全面保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

1、全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益王小映（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）今年3月1日正式實(shí)施的農(nóng)村土地承包法，改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政策規(guī)定、 合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀況，標(biāo)志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得了 直接的法律保護(hù)，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使 用權(quán)提供了法律保障，其意義重大而深遠(yuǎn)。但是，農(nóng)村土地承包法主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶 之間的關(guān)系出發(fā)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)，由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地 關(guān)系和利益沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完 全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國(guó)家公

2、共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法 律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢(shì)必仍然要面臨來(lái)自多方面的侵害，全面保保護(hù) 農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估與分析（一）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)中仍然可能受到村社集體的侵害農(nóng)村土地承包法對(duì)村社集體調(diào)整、處置農(nóng)民的承包地做了嚴(yán)格限制，但是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)因此在短時(shí)期內(nèi)就免受集體經(jīng)濟(jì)組織和村社干部的侵害，這是因?yàn)椋旱谝唬r(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系和利益沖突不可能因?yàn)閲?guó)家穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的法律文本 的出現(xiàn)而得以化解。雖然伴隨人口增長(zhǎng)類型的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口不斷向外流動(dòng)轉(zhuǎn)

3、移，我國(guó)鄉(xiāng) 村人口在1995年達(dá)到最高值8.59億人之后開(kāi)始出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2001年下降至7.96億人,農(nóng)戶家庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系提供了一定的條件；但是，在許多 地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系沖突和利益沖突不可能因?yàn)榉晌谋镜某霈F(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng) 村社區(qū)內(nèi)部的土地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除，而只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)就有可能受到侵害。第二，國(guó)家的外在法律制度規(guī)則內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則需要時(shí)日。農(nóng)村土地承 包法雖然充分考慮了農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，但是，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)來(lái)說(shuō)，作為國(guó)家法律其畢竟 是一項(xiàng)外在制度規(guī)則。農(nóng)村土地承包法以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化為

4、基本立法取向，但是在 農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，基于平等的社員權(quán)在農(nóng)民心目中長(zhǎng)期積淀形成的土地平均分配、占有觀念仍十 分濃厚，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部平等的社員權(quán)要求進(jìn)行土地調(diào)整，而國(guó)家物權(quán)化的立法取向要求穩(wěn)定土 地承包關(guān)系，這二者之間必然會(huì)發(fā)生沖突。這就決定了外在的國(guó)家法律制度規(guī)則要真正內(nèi)化為 農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民自覺(jué)的內(nèi)在制度規(guī)則需要時(shí)日。第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求遠(yuǎn)高于市場(chǎng)供給，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)又缺乏完善的第三方監(jiān)督機(jī)制， 在這種情況下集體經(jīng)濟(jì)組織很容易在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。我國(guó)人多地 少，城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移緩慢，由人口和勞動(dòng)力流動(dòng)、遷移 拉動(dòng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)供給遠(yuǎn)不能滿足市

5、場(chǎng)需求，在這種情況下受利益驅(qū)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織很容 易憑借集體土地所有權(quán)強(qiáng)制性地要求農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地，從而使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受侵害。資料（二）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在國(guó)家土地征用中事實(shí)上集體性地受到了侵害我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期延續(xù)下來(lái)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)各類建 設(shè)用地一律由國(guó)家統(tǒng)一行政劃撥，建設(shè)用地增量則主要來(lái)自國(guó)家對(duì)集體和國(guó)有農(nóng)地的征用。改 革開(kāi)放后，面臨耕地大量占用的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了更好地運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關(guān)系，保護(hù) 耕地，國(guó)家從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來(lái)。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng) 民宅基地，所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的，無(wú)論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共

6、目的的需 要，還是出于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等私人目的的需要，都借助國(guó)家權(quán)力來(lái)征用。1998年修訂的土地管理法正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制相結(jié)合，成為政府實(shí)施 土地利用規(guī)劃管理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制的重要措施。我們知道，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中由于土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)換，土地價(jià)格會(huì)從農(nóng)用地價(jià)格的水平上漲 至建設(shè)用地價(jià)格的水平，從而出現(xiàn)土地漲價(jià)即土地增值。這種土地增值發(fā)生在土地用途轉(zhuǎn)換的 情況下，而土地用途轉(zhuǎn)換又以土地利用規(guī)劃和土地用途管制為前提。事實(shí)上，土地利用規(guī)劃由 于限定了不同區(qū)位土地的開(kāi)發(fā)利用方向，因此也就預(yù)先設(shè)定了土地發(fā)展權(quán)。那些規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的 農(nóng)用地，由于規(guī)劃允許進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)因此而享有土地發(fā)展

7、權(quán)，其市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)升高至建設(shè)用地 價(jià)格水平，而那些規(guī)劃禁止轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，由于不能用來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)，土地發(fā)展權(quán)受到限制，其市 場(chǎng)價(jià)格會(huì)保持在農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格水平上。這種在土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中由土地用途價(jià)格差異形 成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)，因此也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。這 種土地增值并非土地使用者的投資和勞動(dòng)形成，而是與政府管制相聯(lián)系的建設(shè)用地稀缺性增值 以及城市建設(shè)投資外部性增值，應(yīng)由社會(huì)共享而不能由規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地使用者獨(dú)得。從理論上講，土地征用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中土地漲價(jià)歸公的一個(gè)可選擇辦法。以土地征 用的方式對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行政府管制，有利于政府運(yùn)用強(qiáng)有力的行政手段按照土地

8、利用規(guī)劃確定 的土地利用方向，有計(jì)劃地控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保護(hù)農(nóng)用地；同時(shí)，通過(guò)土地征用能夠把土地利用 規(guī)劃事先設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)收歸政府擁有，由政府統(tǒng)一行使和處置土地發(fā)展權(quán)從而取得土地增 值收益，再將這種收益用于適當(dāng)?shù)姆窒砣巳?。按理?lái)說(shuō)，這種土地增值收益中來(lái)源于城市建設(shè) 投資外部性引起的建設(shè)用地資本增值部分，應(yīng)歸由城市建設(shè)投資者分享；其中來(lái)源于土地用途 管制下的建設(shè)用地稀缺性增值部分，則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者集體分享，這是因?yàn)?，土地利用?guī)劃 和土地用途管制以限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的土地利用方向、犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益為代價(jià)，以追求當(dāng) 代人的食物安全、人類代邊際之間的公平和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，而我們沒(méi)有理由讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者

9、 承擔(dān)眼前和遠(yuǎn)期公共利益的全部代價(jià)。試想，如果沒(méi)有土地利用規(guī)劃和土地用途管制，建設(shè)用 地的市場(chǎng)供給就會(huì)增加，農(nóng)用地的市場(chǎng)供給就會(huì)減少，建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格就 會(huì)通過(guò)市場(chǎng)均衡而趨向一致，這種用途轉(zhuǎn)換性的土地增值就必然會(huì)縮小。在我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有制、并實(shí)行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地使用制度 下，以土地征用實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)歸公和土地漲價(jià)歸公的制度安排，其現(xiàn)實(shí)的具體表現(xiàn)形式就是 所謂的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，它是指通過(guò)土地征用將轉(zhuǎn)用農(nóng)地的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó) 家土地所有權(quán)，在轉(zhuǎn)權(quán)過(guò)程中由國(guó)家向農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以優(yōu)惠的價(jià)格支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，而 在轉(zhuǎn)權(quán)后由縣、市政府代行國(guó)家土地所

10、有權(quán)職能向建設(shè)用地者出讓或劃撥土地使用權(quán)，并取得 土地收益。資料這種 “轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，而這種“轉(zhuǎn)權(quán)”又是在國(guó)家征用權(quán)的強(qiáng)力干預(yù)下進(jìn)行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價(jià) 歸公，卻不能保證土地漲價(jià)歸公后的合理分配，相反直接誤導(dǎo)了土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的不 公平分享。土地征用后由于集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，自然而然按照理論邏輯，土地出讓時(shí)取 得的純收益要?dú)w于國(guó)家土地所有者；加上人們更多地從成本角度來(lái)理解土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)而理 解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設(shè)投資效應(yīng)外溢的結(jié)果，因而把城市建設(shè)投資者而 非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者視為理所當(dāng)然的土地增值收

11、益的主要分享者。在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略 下，縣、市政府以公共管理者的身份按照農(nóng)地價(jià)格以征用的方式取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國(guó)有 土地，再以國(guó)有土地所有權(quán)代理人的身份向城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地，在此過(guò)程中 縣、市以上政府以耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓純收益等租 稅費(fèi)形式將土地增值收歸公有，而在其具體使用上，每畝數(shù)萬(wàn)、十幾萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)元不等的土地 出讓純收益主要投向了城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（1-10元/平方米）、耕地開(kāi)墾費(fèi)（一般為6-20元/平方米，大城市地區(qū)最高為 30元/平方米）和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)（分十五等，5-75元

12、/平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排以較低的農(nóng)地價(jià)格轉(zhuǎn)移了集體土地所有權(quán)，根本沒(méi)有“讓予”農(nóng)民多少利益，農(nóng)民在農(nóng)地 轉(zhuǎn)用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)集體享有的土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益不同程度地受到了剝奪。（三）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在農(nóng)業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)中很容易受到侵害在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行專門(mén)投資的農(nóng)業(yè)公司、企業(yè)，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn) 業(yè)化的重要力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)合約形式將生產(chǎn)者、加工者、銷售者和消費(fèi) 者連接起來(lái)從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品鏈的延伸和市場(chǎng)自組織化的過(guò)程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最基本的合約形式是 產(chǎn)品合約和土地要素合約。在產(chǎn)品合約中，農(nóng)產(chǎn)品是合約的主要標(biāo)的物，公司、企業(yè)和農(nóng)戶都 是

13、獨(dú)立的市場(chǎng)主體，農(nóng)戶是土地的實(shí)際占有者和使用者，其土地不會(huì)暫時(shí)或永久性地讓渡。而 在土地要素合約中，企業(yè)，公司、企業(yè)不是購(gòu)買農(nóng)戶的產(chǎn)品，而是購(gòu)買農(nóng)戶的土地、勞動(dòng)力， 農(nóng)戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的投資決策和合約選擇中，分散、弱小的農(nóng)戶與公司、企業(yè)的談判地位 完全不同。對(duì)于農(nóng)戶而言，其最常見(jiàn)的可投資的資本形態(tài)除了自有的土地之外，就是其勞動(dòng) 力。而在政府實(shí)行土地用途管制和農(nóng)村勞動(dòng)力近乎無(wú)限供給的情況下，農(nóng)戶沒(méi)有更多的投資選 擇，其僅有的土地和勞動(dòng)力資本近似于一種天然“沉淀” 了的投資。而公司、企業(yè)的投資往往 以貨幣資本、技術(shù)資本為主，其投資選擇是自由的。雖然與進(jìn)入其他領(lǐng)域的投資

14、一樣，進(jìn)入農(nóng) 業(yè)領(lǐng)域的投資也可能面臨實(shí)物的、地點(diǎn)的、技術(shù)的等各種類型的投資專用性引起的套牢問(wèn)題。 但是，總的來(lái)說(shuō)，公司、企業(yè)往往由于具有資本、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)和更多的投資選擇自由，在與 農(nóng)戶的談判中具有明顯的優(yōu)勢(shì)地位，在大多數(shù)情況下農(nóng)戶由于別無(wú)選擇而只能被動(dòng)地接受公 司、企業(yè)提出的要求。如果土地利用規(guī)劃界定的土地用途不夠明確，或者土地用途管制執(zhí)行不 嚴(yán)，就很難保證進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公司、企業(yè)其經(jīng)營(yíng)目的純正；而如果公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)不是 為了真心實(shí)意地經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了能夠長(zhǎng)期支配土地并最終圈占土地，并利用政策和 體制上的漏洞轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地以攫取巨額土地增值收益，那么，在利益誘導(dǎo)下，公司、企業(yè)

15、憑借其強(qiáng)勢(shì)地位和游說(shuō)能力，就很容易從土地上排擠農(nóng)民，游說(shuō)政府修改土地利用規(guī)劃，私下 轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，造成一些農(nóng)民非自愿性地失地、失業(yè)。實(shí)際上這種情況在個(gè)別地方已經(jīng)發(fā)生了。資料（四）農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)存在的體制性分割而不能得到充分實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元土地所有制下，我國(guó)城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征用后新增的 建設(shè)用地等，屬于國(guó)家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國(guó)家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和 其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用 地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進(jìn)行建設(shè)必須使 用國(guó)有土地，需要占用集體

16、土地的，必須先由國(guó)家通過(guò)土地征用將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再 出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元的土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份相 掛鉤，長(zhǎng)期依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑，我國(guó)形成了典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙軌制不僅存在于大、中、小城市與農(nóng)村城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)之間，更 廣泛地存在于農(nóng)村地區(qū)眾多的中小城鎮(zhèn)內(nèi)部。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化 內(nèi)發(fā)性動(dòng)力強(qiáng)勁的地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)民住宅建設(shè)用地增長(zhǎng)迅速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地 的雙軌制特征表現(xiàn)得尤為明顯。在這些地區(qū)，大量的集體建設(shè)用地和大量的國(guó)有建設(shè)用地在雙 軌制上并存，“城中村”和“村中城”相互交錯(cuò)。與此相對(duì)應(yīng)

17、，城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)被人為地分 割為城市企業(yè)和城市居民的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，以及農(nóng)民、農(nóng)村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體建設(shè)用 地市場(chǎng)，城市企業(yè)和居民購(gòu)買農(nóng)村集體建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制。由于地租規(guī)律和“地盡其利” 的市場(chǎng)法則決定了建設(shè)用地天然地具有在城鄉(xiāng)企業(yè)、居民之間流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求，這就形成了存 在于集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地之間的隱形交易市場(chǎng)。比如，在不少地方城市企業(yè)通過(guò)與鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)名義上的合營(yíng)、入股等形式進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)，一些城鎮(zhèn)居民通過(guò)與農(nóng)民私下買賣 房屋也進(jìn)入了集體建設(shè)用地市場(chǎng)。總之，以二元土地所有制為基礎(chǔ)、與城鄉(xiāng)企業(yè)和居民的身份 相掛鉤的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制以及由此形成的建設(shè)用地市場(chǎng)分割，使農(nóng)民不

18、動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的充分實(shí) 現(xiàn)受到了不應(yīng)有的限制。（五）農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒(méi)有得到具有國(guó)家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán) 利意識(shí)的發(fā)展受到阻滯土地登記是國(guó)家在法律上確認(rèn)和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種手段，土地登記具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán) 設(shè)立的公示功能、不動(dòng)產(chǎn)交易安全的保護(hù)功能、促進(jìn)公共政策實(shí)施的管理功能等。受部門(mén)條條 管理體制等多種因素的影響，我國(guó)至今未建立起專業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的農(nóng)用地權(quán)屬統(tǒng)一登 記管理制度，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒(méi)有得到具有國(guó)家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記。由于不同用途農(nóng)用地的承包方式、承包期限以及土地調(diào)整頻率不同，特別是受部門(mén)利益牽 制，各類農(nóng)用地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記管理一直未能在法律上統(tǒng)

19、一起來(lái)。就耕地而言，由于土 地承包是按照人人有份的原則進(jìn)行的，農(nóng)村許多地區(qū)根據(jù)人地關(guān)系變化對(duì)承包耕地進(jìn)行不同程 度的調(diào)整，農(nóng)戶與承包耕地之間的占有關(guān)系不時(shí)發(fā)生變動(dòng)，因此，在農(nóng)村土地承包法頒布 以前，國(guó)家在法律上一直沒(méi)有對(duì)農(nóng)民在耕地上享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記做出明確要求。對(duì) 于林地、草地、四荒地、水域等其他用途的農(nóng)用地，由于一經(jīng)承包后土地承包關(guān)系就相對(duì)穩(wěn)定 或者土地承包多數(shù)是按照競(jìng)爭(zhēng)原則進(jìn)行的，因此，國(guó)家比較早地分別在森林法、草原 法、漁業(yè)法等資源管理法規(guī)中對(duì)這類農(nóng)用地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記做了具體要求，但是 一直沒(méi)有頒布專門(mén)的土地登記法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)范。雖然為了更好地保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)于

20、農(nóng)民的承包耕地，實(shí)踐中許多地方按照政 策要求在保證村社集體與農(nóng)民簽定土地承包合同的同時(shí)，事實(shí)上還以政府的名義向農(nóng)民發(fā)放形資料 式不一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)；許多地方依照有關(guān)法律對(duì)林地、草地、水域等用途的農(nóng)用地， 也以政府的名義向農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證書(shū)，但是，各類農(nóng)用地的登記分別由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧 業(yè)和漁等主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理，形成了分散多頭管理的登記制度。由于土地登記法律不完備，登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，因此，不同用途農(nóng)用地的登記發(fā)證，無(wú)論是 在法律程序上，還是在技術(shù)規(guī)范上，都遠(yuǎn)未統(tǒng)一起來(lái)。這就造成各類農(nóng)用地權(quán)屬登記管理缺少 統(tǒng)一的地籍調(diào)查，各類農(nóng)用地登記發(fā)證缺乏統(tǒng)一的地籍簿作為基本依據(jù)，各類農(nóng)用地權(quán)屬證書(shū) 只

21、不過(guò)是土地承包合同的簡(jiǎn)單復(fù)制，實(shí)際生活中潛伏的許多矛盾并未通過(guò)權(quán)屬登記管理予以有 效解決。由不同主管部門(mén)對(duì)不同用途農(nóng)用地組織頒發(fā)的各類土地權(quán)屬證書(shū)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 證或土地使用權(quán)證、林地使用證、草原使用權(quán)證、水面養(yǎng)殖使用證等，其形式、證載事項(xiàng)、土 地權(quán)屬名稱等五花八門(mén)，甚至一些地方出現(xiàn)了在同一宗地上發(fā)放兩證的情況，這些都大大降低 了土地登記在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定、保護(hù)以及維護(hù)土地交易安全等方面的作用，削弱了國(guó)家對(duì)農(nóng) 民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一界定和保護(hù)的效力，嚴(yán)重阻滯了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的健康發(fā) 展。二、深化改革，完善法制，全面保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益（一）貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包法，制定和完善相關(guān)配

22、套實(shí)施細(xì)則和地方性實(shí)施辦法，切 實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，我國(guó)農(nóng)村將面臨土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和土地市場(chǎng)建設(shè)的雙重任務(wù)。這就 要求切實(shí)貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包法，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、依法賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保 障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主選擇土地流轉(zhuǎn)的形式和對(duì)象， 依法培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)，必須通過(guò)完善農(nóng)村土地承包法的實(shí)施細(xì)則，配套完 善地方法規(guī)，因地制宜地完善土地流轉(zhuǎn)、保有和利用的政府調(diào)控機(jī)制；通過(guò)平田整地、地塊歸 并、廢棄地復(fù)墾、閑散地利用、未利用地開(kāi)發(fā)、公地發(fā)包等，優(yōu)先為可能失去基本生活保障的 個(gè)別農(nóng)民提供社會(huì)救助和土地保障。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中

23、，必須對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)的資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行審查和嚴(yán)格規(guī) 范，正確引導(dǎo)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)因地制宜地選擇土地資源配置方式?？梢酝ㄟ^(guò)“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和配置土地的，就可以不搞土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓；適宜與農(nóng)民簽定 產(chǎn)品合約的，就可以不簽定土地要素合約；適宜短期土地租賃的，就可以不簽定長(zhǎng)期土地租 約。當(dāng)然，對(duì)于那些需要進(jìn)行大量專用性實(shí)物投資和很高的專用性技術(shù)投入的特質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的加 工和土地資源依賴性很強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品的加工，以及那些農(nóng)戶無(wú)力投資、必須由公司、企業(yè)進(jìn)行投 資的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，如名、優(yōu)、特、稀、新農(nóng)產(chǎn)品的加工和生產(chǎn)，在土地資源配置上對(duì)公司、企 業(yè)提出的土地受讓、租賃等要求必須予

24、以政策上的特別許可和法律上的保護(hù)。但是，不管怎 樣，政府應(yīng)當(dāng)保證土地利用規(guī)劃、土地用途管制、土地保有量限制、土地交易許可等方面的公 共管理政策是明確而穩(wěn)定的，并得到嚴(yán)格執(zhí)行，不能對(duì)農(nóng)民一套，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司、企業(yè)又是 一套。（二）修改、完善土地管理法，并配套制定和頒布專門(mén)的土地征用法規(guī)，把土地征用嚴(yán) 格限定在公共公益性用地的范圍，嚴(yán)格約束政府濫用公共權(quán)力侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益資料從理論上講，不打破現(xiàn)行農(nóng)地統(tǒng)征制度，通過(guò)改善土地增值收益的分配和使用辦法，提高 農(nóng)民的土地補(bǔ)償和勞動(dòng)就業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地增值收益更多地投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，也可以保障農(nóng) 民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的土地權(quán)益，有效緩解農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的許

25、多矛盾。但是，在既定的利益 格局、制度框架和思維定勢(shì)下，其可行性值得懷疑。改革的出路還在于徹底打破現(xiàn)行農(nóng)地統(tǒng)征 制度，區(qū)分公共公益性和經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用性質(zhì)，把農(nóng)地征用的服務(wù)對(duì)象嚴(yán)格限定在公共 公益性建設(shè)用地范圍，對(duì)經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用則另辟蹊徑探索建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。這就要求必須修改、完善現(xiàn)行土地管理法，并配套制定和頒布相應(yīng)的土地征用法規(guī)。 嚴(yán)格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權(quán)取得個(gè)人擁有的土地財(cái)產(chǎn) 權(quán)利并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N行政行為。按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn) 國(guó)有土地劃撥用地目錄，可考慮逐步將土地征用限定在國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)

26、設(shè) 施用地和公益事業(yè)用地，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，監(jiān)獄、勞教所、 戒毒所等特殊用地，享受特殊政策優(yōu)惠的用地等公共公益性用地范圍。同時(shí)，完善具有可操作 性的土地征用程序，規(guī)范土地征用的主體、客體、對(duì)象、條件、方式、范圍、具體步驟等，約 束公共權(quán)力，規(guī)范政府行為。在征地補(bǔ)償中，要充分考慮社會(huì)保障等各種勞動(dòng)力成本因素，參 照農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格，提高農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償和勞動(dòng)就業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放 對(duì)象，限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)公共公益事業(yè)發(fā)展， 保障公共公益事業(yè)發(fā)展能夠以適當(dāng)?shù)某杀救〉媒ㄔO(shè)用地，在征地補(bǔ)償中可不進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程 中的土地

27、增值補(bǔ)償或適當(dāng)降低土地增值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（三）制定和頒布專門(mén)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用法規(guī)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用探索建立可轉(zhuǎn)讓的土地發(fā) 展權(quán)制度和規(guī)劃待轉(zhuǎn)用集體農(nóng)地直接入市制度，保障農(nóng)民集體性地參與分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的 土地增值收益為了便于厘清思路，規(guī)范管理，可考慮制定和頒布專門(mén)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用法規(guī)，明確設(shè)立規(guī)劃待 轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)，是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，這種 權(quán)利由土地利用規(guī)劃所限定和設(shè)立，是所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者都理應(yīng)參與共享的權(quán)利，它獨(dú)立于土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也并非完全屬于某一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)的范疇。但是，為了便利制度上 的操作，可將這種權(quán)利界定為擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的所有權(quán)的

28、集體經(jīng)濟(jì)組織享有并由其來(lái)具體 行使。在完善土地利用規(guī)劃、合理配置土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，在政府按照土地利用規(guī)劃和土地供 應(yīng)計(jì)劃批準(zhǔn)規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，參照同樣用途、同樣年限、同樣條件的國(guó)有建設(shè)用地 市場(chǎng)價(jià)格和集體農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格之間的差價(jià)，由建設(shè)用地者直接向擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地土地發(fā) 展權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)，按照農(nóng)地價(jià)格由建設(shè)用地者向承包待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的農(nóng)民購(gòu) 買土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、并支付相關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)補(bǔ)償費(fèi)用，從而建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和規(guī)劃待 轉(zhuǎn)用集體農(nóng)地直接入市制度。實(shí)際上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中一些地方已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行規(guī)劃待轉(zhuǎn)用集體 農(nóng)地向建設(shè)用地市場(chǎng)直接流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，其核心內(nèi)容就是土地發(fā)展權(quán)向建設(shè)

29、用地者直接轉(zhuǎn)讓；我 國(guó)已經(jīng)存在的建設(shè)占用耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓以及耕地占補(bǔ)平衡中實(shí)行的異地平衡，其本質(zhì)也是土地 發(fā)展權(quán)在不同用地者之間和不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)讓。允許規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的集體土地按照政府的土地供應(yīng)計(jì)劃直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，從而以土地 發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)移，一方面可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)民的資料 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)償，保證農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和公共公益 性目的的農(nóng)地征用中、在條件相當(dāng)?shù)耐恋厣夏軌颢@得同等程度的補(bǔ)償費(fèi)用，保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地 價(jià)格不因土地征用制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革而不合理上漲；另一方面也有利于穩(wěn)定土地承包關(guān) 系，并保證將土地增值收益留歸集體

30、，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公共分享。當(dāng)然，對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用中 取得的土地增值收益，各級(jí)政府尤其是市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)政府有必要提取一定比例，用來(lái)協(xié)調(diào) 由于土地利用規(guī)劃引起的土地發(fā)展權(quán)配置不均帶來(lái)的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、村社集體經(jīng)濟(jì)組織 之間的利益沖突。土地增值收益要納入各級(jí)地方財(cái)政，并嚴(yán)格規(guī)定其用途，主要用于農(nóng)用地開(kāi) 發(fā)整理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障、公共公益事業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面，防 止地方政府和村社干部以各種形式變相地轉(zhuǎn)移和侵吞土地收益。在保證農(nóng)民集體分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的土地增值的前提下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)移后，可以 按照統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的要求，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。一種調(diào)整方案是土地所

31、有權(quán)由 集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有，并由政府直接向購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建設(shè)用地者發(fā)放國(guó)有 出讓土地使用權(quán)證，形成“一種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)、一套政策”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)；另一 種調(diào)整方案是，在形式上繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)不變，并設(shè)立與國(guó)有出讓土地使用權(quán)期限、 內(nèi)容、效力相當(dāng)?shù)募w出讓土地使用權(quán)，集體出讓土地使用權(quán)與城鎮(zhèn)國(guó)有出讓土地使用權(quán)具有 同等效力地進(jìn)入同一個(gè)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，形成“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)、一套政策”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)市場(chǎng)。（四）制定和頒布集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理法規(guī)，開(kāi)通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)權(quán) 益的充分實(shí)現(xiàn)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革中是否轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)整方案相對(duì)應(yīng)，城鄉(xiāng)存量建設(shè)用

32、地產(chǎn) 權(quán)制度并軌也有兩種可選擇的方案。一種方案是，照顧國(guó)有出讓土地使用權(quán)和存量集體建設(shè)用 地土地使用權(quán)在取得方式和成本上的差異，在允許存量集體建設(shè)用地土地使用者如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、 農(nóng)村居民、集體經(jīng)濟(jì)組織等補(bǔ)繳（或由土地受讓者如城市企業(yè)、城市居民在土地受讓時(shí)代繳） 一定標(biāo)準(zhǔn)的土地出讓金后，將其擁有的集體建設(shè)用地土地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)為國(guó)有出讓土地使用 權(quán)，使其合法地進(jìn)入國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。另一種方案是，在名義上不轉(zhuǎn)移集體土地 所有權(quán)，而在存量集體建設(shè)用地者補(bǔ)繳部分土地增值收益的條件下，對(duì)其實(shí)際享有的存量集體 建設(shè)用地設(shè)立集體出讓土地使用權(quán)，集體出讓土地使用權(quán)與城鎮(zhèn)國(guó)有出讓土地使用權(quán)具有同等 效力地進(jìn)

33、入同一市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。為了防止集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和個(gè)人變相地通過(guò)各類渠道私下占用 和轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，政府從經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用中退出的同時(shí)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建 設(shè)用地的土地用途管制。特別是在一些城鎮(zhèn)化發(fā)展快、農(nóng)用地易被占用的地區(qū)，在土地利用規(guī) 劃管理中應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃分區(qū)，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上嚴(yán)格實(shí)行土 地用途管制，最終將城鄉(xiāng)二元土地所有制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)土地分割管理，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一的 土地利用規(guī)劃分區(qū)基礎(chǔ)上、以土地用途管制為核心的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。（五）制定和頒布專門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記法，完善農(nóng)村土地登記發(fā)證制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記體系土地登記是一項(xiàng)技術(shù)性、法律性和社會(huì)性都很強(qiáng)的公共管理工程，