楊偉東-《行政法學(xué)》第五講

1、 第五講 行政立法1 第一節(jié) 行政立法概述 一、概念 西方稱委任立法（delegated legislation） 特定行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為 1.特定主體：高層級(jí)行政機(jī)關(guān)； 2.特定規(guī)范：行政法規(guī)、規(guī)章2 第一節(jié) 行政立法概述 二、范圍1.行政法規(guī)國(guó)務(wù)院2.規(guī)章部門規(guī)章國(guó)務(wù)院部、委、直屬機(jī)構(gòu)地方規(guī)章省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府3中國(guó)的立法體制中央立法權(quán)力機(jī)關(guān)制定機(jī)關(guān)立法形式全國(guó)人民代表大會(huì)基本法律全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)一般法律行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)（報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案）國(guó)務(wù)院各部門部門規(guī)章（報(bào)國(guó)務(wù)院備案）

2、4地方立法權(quán)力機(jī)關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)（報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案）自治區(qū)的人民代表大會(huì)自治條例和單行條例（報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效）較大的市的人大及其常委會(huì)（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市）地方性法規(guī)（報(bào)省或自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施，由省、自治區(qū)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案）自治州、自治縣人民代表大會(huì)自治條例和單行條例（報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)批報(bào)全國(guó)人大委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案）中國(guó)的立法體制5行政機(jī)關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府地方規(guī)章（報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)備

3、案）較大的市的人民政府（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市）地方規(guī)章（報(bào)國(guó)務(wù)院、本級(jí)人大常委會(huì)、省或自治區(qū)人大常委會(huì)和人民政府備案）中國(guó)的立法體制地方立法6立法主體人大及其常委會(huì)行政機(jī)關(guān)較大的市人大及其常委會(huì)省、自治區(qū)政府所在地的市人大及其常委會(huì) 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì) 經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會(huì) 民族自治地方的人大較大的市政府省、自治區(qū)政府所在地的市的政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的政府全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó) 務(wù) 院國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)省、自治區(qū)、直轄市人民政府省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)7 第一節(jié) 行政立法

4、概述 三、性質(zhì)兼具有行政與立法的雙重屬性 (一)行政性 （二）立法性8 第一節(jié) 行政立法概述 四、存在意義和地位 (一)意義 1.代議機(jī)關(guān)立法時(shí)間和能力不足 2.專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng) （二）地位 行政立法是汪洋大海，法律只是大海中的孤島9立法數(shù)量對(duì)比 制定機(jī)關(guān)形式數(shù)量 (現(xiàn)行有效)全國(guó)人大及常委會(huì)法律380(230)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)1110 (663)地方人大及常委會(huì)地方性法規(guī) 約 8600自治地方人大自治條例、單行條例國(guó)務(wù)院部門部門規(guī)章約 40000地方政府地方規(guī)章10 一、法律保留第二節(jié) 行政立法的原則11立法法第8條 下列事項(xiàng)只能制定法律： （一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)； （二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民

5、政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)； （三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度； （四）犯罪和刑罰； （五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；12立法法第8條 （六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收； （七）民事基本制度； （八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度； （九）訴訟和仲裁制度； （十）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。13 二、法律優(yōu)先 第二節(jié) 行政立法的原則14 三、民主公開(kāi) 四、協(xié)調(diào)統(tǒng)一 第二節(jié) 行政立法的原則15第三節(jié) 行政立法的程序 一、行政法規(guī)制定程序 16流程圖 立 項(xiàng)起 草報(bào) 送審查與征求意見(jiàn)通過(guò)

6、與公布17具體過(guò)程 1.立項(xiàng) 常規(guī)立項(xiàng)：國(guó)務(wù)院于每年年初編制本年度的立法工作計(jì)劃具體由國(guó)務(wù)院部門報(bào)申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院法制辦匯總確定后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 特別立項(xiàng)：根據(jù)需要，通常由部門報(bào)申請(qǐng)，由國(guó)務(wù)院法制辦同意后報(bào)國(guó)務(wù)院18具體過(guò)程 2.起草 部門負(fù)責(zé)起草或國(guó)務(wù)院法制辦起草 在部門負(fù)責(zé)起草的情況下，法制辦并非袖手旁觀，除協(xié)調(diào)、溝通和確定進(jìn)程外，通常主管司領(lǐng)導(dǎo)會(huì)受邀參加相關(guān)的調(diào)研和征求意見(jiàn)工作，提供相應(yīng)的意見(jiàn)。 3.向國(guó)務(wù)院報(bào)送送審稿19具體過(guò)程 4.審查 審查部門：國(guó)務(wù)院法制辦 審查方式：廣泛征求意見(jiàn)；調(diào)研；就重大、疑難問(wèn)題，召開(kāi)由有關(guān)單位、專家參加的座談會(huì)、論證會(huì)；直接涉及公眾切身利益，舉行聽(tīng)證會(huì) 征求

7、意見(jiàn)對(duì)象：1. 不定向，尤其是公開(kāi)征求意見(jiàn)； 2. 定向：中央、地方政府機(jī)關(guān)，行業(yè)協(xié)會(huì)，法學(xué)研究會(huì)，管理對(duì)象，高校、科研機(jī)構(gòu)等。 5.決定與公布 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批 20 立 項(xiàng)起 草報(bào) 送審查與征求意見(jiàn)通過(guò)與公布要解決的主要問(wèn)題依據(jù)的方針政策擬確立的主要制度調(diào)查研究聽(tīng)取意見(jiàn)（座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等）廣泛征求意見(jiàn)（包括公開(kāi)征求意見(jiàn)）實(shí)地調(diào)研對(duì)重大、疑難問(wèn)題，進(jìn)行論證聽(tīng)證會(huì)基本程序21第三節(jié) 行政立法的程序 二、規(guī)章制定程序 1.立項(xiàng)； 2.起草； 3.審查； 4.決定與公布 22第四節(jié) 監(jiān)督機(jī)制 一、人大監(jiān)督 1.備案：行政法規(guī)、規(guī)章制定后須依法向人大備案； 2.審查（行政

8、法規(guī)）；國(guó)務(wù)院、中央軍委、高法、高檢、省級(jí)人大常委會(huì) 審查請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民 審查建議專門委員會(huì)審查、提出意見(jiàn) 工作機(jī)構(gòu)送必要時(shí)送向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn) 有抵觸法律委員會(huì)與有關(guān)專門委員會(huì)召開(kāi)審查會(huì)議制定機(jī)關(guān)研究提出是否修訂的意見(jiàn)（2個(gè)月）并反饋23第四節(jié) 監(jiān)督機(jī)制 一、人大監(jiān)督 1.備案； 2.審查（行政法規(guī)）； 3.撤銷不適當(dāng)?shù)男姓⒎?超越權(quán)限；下位法違反上位法規(guī)定；違背法定程序24第四節(jié) 監(jiān)督機(jī)制 二、行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督 1.備案 行政機(jī)關(guān)人大行政法規(guī)全國(guó)人大常委會(huì)部門規(guī)章國(guó)務(wù)院省政府規(guī)章其他地方政府規(guī)章國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院省、自治區(qū)政府本級(jí)人大常委會(huì)本級(jí)人大常委會(huì)省、自治區(qū)大常委會(huì)25第四節(jié) 監(jiān)督機(jī)制 二、行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督 1.備案； 2.審查（規(guī)章）； 國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織、公民向國(guó)務(wù)院提出書面審查建議國(guó)務(wù)院法制辦研究處理向本省、自治區(qū)政府提出書面審查建議省、自治區(qū)法制辦研究處理與法律、行政法規(guī)抵觸與法律、行政法規(guī)、上位法抵觸26第四節(jié) 監(jiān)督機(jī)制 二、