上海城鄉(xiāng)結(jié)合部“過渡性社區(qū)”的福利治理研究

1、上海城鄉(xiāng)結(jié)合部“過渡性社區(qū)”的福利治理研究摘要：在城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，存在著一些由農(nóng)村拆遷后整體性安置的社區(qū)，即文章所要研究的“過渡性社區(qū)”。過渡性社區(qū)是我國城市化飛速發(fā)展進程中出現(xiàn)的一種新型的社區(qū)形態(tài)，是現(xiàn)代城市不斷向傳統(tǒng)農(nóng)村擴張的結(jié)果。過渡性社區(qū)是由政府推動而形成的，但也伴隨著城鄉(xiāng)之間的地理及文化差距和居民生活方式的變遷。文章以上海城鄉(xiāng)結(jié)合部的過渡性社區(qū)為研究對象，并對上海市泗涇鎮(zhèn)和宣橋居民社區(qū)進行了調(diào)研，通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的梳理，發(fā)現(xiàn)如今上海城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡性社區(qū)的治理存在治理主體的治理體制不清晰，治理機制不完善，社區(qū)治理效果不顯著，本地居民缺乏融入度，外來居民缺乏制度保障等問題。關(guān)鍵詞：城

2、鄉(xiāng)結(jié)合部 ; 過渡性社區(qū); 治理緒論目前，上海的發(fā)展之快有目共睹，農(nóng)村也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械慕几敝行?。但在過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的過渡性社區(qū)成為了治理的重點、難點。過渡性社區(qū)的治理區(qū)別于城市和農(nóng)村治理，具有其自身的獨特屬性，因此如何打造出具有可行性和操作性的治理路徑來保障民生、提高居民的融入感和獲得感值得深思。過渡性社區(qū)的出現(xiàn)意味著城市化進程的快速推進，也是城市向農(nóng)村擴張的結(jié)果。過渡性社區(qū)是指農(nóng)村拆遷后的整體安置型社區(qū)，它處在由農(nóng)村向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的過程之中。為了發(fā)展和拓展城市空間，政府在城鄉(xiāng)接合部開發(fā)土地，為節(jié)約拆遷居民的安置成本，政府采取統(tǒng)一規(guī)劃修建定居點的辦法，用較少的土地和空間集聚了大量的拆遷

3、居民。過渡性社區(qū)已具有了現(xiàn)代城市社區(qū)的空間形態(tài)特征，但其居民結(jié)構(gòu)較一般城市社區(qū)更為復雜，這給過渡性社區(qū)的治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。學界研究現(xiàn)狀雖然過渡性社區(qū)治理的研究起步較晚，但其研究成果還是豐富的，研究主要集中在以下幾個方面：（ 1）改善過渡性社區(qū)治理的模式。游善濤和沈承誠主要以過渡性社區(qū)面對的治理困境為切入點，深度解析了當今的過渡性社區(qū)在治理模式上存在的諸多問題并對此提出了建立合理化治理模式的研究; （ 2 ）過渡性社區(qū)治理困境及主體的分析。劉興景通過對過渡性社區(qū)內(nèi)各利益主體之間的分析探討了在新的利益機制下重建組織行動的契約，以達到公共利益最大化的同時，實現(xiàn)過渡性社區(qū)的良好治理的研究; （ 3

4、）過渡性社區(qū)的普遍現(xiàn)象及整合困境。孫卓君從一些被物質(zhì)生活水平的提高而被我們忽視的過渡性社區(qū)普遍存在的現(xiàn)象中提出警示，認為當今的過渡性社區(qū)還存在不少的整合困境; （ 4）過渡性社區(qū)治理主客體要素分析研究。錢翠玉在劉興景研究的基礎(chǔ)上還提出了對過渡性社區(qū)治理客體的分析，即社會組織對于過渡性社區(qū)治理的重要性。但當前研究依然存在一些不足，這是一個需要治理部門與社區(qū)居民一同參與治理的問題，治理部門之一的政府也缺乏對過渡性社區(qū)的治理經(jīng)驗，那么就需要與原本就扎根于過渡性社區(qū)并致力于解決過渡性社區(qū)內(nèi)的矛盾的社會組織進行有序的合作。上海過渡性社區(qū)福利治理的實證調(diào)研宣橋居民社區(qū)和泗涇鎮(zhèn)都位于上海市的近郊區(qū)，處于城市

5、的外圍地帶，但又與傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)有一定的距離，且其發(fā)展水平也是比農(nóng)村高但又達不到城市的水平。其經(jīng)濟導向受到傳統(tǒng)農(nóng)村的第一產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代城市的第三產(chǎn)業(yè)同時影響，呈現(xiàn)出一種情況復雜但又蓬勃發(fā)展的趨勢。浦東新區(qū)宣橋居民社區(qū)位于宣橋鎮(zhèn)轄區(qū)，北臨滬南公路，南抵大治河，西達紅衛(wèi)港，東至宣中路。是浦東地區(qū)新建的規(guī)模最大的過渡性社區(qū)之一。宣橋鎮(zhèn)正在創(chuàng)建“上海市文化藝術(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)不斷發(fā)展。目前有鎮(zhèn)衛(wèi)生服務中心和社區(qū)衛(wèi)生服務三灶分中心，完成了 3 個市級標準化衛(wèi)生室建設(shè)。農(nóng)村合作醫(yī)療投保率連續(xù)5 年達到99.98%。此外，“香樹灣”養(yǎng)老工程以倡導生態(tài)、健康的宜居理念而建。社區(qū)依托三段一站式醫(yī)療體系，

6、集體檢、醫(yī)療、養(yǎng)護、保健于一體的頤養(yǎng)中心，與宣橋鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務中心和鄰近醫(yī)院建立綠色通道與合作協(xié)議，減少排隊與等候的時間，為老人提供健康檔案、健康講座、上門問診、陪診就醫(yī)、專業(yè)看護等“醫(yī)保到人，醫(yī)護到家”的一站式健康服務。松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)西鄰洞涇港，南接泗涇塘，北抵泗陳公路，東達文化路。有潤和欣苑、江川一村、江川二村等數(shù)個居民小區(qū)。泗涇鎮(zhèn)是上海近年來規(guī)劃重點建設(shè)的中心鎮(zhèn)之一。這些年來，泗涇鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，工業(yè)發(fā)展非常迅速、房產(chǎn)開發(fā)逐漸趨向高檔化、集鎮(zhèn)開始向功能化建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展也發(fā)展成都市化新型農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)發(fā)展基本完成一體化。堅持“穩(wěn)二進三調(diào)一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，這也形成了新時期泗涇持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的

7、基本格局。上海城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡性社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀過渡性社區(qū)治理組織現(xiàn)狀。如今的過渡性社區(qū)中社會組織所扮演的角色越來越重要，但畢竟還是處于一個起步階段，發(fā)展基礎(chǔ)著實令人欣喜，但是發(fā)展速度還是偏慢。非政府組織強調(diào)其并不隸屬于政府或其附屬機構(gòu)，它們是獨立于政府體系之外的 ; 非營利組織強調(diào)這些組織不是營利性的企業(yè)，它們獨立于市場體系之外; 第三部門強調(diào)它們構(gòu)成了與政府、企業(yè)相平行的第三方體系 ; 志愿組織強調(diào)這些組織的動作在很大程度上依靠志愿者在時間、精力和資金上的投入。近幾年來，隨著此類組織的不斷發(fā)展及壯大，這類組織也逐漸成長出來，官方稱這類組織為“民間組織”。在養(yǎng)老助老方面，由于宣橋居民社區(qū)老年人較

8、多，而養(yǎng)老院能容納的人數(shù)有限，包 括有一部分老人并不愿意選擇養(yǎng)老院安享晚年，因此，“香樹灣”養(yǎng)老項目應運而生，它 倡導生態(tài)、健康的宜居理念，通過管家式服務模式和家居式的居住布局，營造居家養(yǎng)老般 的溫馨氛圍，深得當?shù)乩夏耆说那嗖A。在志愿服務方面，由退休職工和不少老年人組成的“老年志愿者”隊伍也經(jīng)常走上街頭對市容環(huán)境進行義務打掃。由退休保安，退休警察以及退役老兵組成的“義務巡邏隊”會在晚上對小區(qū)進行義務巡邏，他們還對一些存在安全隱患的居民提出建議，避免了不必 要的損失。過渡性社區(qū)治理效果現(xiàn)狀。在對于居委會管理的滿意度這個問題上，反映了當今過渡性社區(qū)治理還是不盡如人意。在開放性問題上，居民回答的踴躍

9、程度很高，他們紛紛提出諸如加強防盜監(jiān)控設(shè)施; 制定小區(qū)內(nèi)的應急防范計劃 ; 提高物業(yè)的管理水平等具有建設(shè)性的建議。這也從側(cè)面吉登明了過渡性社區(qū)治理在上述方面還存在不足。經(jīng)過訪談后，工作人員也坦言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，應當根據(jù)城鄉(xiāng)一體化和共享發(fā)展的原則，從社區(qū)的臨界性、過渡性特點出發(fā)，建構(gòu)和實施包容型治理，作為過渡性社區(qū)治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的目標模式。包容型治理是新型城鎮(zhèn)化進程中突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元基層治理體制的一種社區(qū)治理創(chuàng)新模式。創(chuàng)新目的是推動過渡性社區(qū)治理從“非城非鄉(xiāng)”的邊緣治理向城鄉(xiāng)結(jié)合的兼容治理轉(zhuǎn)變，從碎片化治理向整合化治理轉(zhuǎn)變。五、 上海城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡性社區(qū)治理的瓶頸問題上海城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡性社

10、區(qū)治理部門的問題。上海的社區(qū)治理水平雖然處于前列， 但過渡性社區(qū)的治理水平還是處于初級階段。作為過渡性社區(qū)治理的主體，基層政府（居委會）和社區(qū)社會組織在過渡性社區(qū)治理上還存在不少的缺失和錯位。（ 1 ）過渡性社區(qū)治理體制與機制仍處在轉(zhuǎn)型期。治理機制與體制的不清晰也在一定 程度上影響了過渡性社區(qū)治理的成效。還有相對少數(shù)的老年人雖然搬遷進入過渡性社區(qū)多年，但他們原來住在農(nóng)村時的土地沒有拆除征用，所以也使得這一小部分老年居民仍然擁有勞作地。與此同時，原本的農(nóng)村并沒有全部拆除，遺留下來的農(nóng)村社區(qū)還是需要村委會去治理。有一部分老年居民戶口已經(jīng)遷入過渡性社區(qū)，但他們的勞作地還是在村委會的治理轄區(qū)之內(nèi)，這在

11、土地稅等方面也造成了老年居民兩頭跑，土地問題仍然是一大難題。另一方面，現(xiàn)在的過渡性社區(qū)的居委會身兼數(shù)職，以調(diào)研社區(qū)為例，社區(qū)的居民委員會同時還兼具綜合治理工作站，黨支部委員會等多項職能。而宣橋居民社區(qū)是以黨的領(lǐng)導為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”?！版?zhèn)管社區(qū)”是上海市政府提出的，要將位于近郊的城市化社區(qū)交由當?shù)劓?zhèn)級基層政府管理的社區(qū)治理體制模式。要實現(xiàn)這一體制，原來以管理農(nóng)村集體經(jīng)濟為主的鎮(zhèn)級政府必然要轉(zhuǎn)型，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理的先行實踐者。更深層次的市、區(qū)（縣）及鎮(zhèn)三級政府在社會領(lǐng)域內(nèi)的職責分工也要隨之有所調(diào)整。從這層意義看，“鎮(zhèn)管社區(qū)”在實現(xiàn)過渡性社區(qū)自治與共治并行的

12、道路上還有很長的路要走。（ 2 ）過渡性社區(qū)居委會的治理水平不高。過渡性社區(qū)居民對于他們所處社區(qū)的管理 水平大致是持不滿的態(tài)度。從過渡性社區(qū)本身的地域廣闊度來看，現(xiàn)如今的上海過渡性社區(qū)都是位于所屬的鎮(zhèn)的行政區(qū)劃內(nèi)，而鎮(zhèn)的建制并沒有改成街道，那么“鎮(zhèn)管社區(qū)”也就是勢在必行的。因為逐個小區(qū)設(shè)置常備居委會有點大材小用，而將幾個小區(qū)并到一個居委會轄區(qū)又增大了居委會的管理難度。于是宣橋居民社區(qū)就將各個小區(qū)的居委會直接劃分到鎮(zhèn)政府的管轄范圍內(nèi)，而不是將其劃分給上一級的居民社區(qū)的居委會去。但也正是“鎮(zhèn)管社區(qū)”的應運而生導致了過渡性社區(qū)的治理不細致，使得過渡性社區(qū)的居民對治理效果不滿。從居民的因素來看，過渡性

13、社區(qū)居民的復雜性也是造成治理效果不顯著的主要因素。因為過渡性社區(qū)失地農(nóng)民和外來人口的比例接近是五五開，過渡性社區(qū)治理勢必要面面俱到，不能顧此失彼。但如今過渡性社區(qū)的居委會大多擁有管理本地居民以及失地農(nóng)民的經(jīng)驗，但還是缺乏管理大量外來人口的經(jīng)驗與對策，這也使得很大一部分外來人口不滿意過渡性社區(qū)的治理效果。上海城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡性社區(qū)居民的問題。（ 1 ）本地拆遷居民缺乏融入社區(qū)的積極性。從傳統(tǒng)農(nóng)村脫離而出的農(nóng)民失去了自己賴以生存的土地資源，那么他們搬入過渡性社區(qū)也必將有著不少的困境。從傳統(tǒng)生活習慣、思想觀念來說，原本居住在農(nóng)村的農(nóng)民們習慣的是慢節(jié)奏的悠閑生活，與現(xiàn)代城市的快節(jié)奏的生活格格不入。而他們

14、甚至會開始懷念以前的農(nóng)村生活，便對現(xiàn)在的社區(qū)生活缺乏積極性，比如不參與社區(qū)組織的活動，不及時與居委會溝通等。（2）外來流動人口應受服務不完整。從外省市流入上海的流勤人口來說，他們是為了謀得更高的利益才來到上海，受到區(qū)位優(yōu)勢的影響過渡性社區(qū)所處的近郊區(qū)往往是大型工業(yè)園區(qū)的坐落。那么過渡性社區(qū)里也勢必少不了外來的流動人口。過渡性社區(qū)的地理位置離工業(yè)園區(qū)較近，擁有相對完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施且低廉的房租吸引了大量外來流動人口來此租住。但是，在上海市嚴格的戶籍管理制度下，外來流動人口往往享受不到可被接受的社區(qū)服務，而且他們也很難融入本地社區(qū)的生活文化圈。因為受到戶籍限制，缺少相應的制度保障，外來流動人口在碰

15、到問題的時候經(jīng)常有心無力。舉例來說，外來的流動人口的教育也是只能在上海完成九年制義務教育，要接受更高的教育只能返回原籍接受教育。六、 上海完善過渡性社區(qū)福利的治理對策過渡性社區(qū)治理部門的對策。過渡性社區(qū)的治理重點難點都在基層政府，那就必須充分認識基層政府在社區(qū)治理中的職責和作用。建立多元共治的主體架構(gòu)，形成內(nèi)含科學分工與合作機制的以社區(qū)居委會為軸心、基層黨組織為核心、其他主體參與其中的交互式的新型社區(qū)治理主體架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。（ 1 ）強化基層政府的治理地位。要加強基層政府的治理，就應該加強黨和政府對于 過渡性社區(qū)的領(lǐng)導，大力培育和扶持社區(qū)內(nèi)各類社會組織，理順社區(qū)內(nèi)各個社會組織、行政組織等互相的

16、外部關(guān)系以及其內(nèi)部的關(guān)系。要明晰其結(jié)構(gòu)與功能，避免出現(xiàn)“缺位”“越位”“錯位”等職能的交叉、功能紊亂的現(xiàn)象。一如宣橋居民社區(qū)的居委會負責人所說的缺乏管理人員與管理水平的有待提高，這些都是應該被重視的。所以過渡性社區(qū)的居委會工作人員的能力還得到有力的培訓，而社區(qū)工作者的數(shù)量也應該進行合理的擴招。（ 2 ）積極發(fā)展政府與第三部門的協(xié)同治理。過渡性社區(qū)的治理不僅僅要依靠政府部門，還得依靠不少社會組織的力量。所以對于社會組織，應依法加強對社會組織的管理與監(jiān)督，逐步弱化社區(qū)組織行政功能。在一些完全自治的居民社區(qū)也并不像外界想象的那樣容易治理，這些社區(qū)因為治理組織不是政府，所以缺乏一定的公信力，在招標投標

17、等建設(shè)方面沒法像政府組織一樣有公信力，所以說社區(qū)完全由社會組織進行行政治理是很困難的。在傳統(tǒng)的完全由政府主導的治理模式顯得心有余而力不足的情況下，勢必要與社會 組織進行合作管理。這并不意味著政府可以將大權(quán)全部交由社會組織進行。我們還是要將 政府的被動管理改變?yōu)橹鲃庸芾?，這既要增加管理熱情，也要加強管理職能。這也就是說， 政府組織的管理人員需要進行管理上的培訓以此來加強管理效果，同時也要建立起一定的 激勵機制來使得管理人員有動力、有意愿去進行管理。同時建立社會資源、權(quán)利共享，社 會義務、責任分擔機制，維護社區(qū)內(nèi)部的行政組織與社會組織平等地位也是勢在必行的， 這樣才能促進其協(xié)同發(fā)展。過渡性社區(qū)居民

18、的治理對策。社區(qū)居民作為社區(qū)最重要的組成部分，在社區(qū)治理 中扮演著舉足輕重的角色，所以，強化社區(qū)內(nèi)居民的參與精神，樹立社區(qū)居民的主人翁意 識，對有效實現(xiàn)社區(qū)治理有重要意義。（ 1 ）提高本地拆遷居民的融入度。本地拆遷居民在搬遷進入過渡性社區(qū)之后，他們 的思想觀念還沒完成轉(zhuǎn)變。那么作為基層治理組織的居委會就有必要去提高他們的積極性。比如深化居民會議、居民事務民主聽證活動，完善民主決策制度。還要結(jié)合社區(qū)的實際情況，修訂居民自治章程，完善民主監(jiān)督制度。對于那些積極性不高的居民，居委會可以主動上門拜訪，曉之以理，提高他們參與到社區(qū)治理中來的積極性。居委要積極主動地把社 區(qū)治理工作融合到社區(qū)內(nèi)的各種政治、經(jīng)濟、文化活動中去，深入到為群眾辦實事的具體 工作中去，滲透到社區(qū)居民自治管理的實踐中去。（ 2 ）培育完善的外來人口保障制度?，F(xiàn)代的社區(qū)應當以一種包容萬象，海納百川的心態(tài)去主動接納外來流動人口，設(shè)立“社區(qū)外來人口一站式服務中心”是最為理想最為可行的。建立一站式服務中心不僅能在暫住證等方面幫助外來人口，也能在外來人口子女入學，醫(yī)療衛(wèi)生方面的保障，就業(yè)培訓與就業(yè)信息發(fā)布等方面給予外來人口實質(zhì)性的幫助與 建議。另一方面，設(shè)立社區(qū)外來人口一站式服務中心也有利于外來流動人口去創(chuàng)建和發(fā)展屬于他們自己的自治組織。過渡性社區(qū)發(fā)展到一定程度