同屬”的多頭管理體制16。筆者建議，國(guó)家設(shè)立環(huán)境資源部，下轄海洋環(huán)境資源局，統(tǒng)一主管全國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，包括海洋生態(tài)安全保障，其他相關(guān)部門有協(xié)助、配合的義務(wù)，沒有主管的權(quán)力。即便是軍事船舶的環(huán)保問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)由環(huán)境資源部主管，如交通統(tǒng)歸交通部門主管一樣，軍事船舶在環(huán)保上若有不同要求，可通過(guò)立法明確規(guī)定，但不應(yīng)妨礙統(tǒng)一執(zhí)法。南海生態(tài)安全的主管部門應(yīng)當(dāng)將其管理重心南移，即國(guó)家海洋局南海分局遷移至海南的?？诨?/p>

46、三亞。因?yàn)槟虾４蟛糠趾Ｓ蛟谛姓^(qū)劃上屬于海南管轄，在南海問(wèn)題上我國(guó)與周邊國(guó)家的主權(quán)及資源糾理魁一論文發(fā)表專家一嘔U中國(guó)學(xué)木期期紛更是發(fā)生在南海的南部，如果南海的海洋主管部門設(shè)在廣州，遠(yuǎn)離南海的中心區(qū)域，不利于及時(shí)應(yīng)對(duì)海洋突發(fā)事件，有效地執(zhí)行海洋法律法規(guī)，保障南海的生態(tài)利益，也不利于維護(hù)我國(guó)在南海的海洋主權(quán)。南海分局統(tǒng)一管轄南海的生態(tài)安全、環(huán)境及資源保護(hù)工作。為了保障南海的生態(tài)安全，應(yīng)當(dāng)建立健全南海合作執(zhí)法體制，包括大陸省區(qū)區(qū)域海洋環(huán)境管理制度、陸臺(tái)合作執(zhí)法體制和中國(guó)與周邊國(guó)家合作執(zhí)法體制。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法第七條第二款規(guī)定：“毗鄰重點(diǎn)海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管

47、理權(quán)的部門，可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護(hù)工作?！眳^(qū)域合作執(zhí)法在南海顯得尤其必要，但是現(xiàn)行法律對(duì)于區(qū)域合作組織的法律地位、職責(zé)與權(quán)限、任務(wù)與職能、設(shè)立程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)臺(tái)及與周邊國(guó)家合作的部門等都沒有具體規(guī)定，因此海洋環(huán)境保護(hù)法需要更詳細(xì)的規(guī)定，且應(yīng)制定專門的南海生態(tài)安全保障區(qū)域合作條例，規(guī)范大陸南海省區(qū)的區(qū)域合作執(zhí)法。至于南海的陸臺(tái)區(qū)域合作機(jī)制，需要大陸與臺(tái)灣簽訂專門的協(xié)議進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范；而中國(guó)與南海周邊國(guó)家的區(qū)域合作，則最好通過(guò)多邊條約的形式規(guī)定各自執(zhí)法部門的權(quán)利和義務(wù)，在協(xié)調(diào)各自立法的基礎(chǔ)上，盡量統(tǒng)一在南海生態(tài)安全方面的執(zhí)法。參考文獻(xiàn)：郭永國(guó).國(guó)家海洋局發(fā)布2010年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)eb/ol.http：/gzdt/201105/13/content_1863357，2011.05.13.破壞海洋環(huán)境的罪魁一一石油污染eb/ol.http：/ HYPERLINK /article/default/922/5475620%ef%bc%8c2011.04.07 /article/default/922/5475620，2011.04.07.珠江口發(fā)生國(guó)內(nèi)最大溢油污染事故eb/ol.http：/ HYPERLINK /article.asp%ef%bc%9fid=28