對(duì)公眾獲取公用企業(yè)信息的法律分析

1、several group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for

2、 measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid errors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line distance for a, to b vertical box distance for b, list can measuredseveral group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box betwe

3、en of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid e

4、rrors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line distance for a, to b vertical box distance for b, list can measuredseveral group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal

5、 and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid errors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line dist

6、ance for a, to b vertical box distance for b, list can measured高秦偉：對(duì)公眾獲取公用企業(yè)信息的法律分析 一、問題的提出國務(wù)院頒布的政府信息公開條例（以下簡稱條例）實(shí)施以來,受到社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)。但其中的問題也是存在的,如在首都機(jī)場高速路收費(fèi)案中,首都高速公路發(fā)展有限公司作為企業(yè)是不是政府信息公開的義務(wù)主體？該條例第37條規(guī)定：“公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開,參照本條例執(zhí)行”,此處的“公共交通”是否包括“經(jīng)營性收費(fèi)公路”？而在倪洪濤等幾位博士要求公開四座大橋收費(fèi)信息

7、案中,湘潭市政務(wù)公開辦公室答復(fù)認(rèn)為申請(qǐng)人要求公開四座大橋各自的路橋收費(fèi)總額以及費(fèi)用的利用情況,依條例規(guī)定,不屬于應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍。在鄭州供熱聽證案中,消費(fèi)者趙正軍要求依據(jù)條例第37條公布鄭州市熱力總公司企業(yè)運(yùn)營成本,但卻被企業(yè)告知是“機(jī)密”不予公開。類似案例很多,深入的問題體現(xiàn)于三個(gè)層面的內(nèi)容也即本文的探討重點(diǎn)：一是探討條例是否適用于前述這些特定的公用企業(yè)？二是即使前一問題在理論上是可行的,這些公用企業(yè)能否以“商業(yè)秘密”來排除適用該條例？三是對(duì)條例第37條與其他有關(guān)規(guī)制公用企業(yè)運(yùn)營的規(guī)范之間的關(guān)系作出一些思考,特別是當(dāng)本條所涉領(lǐng)域的服務(wù)由企業(yè)（國有企業(yè)、私營企業(yè)或公私合營的企業(yè)）提供時(shí),其他

8、法規(guī)范是如何規(guī)定的,如何適用條例。之所以行文中要提到“民營化”,原因在于第37條多涉及公共服務(wù)領(lǐng)域,世界各國與中國目前較為普遍的作法均是通過民營化的方式加以運(yùn)營,從而提升服務(wù)質(zhì)量與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益,這也是本文的研究背景,目的在于探討信息公開法制在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境下的建構(gòu)與發(fā)展。二、民營化與政府信息公開的關(guān)聯(lián)（一）民營化概述民營化是個(gè)難以界定的概念,也稱為私有化,涵蓋范圍從公共產(chǎn)品釋股（也稱財(cái)產(chǎn)私有化或非國有化,英國等國家最初的民營化就是在此意義上使用的）到私人參與履行行政任務(wù)（這是廣義的民營化,即減少政府干預(yù),增加私有程度）；從國家任務(wù)私人化到規(guī)制緩和；從公私合作到公辦民營,均系民營化的課題。

9、民營化帶來了相當(dāng)?shù)男逝c效益,但也引發(fā)了諸多問題,如究竟哪些職能可以民營化,學(xué)界就有不同觀點(diǎn)。在美國,關(guān)于監(jiān)獄可否由私人提供,就有不同程度的反對(duì)聲音。原因主要在于人們對(duì)于政府哪些本質(zhì)性的職能可外包或由私人主體來承擔(dān)引發(fā)了歧義。比較沒有爭議的是公用事業(yè)領(lǐng)域,這一領(lǐng)域的民營化現(xiàn)象長期存在,甚至在一些國家并未實(shí)現(xiàn)過真正的國有化,此種以企業(yè)形態(tài)展開的公共服務(wù)是否要受政府信息公開理念的拘束,成為探討這些企業(yè)運(yùn)營時(shí)的一個(gè)重要課題。（二）政府信息公開政府信息公開對(duì)于現(xiàn)代民主、法治國家的重要作用不言而喻。已大約有66個(gè)國家頒行了政府信息公開法律,促使政府更加透明、公民充分享有知情權(quán)。隨著政府信息公開法實(shí)踐的發(fā)

10、展,理論也日漸成熟,并逐步形成一些基本要素,如最大可能地公開、有限地排除事項(xiàng)范圍、為獲取信息提供便利等。但上世紀(jì)80年代起,世界范圍掀起了政府信息公開法是否適用于私人主體（private entity）的爭論。在民營化的背景下尤為突出,因?yàn)檎肓舜罅克饺酥黧w（概指承擔(dān)公共任務(wù)的其他組織、企業(yè)與個(gè)人）來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給,以緩解財(cái)政壓力、提高效率與服務(wù)質(zhì)量。如我國,雖大量公用事業(yè)由國家控制,但多以企業(yè)形式提供。近年更引入了民間資本,民營化的趨勢(shì)不可抵擋。隨著對(duì)民營化利弊的分析,其對(duì)信息公開或者公眾獲取相關(guān)信息的影響也成為學(xué)界關(guān)注的課題,因?yàn)槿藗儞?dān)心民營化后,公眾對(duì)信息的獲取會(huì)因私人秘密特別是

11、商業(yè)秘密保護(hù)的原因而受阻卻。以美國為例,許多領(lǐng)域（監(jiān)獄、醫(yī)學(xué)研究、鐵路運(yùn)營）出現(xiàn)了民營化,但因信息公開法（FOIA）中行政機(jī)關(guān)并不包括私人主體,導(dǎo)致公眾無法獲得重要信息,無法形成有效的參與和監(jiān)督。所以,從這個(gè)視角講,民營化與政府信息公開有著相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián),且在事實(shí)上對(duì)公眾獲取政府信息產(chǎn)生了巨大的影響。（三）初步的解決方案如前所述,民營化的形態(tài)多種多樣,但最為普遍的是以合同外包的形式將政府職能授予私人主體。實(shí)踐中,此種私人主體形態(tài)不一,有可能是營利性組織,也可能是非營利機(jī)構(gòu)。前者在中國有可能是以企業(yè)形態(tài)出現(xiàn)的國有控股公司,也可能是完全的私營公司,也可能是國有、私營合作形態(tài)的公司。它們?cè)趫?zhí)行政府職

12、能時(shí)是否適用條例呢？事實(shí)上,如引言中發(fā)生的幾個(gè)案例,由于對(duì)這些公用企業(yè)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,公眾根本無法知曉許多重要的信息。對(duì)此,初步的解決方案有：一種方案是在民營化之前,政府應(yīng)制定相應(yīng)的信息公開指南,用以規(guī)制公用企業(yè)。2008年4月29日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見（國辦發(fā)200836號(hào)）,要求在2008年10月底前制定關(guān)于公共企事業(yè)單位信息公開的實(shí)施辦法,遺憾的是該實(shí)施細(xì)則至今仍未頒行。雖尚無明確的細(xì)則,但可以肯定的是條例生效之日,根據(jù)其第37條規(guī)定,公共企事業(yè)單位的信息公開義務(wù)就已產(chǎn)生,實(shí)施辦法只不過是規(guī)定相關(guān)操作細(xì)節(jié)。如果公民不能順利獲取其申請(qǐng)

13、公開的有關(guān)信息,可依該條例規(guī)定的救濟(jì)渠道舉報(bào)申訴,提請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟。另一種方案是借鑒國外理論,如美國的“政府行為”（state action）理論,將承擔(dān)政府職能的私人主體視作政府機(jī)關(guān),納入信息公開法的適用范圍。因?yàn)樯弦环N方案未明確（或充分）說明為什么公共企事業(yè)單位要受政府信息公開理念的拘束。美國法上的政府行為理論是如何在私域中發(fā)現(xiàn)政府行為的方法論。研讀法院判例,大致可分為三類：一是公共職能標(biāo)準(zhǔn)（Public Function test）,如果私人主體從事的行為在傳統(tǒng)上具有政府職能的專屬性,則構(gòu)成政府行為,受公法約束。但如何界定“傳統(tǒng)”、“專屬”是本標(biāo)準(zhǔn)未曾提供的標(biāo)準(zhǔn)。公共職能標(biāo)準(zhǔn)建立于

14、Marsh v. Alabama案, 但在適用范圍上較窄,且法院在闡述何為“政府傳統(tǒng)專屬權(quán)”時(shí)也采謹(jǐn)慎立場。在美國,向公眾提供電力服務(wù)、貨物保管人拍賣留置財(cái)產(chǎn)、私立學(xué)校解雇員工、私立醫(yī)院對(duì)病人病房進(jìn)行安排、奧委會(huì)對(duì)體育運(yùn)動(dòng)的管理等,都不構(gòu)成政府行為,不受公法原則的約束。二是政府卷入標(biāo)準(zhǔn)（Government Entanglement test）。這一標(biāo)準(zhǔn)主要是依靠探究私行為與政府之間的關(guān)系,如果政府在相當(dāng)程度上卷入到了某項(xiàng)私行為中,則該行為可以轉(zhuǎn)化為政府行為,受公法約束。測定方法則大致包括共生關(guān)系（symbiotic relationship）、政府控制、政府鼓勵(lì)或強(qiáng)迫（state encou

15、ragement/compulsion）和共同行為（joint action）等。以政府控制為例,在Lebron v. National Railroad Passenger Corp.案中, 有人挑戰(zhàn)美國全國鐵路客運(yùn)公司對(duì)車內(nèi)廣告的管理規(guī)定,主張其侵犯了言論自由。聯(lián)邦最高法院在考察了該公司的歷史后,認(rèn)為“該公司是根據(jù)政府頒布的特別法規(guī)范創(chuàng)立的,服務(wù)于政府目的,在其大多數(shù)管理人員的任命上,政府握有最終權(quán)威,因此該公司構(gòu)成了政府的一部分,必須遵守憲法第一修正案的規(guī)定?！北景钢?由于該公司與政府的關(guān)系十分密切,導(dǎo)致公司不再是一個(gè)私人主體,而是政府的一部分。三是關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)（Nexus Test）。主要

16、關(guān)注于對(duì)私人行為進(jìn)行政府規(guī)制的程度,探尋規(guī)制在政府與私人主體之間的關(guān)聯(lián)是否充足與一貫。政府沒有真正卷入的情況下,因具有一定的關(guān)聯(lián)性,故被政府規(guī)制的公用企業(yè)可視為是政府行為者。不過什么是關(guān)聯(lián)性,判例也無統(tǒng)一答案。雖然類型化為三種標(biāo)準(zhǔn),但政府行為理論也許真如美國人所言是一個(gè)“概念性災(zāi)區(qū)”, 且由于聯(lián)邦最高法院關(guān)于政府行為的判例也經(jīng)常變化,令人難以捉摸,導(dǎo)致這一理論似乎在實(shí)踐中難以發(fā)揮其區(qū)分公私領(lǐng)域、拘束政府行為、保護(hù)私權(quán)空間的初衷與企圖,公民權(quán)利由此受到較大影響。許多學(xué)者借此對(duì)該理論進(jìn)行了批判,指出私人主體并不一定就比政府行為危害性更小,即使考慮到政府的規(guī)模和影響力大于一般私人主體,從而政府行為的

17、危險(xiǎn)程度總體來說可能比私人行為更大些,但是也沒有理由完全拒絕對(duì)私人行為進(jìn)行審查。同時(shí),通過深入分析發(fā)現(xiàn),中國行政法制建設(shè)對(duì)這一理論上的借鑒仍存在一定難度,因?yàn)槠鋵?duì)中國的行政主體理論帶來很大挑戰(zhàn),如何理解行政授權(quán)、行政委托理論以及民營化后政府與私人主體之間的關(guān)系均需要認(rèn)真研討。三、中國公用企業(yè)的信息公開義務(wù)除以上兩種解決方案外,有關(guān)公眾獲取公用企業(yè)信息的權(quán)利也可以從相關(guān)的法理與現(xiàn)行的法規(guī)范之中發(fā)現(xiàn),也即公用企業(yè)的信息公開義務(wù)。（一）政府規(guī)制之下的公用企業(yè)信息公開義務(wù)不言而喻,公用企業(yè)產(chǎn)生與持有的信息事關(guān)公眾生活,影響非同一般,這些信息如得到合理利用,有助于公眾生產(chǎn)、生活的改善,減少盲目性以及避

18、免災(zāi)害或縮小災(zāi)害的損失。但如前所述,由于公用企業(yè)的壟斷地位,信息在政府、企業(yè)以及消費(fèi)者之間經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生不對(duì)稱現(xiàn)象,信息規(guī)制便成為政府對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的重要內(nèi)容與手段。所謂信息規(guī)制包括對(duì)信息的規(guī)制和通過信息的規(guī)制兩種。前者主要是由主管機(jī)關(guān)要求企業(yè)強(qiáng)制披露有關(guān)信息；后者是指在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、資訊社會(huì)的背景下,由主管機(jī)關(guān)公布一定的信息以達(dá)到規(guī)制和懲罰的目的,比如日本的違法事實(shí)公布,德國的公共警告、推薦,都是該種規(guī)制工具的典型。（21）質(zhì)言之,由于消費(fèi)者相對(duì)于生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)而言,在信息上居于明顯的劣勢(shì),信息規(guī)制因此成為政府針對(duì)信息不對(duì)稱帶來的“市場失靈”現(xiàn)象而采取的有效規(guī)制工具。信息規(guī)制的對(duì)象主要是指公

19、用企業(yè)運(yùn)營過程中所產(chǎn)生或持有的、體現(xiàn)公用事業(yè)性質(zhì)的信息,如醫(yī)院診療信息、電力企業(yè)收費(fèi)信息等。規(guī)制的目的主要是為減少公用企業(yè)在運(yùn)營過程中出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況所帶來的不良影響,建立公用企業(yè)與公眾之間相互了解的平臺(tái),提高公用企業(yè)服務(wù)提供的效率與質(zhì)量,最終達(dá)到保護(hù)和滿足公眾利益的目標(biāo)。從實(shí)踐看,公用企業(yè)一般總是愿意披露對(duì)己有利的信息而不愿意披露對(duì)己不利的信息。為此,一些被規(guī)制企業(yè)甚至提供虛假信息蒙蔽公眾與規(guī)制機(jī)構(gòu),導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)在信息不完全或錯(cuò)誤的情況下作出有利于企業(yè)的規(guī)制政策。而長期來規(guī)制理論與實(shí)踐僅強(qiáng)調(diào)規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系,把消費(fèi)者置于外,消費(fèi)者利益被忽略。這在很大程度上導(dǎo)致企業(yè)單方提供的情

20、況成為信息的主要來源,加劇了規(guī)制信息來源的單一性,同時(shí)因這類信息又不為消費(fèi)者了解或認(rèn)可,信息公開過程往往變成企業(yè)單向表達(dá)意愿的方式,造成信息不充分,出現(xiàn)規(guī)制捕獲現(xiàn)象。消除以上現(xiàn)象的一個(gè)辦法就是通過規(guī)制來規(guī)范公用企業(yè)的信息行為,以及通過某種規(guī)制程序和規(guī)則來促進(jìn)信息交流、建立信息公開制度和提高信息流通過程中的透明度。例如規(guī)制者可以強(qiáng)制要求被規(guī)制的企業(yè)公布信息,而規(guī)制者和消費(fèi)者則可以通過這類公開的信息獲益,進(jìn)而在價(jià)格聽證時(shí)做到胸有成竹。此外,在公用企業(yè)規(guī)制過程中還可以實(shí)行普遍的財(cái)務(wù)報(bào)告制度和統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度等,這些強(qiáng)制性的規(guī)制規(guī)范和程序與司法救濟(jì)的事后被動(dòng)性相比,可以取得較好的事前效率。中國現(xiàn)行法規(guī)范對(duì)

21、此大都進(jìn)行了規(guī)定,如濟(jì)南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法第13條規(guī)定：市政公用行業(yè)的特許者應(yīng)“準(zhǔn)確、及時(shí)向主管部門報(bào)送經(jīng)營、財(cái)務(wù)報(bào)告以及相關(guān)資料”。另一個(gè)辦法由規(guī)制機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分信息提供任務(wù),而這首先涉及到規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)信息的收集,因?yàn)橐?guī)制本身就是建立在占有充分信息基礎(chǔ)之上的行為。實(shí)際上,政府規(guī)制機(jī)構(gòu)收集大量信息是規(guī)制活動(dòng)的必要內(nèi)容,信息生產(chǎn)本身即是規(guī)制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)之一。對(duì)于這些信息,公民可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開。如中國電力監(jiān)管條例第9條規(guī)定電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)管責(zé)任制度,而電力市場監(jiān)管辦法第30條規(guī)定,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照電力監(jiān)管信息公開的有關(guān)規(guī)定向電力投資者、經(jīng)營者、使用者和社會(huì)公眾公開電力市場監(jiān)管信息。

22、不過,值得指出的是,雖然法規(guī)范大量存在,但是目前中國公用事業(yè)的主管部門在信息規(guī)制能力建設(shè)方面存在嚴(yán)重不足,需要大力改進(jìn)。（二）公用企業(yè)需要報(bào)送的信息公用企業(yè)形態(tài)性質(zhì)、運(yùn)營合同（或者是特許合同）一般是由政府監(jiān)管部門所持有的信息,所以公民可以申請(qǐng)公開。而對(duì)于公用企業(yè)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定或者特許合同需要向監(jiān)管部門報(bào)告的信息,這種信息為政府持有與控制,原則上受到信息公開法的拘束,公民可以申請(qǐng)公開。（22）因此根據(jù)以上政府規(guī)制以及特許合同規(guī)定,可以說在首都機(jī)場高速路收費(fèi)案中,北京市發(fā)改委和交通委雖然對(duì)公開首都機(jī)場高速路收費(fèi)信息的申請(qǐng)作出了答復(fù)。但答復(fù)中僅明確表述了機(jī)場高速的投資總額及四年來的通行費(fèi)收入,未對(duì)

23、“貸款總額和收費(fèi)資金去向”這一核心問題給予直接答復(fù),卻要求幾位學(xué)者向企業(yè)申請(qǐng)公開。至少從表象看,是兩行政機(jī)關(guān)未能全面履行監(jiān)管職能,尤其是信息規(guī)制職能。對(duì)此,北大三位教授可依據(jù)條例的相關(guān)條款追究兩行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。不過,實(shí)踐中最為前提性的問題是,如果公用企業(yè)不提交相關(guān)信息,如何處理？從法規(guī)范的規(guī)定來看似乎并無可行的解決辦法。如按原建設(shè)部頒布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第11條第5項(xiàng),獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)應(yīng)“按規(guī)定的時(shí)間將中長期發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)營計(jì)劃、年度報(bào)告、董事會(huì)決議等報(bào)主管部門備案”。但該管理辦法并未提供不備案的追究制度,結(jié)果導(dǎo)致該規(guī)定缺乏法的拘束力。其次,公用企業(yè)究竟要提交多少信息才算滿足

24、了政府信息公開法的要求呢？如何來確定？對(duì)這個(gè)問題的回答是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定或特許合同的規(guī)定,但國內(nèi)目前有關(guān)規(guī)定比較概括,缺乏制約機(jī)制。而且這些信息的公開有時(shí)也會(huì)受到信息公開的排除條款（如商業(yè)秘密）的影響,如何衡量從而確定其能否公開頗具爭議。（23）在倪洪濤等幾位博士要求公開四座大橋收費(fèi)信息案中,相關(guān)的部門就是以企業(yè)的商業(yè)秘密不能公開而拒絕了幾位博士的請(qǐng)求。那么如何確定商業(yè)秘密,特別是公用事業(yè)運(yùn)營過程中的商業(yè)秘密呢？一般而言,公用企業(yè)產(chǎn)品競爭性并不強(qiáng),在中國目前多以壟斷為主,雖然實(shí)行了一定程度的民營化,但仍與一般企業(yè)不同。地域提供者之間的競爭僅僅是用戶數(shù)量的競爭,而非企業(yè)生產(chǎn)過程的競爭,因此

25、很難用商業(yè)秘密去排除政府信息公開法的適用。而且即便是該企業(yè)認(rèn)為是商業(yè)秘密,司法救濟(jì)時(shí)法院仍然要對(duì)各種權(quán)益進(jìn)行充分衡量。如在美國National Parks & Conservation Association v. Morton案中, （24）哥倫比亞特區(qū)巡回法院指出,如果公開會(huì)引起：“（1）損害政府未來獲得必要信息的能力；或者（2）對(duì)擁有信息的個(gè)人競爭地位造成持續(xù)損害”時(shí),可不予公開,否則應(yīng)一律公開。我想依據(jù)這樣的原則,以商業(yè)秘密來保護(hù)公用企業(yè)的運(yùn)營理由是不充足的,因?yàn)樯虡I(yè)秘密主要是保護(hù)競爭的,公用企業(yè)的競爭性并不強(qiáng),公開并不會(huì)損害政府未來獲得必要信息的能力,也不會(huì)對(duì)擁有信息的企業(yè)競爭地位造

26、成持續(xù)損害,反而能促進(jìn)公用企業(yè)更好地運(yùn)營,提供更好的服務(wù)。（三）“經(jīng)營性公路”運(yùn)營主體的信息公開義務(wù)讓我們?cè)倩氐绞锥紮C(jī)場高速路收費(fèi)案中。毫無疑問,高速公路收費(fèi)是一個(gè)與公眾利益密切相關(guān)的信息,但在當(dāng)下,因其經(jīng)營主體的性質(zhì),某些信息既不主動(dòng)披露,又受某些法律規(guī)范的保護(hù)。知情權(quán)與保密權(quán)在各自的法律維度下相互博弈,“這就是機(jī)場高速公路收費(fèi)問題風(fēng)聲不止的深層原因。” （25）根據(jù)收費(fèi)公路管理?xiàng)l例確定的分類標(biāo)準(zhǔn),公路管理模式大致可分為政府還貸公路與經(jīng)營性公路兩大類。后者又可分為國有企業(yè)通過購買經(jīng)營權(quán)形成；有外資、民間資本通過購買經(jīng)營權(quán)而形成,另外還有地方政府投資的公路。這與沒有出現(xiàn)收費(fèi)公路之前,公路的規(guī)劃

27、、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政、交通安全管理均由縣級(jí)以上交通主管部門下屬的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),僅有一個(gè)管理主體,統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的方式有了很大不同。雖然相關(guān)部門對(duì)經(jīng)營性公路的運(yùn)營進(jìn)行了規(guī)范,各省均制定了收費(fèi)公路管理辦法、經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定等規(guī)范文件,但僅限于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題,缺乏深入全面的監(jiān)管,導(dǎo)致公民知情權(quán)無法保障,高速公路運(yùn)營及監(jiān)管模式備受質(zhì)疑。本案中,首都高速公路發(fā)展有限公司成立于1992年,是由中國路橋（集團(tuán)）總公司和京津塘高速公路北京市公司共同出資興建的股份制企業(yè)。中國路橋（集團(tuán)）總公司2005年改名為中國路橋工程有限責(zé)任公司,系經(jīng)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)

28、的國有大型企業(yè),而京津塘高速公路北京市公司也是一家國家企業(yè)。1997年5月,首都高速公路發(fā)展有限公司作為北京市的優(yōu)質(zhì)企業(yè),隨北京控股有限公司以“首都概念”股在香港成功上市,成為中外合資企業(yè)。公司實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制,擁有對(duì)首都機(jī)場高速公路經(jīng)營30年的權(quán)限,經(jīng)營范圍是建設(shè)、投資、開發(fā)、經(jīng)營、管理首都機(jī)場高速公路及配套設(shè)備。（26）這樣,面臨的問題將是：作為一個(gè)由多家股東構(gòu)成的上市公司,其信息依據(jù)上市公司信息披露規(guī)則公開,而且相當(dāng)規(guī)范。至于收費(fèi)資金的去向,交了多少稅？還剩多少利潤？利潤是怎么分配的？該公司作為一個(gè)專業(yè)管理公司必須通過股東大會(huì)同意才能披露。這樣,似乎北京市發(fā)改委、北京市交通

29、委都無權(quán)過問,普通公民又何以能援引條例要求該公司進(jìn)行信息公開？（27）這也為相關(guān)部門制定公共企事業(yè)單位信息公開的實(shí)施辦法提出了挑戰(zhàn),但筆者認(rèn)為需要特別指出的是,承擔(dān)公用事業(yè)的公司即使是上市公司也與其他的上市公司不同,其所經(jīng)營的范圍系公用事業(yè),理應(yīng)承擔(dān)一定的信息公開義務(wù)。當(dāng)然有關(guān)部門在細(xì)化條例第37條時(shí)也要注意平衡公法上的信息公開與私法上的信息公開之間的關(guān)系,不應(yīng)因嚴(yán)格的規(guī)制而導(dǎo)致私人主體高成本、低產(chǎn)出。同時(shí),如果公司不履行信息公開義務(wù)時(shí),如何救濟(jì),提起何種訴訟,也是細(xì)化實(shí)施辦法時(shí)需要解決的課題。（28）四、公民可否直接向公用企業(yè)申請(qǐng)依條例規(guī)定,公民向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開,如果主管機(jī)關(guān)以無此信息

30、作答,公民可依該條例進(jìn)行救濟(jì)。既然前述認(rèn)為公用企業(yè)有信息公開的義務(wù),進(jìn)一步引申的問題是：公民可否直接向公用企業(yè)要求申請(qǐng)公開企業(yè)性質(zhì)、或根據(jù)法律法規(guī)或者特許合同申請(qǐng)公開其應(yīng)該報(bào)送的信息呢？按照市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第26條：“社會(huì)公眾對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營享有知情權(quán)、建議權(quán)。直轄市、市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)公眾參與機(jī)制,保障公眾能夠?qū)?shí)施特許經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督?！?（29）顯然是可以的。在前述的鄭州供熱聽證案中,趙正軍作為個(gè)體消費(fèi)者要求依據(jù)條例第37條公布鄭州市熱力總公司企業(yè)運(yùn)營成本,筆者認(rèn)為在壟斷經(jīng)營、國有獨(dú)資運(yùn)營的情況之下更是可行的。但在民營化的背景下,企業(yè)顯然有依“機(jī)密”或“商業(yè)秘密

31、”條款單方面拒絕公開的企圖。那么,在此情況下,怎樣充分保障公民的知情權(quán)？除加強(qiáng)司法救濟(jì)外,在國外,為了平衡企業(yè)與公民各自的權(quán)利,配套的制度包括舉行聽證會(huì)以及建立有組織的消費(fèi)者監(jiān)管委員會(huì)來監(jiān)督公用企業(yè),保障公民的包括知情權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)利。如英國的自來水法建立了自來水顧客服務(wù)委員會(huì)、電信法建立了電信消費(fèi)者代表委員會(huì),而中國的城市供水條例、電信條例等均沒有類似的專業(yè)性消費(fèi)者組織。（30）從國外的經(jīng)驗(yàn)看,消費(fèi)者委員會(huì)等消費(fèi)者組織可以作為消費(fèi)者的代理人,參與監(jiān)督與解決信息不對(duì)稱的問題。（31）一些國家,如英國在其2000年的公用事業(yè)法中賦予消費(fèi)者委員會(huì)有權(quán)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)或直接從企業(yè)處獲取“與其職能的履行相關(guān)

32、”的信息,委員會(huì)可以簽發(fā)相關(guān)的指令,在合理的條件下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)都必須服從這一指令。（32）設(shè)置這樣的機(jī)構(gòu)可以避免公民對(duì)信息要求的盲目性,切實(shí)提高對(duì)公用企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督。在中國,一些地方性立法中也出現(xiàn)了類似的規(guī)定,如山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第35條規(guī)定,各城市人民應(yīng)當(dāng)設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì),代表公眾對(duì)特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但是從目前的實(shí)踐來看,因這些委員會(huì)的地位不夠明確,實(shí)際操作效果并不理想,因此需要進(jìn)一步論證其地位與實(shí)現(xiàn)信息公開的權(quán)力保障機(jī)制。當(dāng)然,這樣會(huì)不會(huì)加重公用企業(yè)的信息負(fù)擔(dān)與合規(guī)（compliance）成本,亦需要深入探討,因?yàn)榇藭r(shí)企業(yè)面臨著兩重信息壓力：一方來自專業(yè)的

33、消費(fèi)者委員會(huì)對(duì)信息的需求,另一方是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息獲取要求。（33）五、結(jié)語行政任務(wù)民營化的同時(shí),也伴隨著爭議,如有人認(rèn)為除非信息公開法擴(kuò)展適用于私人主體,否則民營化會(huì)削弱公眾的知情權(quán)。（34）就我國情形看,確實(shí)存在這樣的現(xiàn)象,如何應(yīng)對(duì),特別是公用企業(yè)越來越多地引入民間資本、交由私人運(yùn)營時(shí),公眾如何能獲得相關(guān)信息從而監(jiān)督公用事業(yè)的合法經(jīng)營,成為中國公用企業(yè)行政法發(fā)展中遇到的現(xiàn)實(shí)課題。近年來,公用企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)營模式經(jīng)歷了較大變革,民營化更是題中應(yīng)有之義,本文對(duì)民營化與信息公開的關(guān)聯(lián)進(jìn)行了反思,接著又對(duì)公用企業(yè)的信息公開義務(wù)進(jìn)行了分析,指出如果公眾想獲取公用企業(yè)掌握的信息、在價(jià)格聽證會(huì)中掌握主

34、動(dòng),依條例第37條規(guī)定是可行的,不過如何申請(qǐng)、公開的范圍、公開的方式及救濟(jì)問題均無實(shí)施細(xì)則,國務(wù)院有關(guān)主管部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)制定,制定時(shí)要注意與私法上的原則相平衡。對(duì)于既有的公開與監(jiān)督的法規(guī)范,要在執(zhí)行層面上多下功夫,不至于使信息公開遮蔽于“公司之幕”。 注釋： 參見陳煜儒：首都機(jī)場高速路收費(fèi)案：信息公開條例需細(xì)則完善,載2008年7月1日法制日?qǐng)?bào)。關(guān)于首都機(jī)場高速路收費(fèi)的問題,一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),如2005年胡風(fēng)濱律師狀告首都機(jī)場高速收通行費(fèi)案、2007年公民黃潔、律師李勁松也就收費(fèi)提起了訴訟以及2010年楊軍訴北京市首都公路發(fā)展集團(tuán)有限公司案。 參見湘潭5博士狀告市政府要求公開4座大橋收費(fèi)

35、信息,載新華網(wǎng)/legal/2008-06/06/ content_8319893.htm.（最后訪問時(shí)間：2008年10月24日）。 參見機(jī)選聽證代表被指涉嫌違法 鄭州市民起訴物價(jià)局,載商都網(wǎng)/2008/Contents/ Channel_3915/2008/1016/210857/content_210857.shtml.（最后訪問時(shí)間：2008年10月24日）。 See Craig D. Feiser, Privatization and the Freedom of Information Act: An Analysis of Public Access to Private Ent

36、ities Under Federal Law, 52 Fed. Comm. L.J. 21 (1999). See John M. Ackerman & Irma E. Sandoval-Ballesteros, The Global Explosion of Freedom of Information Laws, 58 Admin. L. Rev. 85 (2006). See Nicole B. Casarez, Furthering the Accountability Principle in Privatized Federal Corrections: The Need for

37、 Access to Private Prison Records, 28 U. Mich. J. L. Reform 249 (1995).如2010年國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見,要求進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍。Pub. L. No. 89-487, 80 Stat.250 (1966) (current version at 5 U.S.C. 552).See Shirley L. Mays, Privatization of Municipal Services: A Contagion in the Body Politic, 34 Duq. L. Rev. 4

38、1, 43 (1995). See Ronald A. Cass, Privatization: Politics, Law, and Theory, 71 Marq. L. Rev. 449, 496-523 (1988).See Daphne Barak-Erez, A State Action Doctrine for an Age of Privatization, 45 Syracuse L. Rev. 1169 (1995). See Sheila S. Kennedy, When is Private Public?: State Action in the Era of Pri

39、vatization and Public-Private Partnerships, 11 Geo. Mason U. Civ. Rts. L. J. 206, 207 (2000-2001); G. Sidney Buchanan, A Conceptual History of the State Action Doctrine: The Search for Governmental Responsibility Part I, 34 Houston L. Rev. 333 (1997). 326 U.S. 501 (1946). 參見彭亞楠：誰才有資格違憲美國憲法的政府行為理論,載趙

40、曉力 主編：思想與社會(huì)憲法與公民（第4輯）,世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2004年版,第242243頁。513 U.S. 374 (1995). See Jody Freeman, The Private Role in Public Governance, 75 N.Y.U. L. Rev. 543, 577 (2000). See G. Sidney Buchanan, A Conceptual History of the State Action Doctrine: The Search for Governmental Responsibility Part I, 34 Houston L. Rev. 333 (1997). See Charles L. Black, Jr., The Supreme Court, 1966 Term-Foreword: State Action, Equal Protection and Californias Proposition 14, 81 Harvard L. Rev. 69, 95 (1967). 參見彭亞楠：誰才有資格違憲美國憲法的政府行為理論,載趙曉力主編：思想與社會(huì)憲法與公民（第4輯）,世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2004年版