調(diào)研報告：農(nóng)村土地整治實施模式創(chuàng)新探索的現(xiàn)狀及建議

1、 調(diào)研報告：農(nóng)村土地整治實施模式創(chuàng)新探索的現(xiàn)狀及建議近年來，國土資源部大力倡導(dǎo)創(chuàng)新土地整治實施模式，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開展土地整治，一些地方相繼進行了大量探索。為深入了解各地在土地整治實施模式創(chuàng)新方面的做法和成效，以更好總結(jié)經(jīng)驗并加以推廣，5月23日至27日部土地整治中心調(diào)研組對湖北、浙江兩省土地整治實施模式創(chuàng)新情況進行了深入調(diào)研。一、兩省的探索與實踐近年來，湖北、浙江兩省結(jié)合地方實際，在創(chuàng)新土地整治實施模式方面進行了積極探索，特別是在實施主體、管理程序、資金籌措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)等方面進行了改革嘗試。（一）創(chuàng)新實施主體。2018年前，湖北天門等一些地方國土部門就與項目所在地鄉(xiāng)

2、鎮(zhèn)簽訂委托代建協(xié)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為項目實施主體；2019年12月,湖北發(fā)布省國土廳關(guān)于開展土地整治項目農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社自建工作試點的通知，明確市州以上政府及相關(guān)部門認(rèn)定的龍頭企業(yè)和合作社是相關(guān)試點中土地整治項目的實施主體；2021年5月,湖北出臺省國土廳關(guān)于開展土地整治工程農(nóng)民自建以獎代補試點工作試點的通知，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是相關(guān)試點中土地整治項目的實施主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是作為獎補對象的建設(shè)主體。浙江近年來逐步形成“農(nóng)民知情、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施、國土部門牽頭、多部門聯(lián)動、縣級政府考核”的土地整治工作總體格局，同時鼓勵企事業(yè)單位和社會團體積極參與。2018年杭州出臺關(guān)于

3、印發(fā)的通知，鼓勵各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與或承擔(dān)土地整治項目實施。（二）優(yōu)化管理程序。2021年4月，湖北國土廳下發(fā)關(guān)于下放土地整治項目三項審批權(quán)有關(guān)事項的通知，將省投項目立項審批權(quán)和規(guī)劃設(shè)計變更審批權(quán)下放至市州國土局，并在6市試點將省投項目竣工驗收權(quán)下放至所在市國土局；在龍頭企業(yè)和合作社自建試點中，項目選址、測繪、可行性研究、立項申報、規(guī)劃設(shè)計、中介機構(gòu)選擇及竣工驗收等執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定，施工單位選擇可以采取邀標(biāo)方式；在農(nóng)民自建以獎代補試點市縣，當(dāng)?shù)卣刃袎|資啟動建設(shè)，相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實施，項目完工并經(jīng)省國土廳驗收合格后足額補助。2021年4月，浙江國土廳出臺關(guān)于貫徹落實省政府辦公廳有關(guān)事項的通知

4、，明確縣級政府負(fù)責(zé)墾造耕地項目審批立項、實施和驗收，縣級國土部門加強墾造耕地項目管理；自籌資金墾造耕地項目采取“先建設(shè)、后驗收、再撥款”模式，土地承包人自己墊資建設(shè)，驗收合格后政府回購用于占補平衡。（三）多元籌措資金。湖北一些地方以土地整治項目為平臺，集中投入土地整理、農(nóng)田水利等涉農(nóng)資金，發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)和放大效應(yīng)；龍頭企業(yè)和合作社自建項目需出具承擔(dān)不低于試點項目資金15%比例的自行投入承諾，從調(diào)研情況看，龍頭企業(yè)或合作社出資額往往超出這一比例，如天門華豐農(nóng)機專業(yè)合作社土地整理項目總投資2944.76萬，該合作社自籌1100萬元，孝感春暉集團承擔(dān)的土地整治項目投入資金6000萬元，該集團自籌

5、1600萬元；開展農(nóng)民自建以獎代補試點的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需籌集70%整治資金（自籌資金或投工投勞、以物折資等），當(dāng)?shù)卣艍|付30%的獎補金額啟動建設(shè)。浙江各地根據(jù)實際，出臺不同資金補助方式，鼓勵社會資金參與土地整治；嘉興積極探索土地整治項目融資貸款模式，實施主體可向國開行等申請涉農(nóng)貸款，同時整合村莊整治、農(nóng)田水利建設(shè)等涉農(nóng)資金，發(fā)揮各項資金的疊加效益；在自籌資金墾造耕地項目實施中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、企事業(yè)單位和社會團體等都積極參與。（四）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。湖北試點下放三項審批權(quán)后，著力構(gòu)建“省級備案市級審批縣級實施”機制，嚴(yán)格依法合規(guī)審批，切實落實監(jiān)管責(zé)任，推進建立績效評價信用機制和責(zé)任追究機制

6、；在龍頭企業(yè)和合作社自建試點中，加強督促項目建設(shè)，嚴(yán)格資金使用，推進建立績效評價機制和責(zé)任追究機制；在農(nóng)民自建試點中，縣級國土部門會同財政、農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格審核獎補申請，市級國土部門會同財政、農(nóng)業(yè)部門組織驗收。浙江著重加強土地整治項目準(zhǔn)備、實施、竣工驗收和后評價四個階段管理，縣級國土部門負(fù)責(zé)開發(fā)項目的立項審批、實施監(jiān)管和縣級初驗審核，市級國土部門負(fù)責(zé)整理復(fù)墾項目的立項審批和市級驗收審核，省級國土部門負(fù)責(zé)省級驗收審核和抽查監(jiān)督；墾造耕地項目審批立項、實施和驗收權(quán)下放后，浙江著重強調(diào)市級國土部門定期抽查復(fù)核（比例40%）通過縣級驗收項目，省級國土部門定期以市為單位抽查復(fù)核（比例15%），發(fā)現(xiàn)問題的及時

7、整改。二、取得的成效與經(jīng)驗湖北、浙江兩省圍繞農(nóng)村改革發(fā)展大局和土地整治事業(yè)發(fā)展大計，因地制宜推進土地整治實施模式創(chuàng)新，取得了初步成效，也積累了有益經(jīng)驗。（一）取得的初步成效。兩省取得的成效主要表現(xiàn)為：一是適應(yīng)了規(guī)模經(jīng)營需要，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過實施土地整治調(diào)整權(quán)屬關(guān)系、配套基礎(chǔ)設(shè)施，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營。湖北天門華豐農(nóng)機專業(yè)合作社土地整理項目圍繞形成和發(fā)展板塊農(nóng)業(yè)，通過土地流轉(zhuǎn)、村莊集并，達到“土地集中、居住集中、種植集中、收割集中”，促進了企業(yè)化管理、機械化耕作；孝感春暉集團自建土地整治項目根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，將農(nóng)田統(tǒng)一建成30-50畝一塊、機耕路配套、溝渠相連、旱澇保收的

8、高產(chǎn)田。浙江嘉興通過整合資金推進土地整治，加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐、改善了農(nóng)村居住環(huán)境，分散農(nóng)田建成了連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，便于集中流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了堅實基礎(chǔ)。二是提高了農(nóng)民參與水平，改善了農(nóng)村治理水平。通過引導(dǎo)群眾參與、發(fā)揮主體作用，進一步激發(fā)了群眾熱情、滿足了群眾意愿。湖北試行的委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代建和浙江推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾關(guān)系較近的優(yōu)勢，調(diào)動了群眾主動性，激發(fā)了參與積極性，村民自治效果突出。湖北試點的龍頭企業(yè)、合作社和農(nóng)民自建項目，著力做到農(nóng)民事農(nóng)民辦，克服了常規(guī)實施模式導(dǎo)致的建用分離和脫離實際等弊端。浙江試點的自籌資金墾造耕地中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

9、參與或承擔(dān)項目建設(shè)，政府回購占補平衡指標(biāo)，做到了項目實施的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，既調(diào)動了農(nóng)民當(dāng)家作主的積極性，也有利于增強基層政權(quán)的組織凝聚力。三是開拓了資金籌措渠道，提高了資金利用效率。通過創(chuàng)新實施模式，不僅確保了國家財政投入維持在較高水平，還拓寬了土地整治資金籌措渠道。湖北試點的龍頭企業(yè)和合作社自建項目，以及正在部署開展的農(nóng)民自建試點，較好發(fā)揮了財政資金的引導(dǎo)作用，撬動了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、工商資本投入和農(nóng)民以工投勞、以物折資等。浙江嘉興以土地整治項目融資貸款開啟了信貸資金投入土地整治的探索，杭州自籌資金墾造耕地項目也積極嘗試了土地整治資金的市場化運作模式。社會資本的積極參與，不僅有利于構(gòu)建較為合理的土

10、地整治投入機制、有效降低財政資金風(fēng)險，而且促進了財政資金利用效率、發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”作用。四是保證了工程建設(shè)質(zhì)量，促進了后期有效管護。通過創(chuàng)新實施模式，克服了常規(guī)實施模式因為趕工期、保進度而導(dǎo)致脫離地方實際和偏離群眾需要的缺陷，也有利于加強后期管護。湖北龍頭企業(yè)、合作社和農(nóng)民自建土地整治項目往往根據(jù)實際需要進行規(guī)劃設(shè)計，規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性和操作性相對較高，而且免去了標(biāo)書制作、投資評審、公開招投標(biāo)等程序，有利于建設(shè)單位合理安排施工時間，再加上因為事關(guān)切身利益而加強監(jiān)管，從而有助于確保工程質(zhì)量，工程完工后也因為直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃而得到應(yīng)有管護。浙江自籌資金墾造耕地項目只有經(jīng)過驗收合

11、格后政府才予以回購，土地承包人因而應(yīng)該更加重視施工質(zhì)量。（二）積累的有益經(jīng)驗。湖北、浙江兩省積累的經(jīng)驗主要有：一是必須加強組織領(lǐng)導(dǎo)。兩省各級國土部門根據(jù)職責(zé)和任務(wù)要求，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府支持，推動部門協(xié)作和資金整合，落實績效評價和考核檢查。湖北天門高度重視華豐農(nóng)機專業(yè)合作社土地整理項目，成立了由市領(lǐng)導(dǎo)任組長、相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，以及市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市國土局主要領(lǐng)導(dǎo)參加的指揮部和監(jiān)理部；浙江杭州土地綜合整治整鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進試點在杭州土地綜合整治工作推進協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。二是必須尊重群眾意愿。兩省在推進試點時都能堅持群眾自愿、群眾參與、群眾受益。湖北明確規(guī)

12、定，龍頭企業(yè)或合作社自建項目必須“先流轉(zhuǎn)、后實施”，項目區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)先行流轉(zhuǎn)面積不低于實施面積的70%；農(nóng)民自建以獎代補項目確定實施區(qū)域、建設(shè)內(nèi)容和整治資金，必須以行政村為單位，通過村民會議、“一事一議”等方式廣泛征求農(nóng)民意見。浙江嘉興農(nóng)村土地整治搬遷安置全程吸收群眾代表參與，通過公告、聽證、公示、票決等方式廣泛征求意見。三是必須先試點后推廣。兩省在探索時都采取了試點引路、規(guī)范開展的方式。湖北龍頭企業(yè)和合作社自建試點雖然在全省開展，但原則上每個縣(市、區(qū))每年只安排一個試點項目，而且選定的龍頭企業(yè)和合作社必須經(jīng)過市(州)以上政府及相關(guān)部門認(rèn)定；農(nóng)民自建以獎代補也是在十堰、黃岡和恩施三市州

13、和竹山、英山和恩施三縣市先行試點，積極摸索符合實際的項目建設(shè)管理辦法及實施程序。浙江自籌資金墾造耕地和整鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進土地綜合整治也都按要求先行試點。四是必須強化服務(wù)指導(dǎo)。兩省國土部門高度重視規(guī)范推進創(chuàng)新工作，在強化服務(wù)指導(dǎo)方面做了大量工作。湖北天門華豐農(nóng)機專業(yè)合作社土地整理項目建設(shè)中，市國土整治辦落實了現(xiàn)場管理員、技術(shù)員和宣傳員，做好現(xiàn)場施工指導(dǎo)、督導(dǎo)和工程資料完善等工作；即將推進的農(nóng)民自建試點，縣級國土部門將做好整治區(qū)域合規(guī)審查、土地權(quán)屬審核、整治技術(shù)指導(dǎo)及組織成果核定等服務(wù)。浙江國土部門在自籌資金墾造耕地項目試點中統(tǒng)一委托規(guī)劃設(shè)計、監(jiān)理等業(yè)務(wù)。三、存在的問題與對策湖北、浙江兩省在創(chuàng)新土地整治實

14、施模式方面進行的探索和實踐，既取得了成效、積累了經(jīng)驗，也遇到了一些問題和困難，需要進一步加大改革創(chuàng)新力度。（一）存在的主要問題。兩省土地整治實施模式創(chuàng)新已經(jīng)或者可能遇到的問題主要有：一是認(rèn)識程度尚需提高。兩省當(dāng)前正在開展相關(guān)試點的地方政府及其有關(guān)部門大都認(rèn)識到創(chuàng)新土地整治實施模式的重要性和緊迫性，而且本著高度負(fù)責(zé)的態(tài)度去積極推進。但如果擴大試點范圍，有些地方政府和相關(guān)部門可能不一定都持有這種認(rèn)識，進而影響實施模式創(chuàng)新實際效果。不少農(nóng)民在常規(guī)實施模式中都可能認(rèn)識不夠、參與不足，更不用說對于公眾參與依賴程度更高的實施模式創(chuàng)新了，這就給實施模式創(chuàng)新中村民意見統(tǒng)一難、籌資籌勞到位難等埋下了伏筆。二是制

15、度設(shè)計還需加強。根據(jù)現(xiàn)行項目管理制度，龍頭企業(yè)或合作社很難獨力組建滿足全程工作需要的機構(gòu)隊伍，也很少完全符合項目管理制度要求，這正是湖北突破招投標(biāo)法律確定工程施工單位的原因。另外，現(xiàn)行資金管理制度下如何確保農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社兌現(xiàn)投資承諾、如何確保資金撥付滿足工程建設(shè)進度要求等都要進一步研究。農(nóng)民自建土地整治項目或者自籌資金墾造耕地遇到的類似難題事實上會更多。三是配套政策亟需構(gòu)建。兩省推進土地整治實施模式創(chuàng)新只是針對個別環(huán)節(jié)進行突破，缺乏整體設(shè)計和配套政策，導(dǎo)致當(dāng)前的創(chuàng)新只能以試點形式探索。龍頭企業(yè)、合作社自建項目需要圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃推進，但現(xiàn)行土地整治缺乏明確分類標(biāo)準(zhǔn)，工程驗收和

16、補助核定只能依照平均水平計算，不能滿足實際需求；農(nóng)民自建項目在不突破現(xiàn)行省內(nèi)畝均投資標(biāo)準(zhǔn)前提下獎補，也難客觀反映真實工作量；農(nóng)民自籌資金墾造耕地在政府回購時同樣面臨標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一問題。四是實施監(jiān)管有待完善?，F(xiàn)行監(jiān)管制度建設(shè)對于如何適應(yīng)實施模式創(chuàng)新準(zhǔn)備不足。龍頭企業(yè)和合作社自建項目需要編制和匯總試點請示、專題會議等過程資料，但往往由于重視不夠而給工程審計和核定補助造成困難，并易滋生套用補助資金現(xiàn)象。（二）改進的對策建議。針對兩省創(chuàng)新土地整治實施模式所遇困難和障礙的對策建議主要有：一是加大宣傳力度。強化宣傳工作，幫助各級政府及其相關(guān)部門知曉改革的總體方向，主動站在農(nóng)村改革發(fā)展和土地整治事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的

17、高度，積極推動實施模式創(chuàng)新。另外，還應(yīng)加大宣傳已有試點的經(jīng)驗和成效，特別是在服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)動公眾參與、調(diào)整土地權(quán)屬，以及提高資金利用效率等方面的做法和效果，通過提供樣板、樹立標(biāo)桿進一步增強創(chuàng)新的信心和決心。二是加強制度設(shè)計。當(dāng)前要在堅持和完善項目管理制度的前提下，從優(yōu)化程序、簡化事項等方面進行改革創(chuàng)新。立項申報上要突出規(guī)劃引導(dǎo)和計劃安排，縣級國土部門做好指導(dǎo)和服務(wù)；承擔(dān)單位確定可以采取邀標(biāo)或者委托方式，合理設(shè)定準(zhǔn)入門檻，適當(dāng)精簡相關(guān)程序和材料；在資金管理上，要合理統(tǒng)籌財政資金與社會資本，強化財政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵探索土地整治結(jié)余指標(biāo)質(zhì)押貸款籌資。三是完善配套政策。當(dāng)前應(yīng)著重做好資金使用政策和后期管護政策制定。在不違背目前新增費支出方向原則規(guī)定前提下，可以適當(dāng)拓寬資金投向，按照項目建設(shè)實際需要“缺什么補什么”，尤其要根據(jù)項