行政賠償程序與司法賠償程序之比較

1、行政賠償程序與司法賠償程序之比較根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，行政賠償與司法賠償構(gòu)成了我國國家賠償制度的全 部內(nèi)容。作為國家賠償制度的組成部分，行政賠償和司法賠償有著許多相同的地 方，例如，確定國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任和司法賠償責(zé)任的原則都是按“違法原 則”；兩者實行相同的賠償方式和計算標準，等等。然而，它們畢竟體現(xiàn)了對不 同的國家權(quán)力的監(jiān)督和事后補救，在很多方面它們又呈現(xiàn)出自己的特點。其中， 兩者在賠償程序上的差異就是一個較為明顯的例證。為了更好地理解和運用國家賠償法中有關(guān)國家賠償程序的規(guī)定， 本文擬就行政賠償?shù)奶攸c、行政賠償程序和 司法賠償程序的區(qū)別和等作一分析。 一從國家賠償法的規(guī)定看，行政賠償程序

2、的最大特點就是：在引起行政賠償程 序發(fā)生的方式上，允許兩種方式一一“單獨式”和“一并式”并存。（一）單獨式。即“單獨提起”，是指行政機關(guān)及其工作人員的違法行為已 經(jīng)被確認，賠償請求人僅就賠償問題向賠償義務(wù)機關(guān)提出請求，當賠償請求人采取這種方式時，應(yīng)符合以下兩個條件：首先，要具備“單獨提起”的前提。國家賠償法第9條第1款規(guī)定：“賠償 義務(wù)機關(guān)對依法確認有本法第3條、第4條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當給予賠償。 第3條、第4條規(guī)范的是行政賠償范圍，即當行政機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為 具有何種違法情形時，國家才承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，這一款所說的”對依法確認 有本法第3條、第4條規(guī)定的情形之一 “的，就是”單

3、獨提起”的前提。也就 是說，因”單獨提起“而發(fā)生的行政賠償程序， 必須是在行政機關(guān)及其工作的行 為已經(jīng)被確認為違法的基礎(chǔ)上進行。那么，什么叫”依法確認“、由誰來確認、 怎樣進行確認？根據(jù)行政法律規(guī)范和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，有以下幾種情況：.作出違法行為的機關(guān)或者作出違法行為的行政工作人員所在的機關(guān)進行 確認：.行政行為經(jīng)相對人申請復(fù)議，被復(fù)議機關(guān)確認為違法，或被復(fù)議機關(guān)撤銷；.由于相對人提起行政訴訟，具體行政行為已被法院確認為違法，或者判決 撤銷，且判決生效；.具體行政行為系終局裁決行為，被擁有終局裁決權(quán)的行政機關(guān)確認為違當行政機關(guān)及其工作人員的行為通過上述途徑被確認為違法后，受害人就可單獨提

4、出賠償請求。其次，賠償請求人單獨就賠償問題提出請求的，應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出， 由賠償義務(wù)機關(guān)進行處理。如果賠償義務(wù)機關(guān)逾期不賠償或者雙方就賠償問題達 不成協(xié)議的，受害人才能向人民法院提起賠償訴訟。 也就是說，賠償義務(wù)機關(guān)先 行處理是“單獨提起”行政賠償訴訟的一個必經(jīng)程序，賠償請求人不能越過該“雷池”而直接向人民法院提起賠償訴訟。究其原因，不難理解，行政賠償責(zé)任的承擔(dān)終究是要落實到具體的賠償義務(wù)機關(guān)， 設(shè)置該先行程序，可把大量的賠償 糾紛消滅在該階段，從而減輕人民法院的負擔(dān)，也給賠償義務(wù)機關(guān)提供了一個對 自己的違法行為進行及時補救的機會，是符合設(shè)立國家賠償制度的最終目的的。賠償請求人對賠償義

5、務(wù)機關(guān)的處理不服的， 可在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提 起賠償訴訟，人民法院應(yīng)該依照行政訴訟法進行審理并作出判決。（二）一并式。即“一并提起”，也可稱為連帶提起，是指賠償請求人在中 請行政復(fù)議或提起行政訴訟，要求確認行政機關(guān)行使職權(quán)的行為違法或要求撤銷 該違法行為的同時，一并提出賠償請求。國家賠償法第9條第2款規(guī)定，賠償請 求人請求行政賠償 ，”也可以在申請 行政復(fù)議 和提起行政 訴訟時一并提 出?！?“一并式”具有以下特點：.賠償請求人將兩項不同的請求一一要求確認行政行為違法或撤銷該行為 和要求賠償向同一個機關(guān)提出，要求并案審理。這里的“兩項不同請求”應(yīng)當是 兩項屬于同一訴訟系列即行政訴訟系列的

6、不同請求， 而不是不同訴訟系列的兩項 不同請求。因為行政賠償訴訟其性質(zhì)仍屬于行政訴訟。 后者則較常發(fā)生在當行政 機關(guān)依法對公民、法人或其他組織之間以及他（它）們相互之間的土地、礦產(chǎn)、 森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬進行處理， 當事人既對該處理不服，要求人 民法院予以撤銷，同時又要求人民法院一并解決原權(quán)屬糾紛，因此而形成的是行 政訴訟附帶民事訴訟。.“一并提起”的條件是兩項請求之間存在著內(nèi)在。這種表現(xiàn)在：其一，該行政行為違法。因為行政機關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的條件就是行政職權(quán)行為違法。 其二，受害人所受到的損害是由該違法行為引起的，兩者具有因果。.賠償請求人的賠償請求可一并在行政復(fù)議中提出，也可一

7、并在行政訴訟中 提出，這里既包括在申請復(fù)議和起訴的同時提出， 也包括在行政復(fù)議和訴訟的過 程中提出，因此，“一并提起”的行政賠償程序?qū)嶋H上就是適用行政復(fù)議程序和 行政訴訟程序。綜上，無論是“單獨提起”還是“一并提起”， 解決行政賠償責(zé)任的最終程 序都是賠償訴訟程序。其中，單獨提出行政賠償請求的，必須先經(jīng)賠償義務(wù)機關(guān)的處理與行政賠償程序相比，司法賠償程序有很大不同，其特點可以概括為以下三 方面：（一）司法賠償程序只能“單獨提起”。前已述，行政賠償請求既可以“單獨提起”， 也可以在行政復(fù)議和行政訴訟 中一并提起。但是，根據(jù)國家賠償法第 20條的規(guī)定，司法賠償只能單獨提起。 通過對兩種提起方式的分析

8、，不難看出，“一并提起”是在同一個程序中解決兩 個請求，而“單獨提起”卻要通過兩個程序才能達到同樣的目的，相比之下，無論是在效率方面，還是在便于受害人行使以至實現(xiàn)其賠償請求權(quán)方面，“一并提起”都要優(yōu)于“單獨提起”。那為什么在司法賠償程序中不采取“一并式”，允許賠償請求人在要求確認司法機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為違法的同時一并提 出賠償請求呢？這絕不是立法者們?nèi)我馑鞯倪x擇，而是有其內(nèi)在緣由的。主要有兩方面原因：首先，是由我國刑事訴訟中公檢法三機關(guān)分工負責(zé)、 相互配合、相互制約的 機制決定的。在這個機制中，一方面，三機關(guān)可以相互糾正對方的錯誤，比如， 錯拘可以經(jīng)檢察院不批準逮捕予以確認； 錯捕可以

9、經(jīng)法院判決無罪予以確認； 錯 判可能因檢察院抗訴引起審判監(jiān)督程序予以確認。另一方面，三機關(guān)又是分工負責(zé)，自己有權(quán)改變自己作出的決定。如檢察院在逮捕公民后，可能因撤銷案件、 決定免予起訴或者改為取保侯審， 將該公民釋放，對此，人民法院無權(quán)審查檢察 院的決定是否正確。如果允許“一并提起”，意味著在當事人認為檢察院的免予 起訴、取保候?qū)彽葲Q定違法侵權(quán)時，就可以向人民法院起訴并要求賠償， 人民法 院就有權(quán)對檢察院的決定進行審查并進行確認。 從目前來看，這種做法缺乏法律 依據(jù)，與現(xiàn)行刑事訴訟機制背道而弛。 而行政賠償不存在這個問題。根據(jù)行政復(fù) 議條例和行政訴訟法，復(fù)議機關(guān)有權(quán)裁決撤銷、變更具體行政行為，

10、人民法院可 以行使司法監(jiān)督權(quán)，以判決的形式撤銷違法的具體行政行為、變更我失公正的行 政處罰行為，等等。因此，允許在行政復(fù)議和行政訴訟中“一并提起”賠償請求 是順理成章的事。不存在任何障礙。其次，是法制統(tǒng)一的基本要求。刑事賠償實行的是無罪羈押賠償原則，而認 定有罪還是無罪，是依靠刑法，通過刑事訴訟程序來解決的。比如，對發(fā)生法律 效力的錯判，刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)當通過審判監(jiān)督程序來予以糾正。如果允許“一 并提起”，人民法院對當事人及其家屬的申訴就必須受理，受理后就必須首先來 認定原判是否有錯誤，這就大大破壞了現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序，無異于另外搞了一 套程序來替代審判監(jiān)督程序，極不利于社會主義法制的統(tǒng)一。同

11、樣道理，對司法機關(guān)及其工作人員的刑訊逼供等行為也不能“一并提起”?？傊谒痉ㄙr償程序中，只能通過刑事訴訟程序來確認司法機關(guān)及其工作 人員的行為是否違法，在違法行為得到確認之后再提起賠償請求。賠償請求人 “單獨提起”司法賠償也必須具備兩個條件， 這一點和行政賠償是一致的，即（1） 必須具備“單獨提起”的前提。在單獨提起賠償請求之前，司法機關(guān)及其工作人 員的違法行為已經(jīng)得到了確認。（2）賠償請求人應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償 請求。所不同的是，確認“違法情形”的途徑和依據(jù)不一樣。.錯拘。由有權(quán)采取拘留的公安、安全等機關(guān)自己認定，或者，在公安等機 關(guān)報捕后，以檢察院認為既沒有犯罪事實也沒有犯罪嫌疑

12、而不批準逮捕來加以認 定。.錯捕。由檢察院自己確認，或者經(jīng)普通審判程序宣告無罪確認。.錯判。通過審判監(jiān)督程序再審改判無罪、撤銷原判來確認。.刑訊逼供等暴力行為和違法使用武器、警械的，由作出行為的司法工作人 員所在的機關(guān)或其上級機關(guān)自己確認； 由檢察院依照刑事訴訟法提起公訴， 或者 由受害人向法院自訴，經(jīng)法院判決來確認。.偵查機關(guān)、檢察機關(guān)違法扣押、凍結(jié)、查封財產(chǎn)的，經(jīng)該機關(guān)或上級機關(guān) 來確認。.人民法院在刑事訴訟中違法采取扣押、凍結(jié)、查封財產(chǎn)等強制措施，或者 在民事訴訟、行政訴訟中違法采取對妨害訴訟的強制措施、 保全措施或者對判決、 裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤、造成損害的，由該機關(guān)或上級機

13、關(guān)確認。（二）復(fù)議為司法賠償?shù)谋亟?jīng)程序。無論是“單獨提起”行政賠償，還是“單獨提起”司法賠償，首先都必須向 賠償義務(wù)機關(guān)提出，這是兩者的共性。如果賠償義務(wù)機關(guān)逾期不賠或者與賠償請 求人達不成協(xié)議，行政賠償請求人可向人民法院提起賠償訴訟， 而司法賠償請求 人的下一步則是向賠償義務(wù)機關(guān)的上一級機關(guān)即上級公安機關(guān)、檢察院或者監(jiān)獄管理機關(guān)等申請復(fù)議，即司法賠償多了一個復(fù)議程序，而且是一個必經(jīng)程序，但 賠償義務(wù)機關(guān)是人民法院的除外。根據(jù)國家賠償法第21條第2款規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)是人民法院的，賠償請求人可以向其上一級人民法院賠償委員會申請作出 賠償決定。上一級人民法院的賠償決定就是終局決定了。應(yīng)當指出，司

14、法賠償復(fù)議和行政復(fù)議是兩種截然不同的制度。（1）性質(zhì)不同。 行政復(fù)議屬于行政行為的一種，而司法賠償復(fù)議則應(yīng)歸入司法行為的一類。 （2） 處理的內(nèi)容不同。行政復(fù)議所要解決的主要是具體行政行為合法性和合理性問僅解決賠償（3）救濟途徑不題，司法賠償復(fù)議是針對賠償義務(wù)機關(guān)的處理決定是否正確而展開, 問題，它不涉及司法機關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為的合法與否。同。對不少行政復(fù)議裁決，相對人若不服可提起行政訴訟；而受害人對司法賠償 復(fù)議機關(guān)所作的處理不服不能起訴，只能向人民法院提起作出賠償決定的請求。（4）程序不同。行政復(fù)議有著一套較為完備、獨立的程序。而司法賠償復(fù)議程 序，國家賠償法規(guī)定得很不詳盡，可以說這

15、是立法中的一個缺陷，給將來的實際 操作帶來了困難，這就有待于有權(quán)機關(guān)作出司法解釋，并在實踐中逐步加以完善。（三）終局解決司法賠償?shù)某绦蚴侨嗣穹ㄔ嘿r償委員會的決定程序。無論是行政賠償，還是司法賠償，終局解決賠償糾紛的都在人民法院， 但終 局解決行政賠償?shù)氖窃V訟程序，而終局解決司法賠償糾紛的程序是人民法院賠償 委員會的決定程序。根據(jù)國家賠償法第 22條，賠償請求人不服復(fù)議決定或者復(fù) 議機關(guān)逾期不作復(fù)議決定的，賠償請求人可以向復(fù)議機關(guān)所在地的同級人民法院 賠償委員會申請作出賠償決定，人民法院的賠償決定程序與行政賠償訴訟程序不 同：.當事人的稱謂不同，賠償決定程序中只有申請人（賠償請求人）和被申請 人

16、（賠償義務(wù)機關(guān)），沒有訴訟程序中的原告、被告之稱。.管轄不同。司法賠償由復(fù)議機關(guān)所在地的與復(fù)議機關(guān)同級的人民法院，一般是中級以上人民法院管轄，賠償義務(wù)機關(guān)是人民法院的，由其上一級人民法院 管轄。而賠償訴訟是根據(jù)行政訴訟法中有關(guān)級別管轄和地域管轄的規(guī)定來確定管 轄的法院。.審理組織不同。賠償決定程序?qū)嵭刑貏e的審理組織一一賠償委員會。行政 賠償案件則由各級人民法院內(nèi)設(shè)的行政審判庭受理， 并采取合議制，由合議庭負 責(zé)具體賠償案件的審理。.結(jié)案形式不同。賠償決定程序以決定的形式結(jié)案，行政賠償訴訟是采取判 決和裁定的形式結(jié)案的。.采取的審級不同。在我國，凡訴訟程序（民事訴訟中的特別程序除外）一 律實行兩

17、審終審制，行政賠償訴訟自不例外。但賠償決定程序是一次終局。.審理方式不同。賠償決定程序不象訴訟程序那樣實行以開庭審理為主的方 式，而是采取書面審理。賠償委員會根據(jù)雙方當事人提供的材料， 必要時可以進 行調(diào)查、詢問當事人，在事實清楚的基礎(chǔ)上即可作出書面決定，送達當事人。.糾正的途徑不同。在賠償訴訟程序中，一審判決作出后，當事人雙方如果 不服，皆可上訴。判決生效后，還可望通過審判監(jiān)督程序來糾正錯判。而賠償委 員會的決定為終局決定，具有法律效力，當事人不得上訴。綜上所述，司法賠償程序?qū)嶋H上是由三大階段構(gòu)成： 賠償義務(wù)機關(guān)先行處理 階段；賠償義務(wù)機關(guān)的上一級機關(guān)的復(fù)議階段和人民法院賠償委員會的決定階

18、段。當然，并非所有的司法賠償糾紛都必須經(jīng)過這三個階段， 但每個階段必須循序進行，不得逾越。對行政賠償而言，由于兩種提起方式的并存，行政賠償程序 不能作簡單的階段劃分，可以將它分解為以下三套程序：（1） “單獨提起”的，由賠償義務(wù)機關(guān)先行處理；賠償請求人若不服處理決定向人民法院起訴的， 再適 用行政賠償訴訟程序；（2）在行政復(fù)議中“一并提起”的適用行政復(fù)議程序；（3） 在行政訴訟中“一并提起”的，適用行政訴訟程序，不管以哪種方式提起，最終 解決行政賠償糾紛的都是訴訟程序。三以上我們著重分析了行政賠償程序和司法賠償程序的不同點，下面就兩者的共同點作些歸納和分析。（一）引起賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序發(fā)生的原因相同。行政賠償和司法賠償中賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序的發(fā)生可以有以下兩種原因：一是因賠償義務(wù)機關(guān)主動提出而發(fā)生。 賠償義務(wù)機關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)與受 害人主動進行協(xié)商，達成協(xié)議，主動給予賠償。這體現(xiàn)了我們國家的社會主義性 質(zhì)，體現(xiàn)了國家機關(guān)及時糾正自己的違法行為并予以補救的積極態(tài)度。二是因受害人申請而發(fā)生。（二）因申請而發(fā)生行政賠償和司法賠償程序的，在申請形式上，都實行書 面申請為主，口頭申請為輔的原則。根據(jù)國家賠償法第12條的規(guī)定，”要求賠償應(yīng)當遞交申請書”，“賠償請求人書寫申請書確有困難的，可以委托他