蒙大公共經(jīng)濟(jì)學(xué)講義05公共支出理論

1、第五章 公共支出理論重點(diǎn)與難點(diǎn)：公共支出的含義、原則與形式公共支出的分類公共支出的規(guī)模增長(zhǎng)理論公共支出的控制與預(yù)算公共支出的效率管理51公共支出概述一 公共支出的內(nèi)涵與意義 公共支出是以國(guó)家為主體，以財(cái)政的事權(quán)為依據(jù)進(jìn)行的一種財(cái)政資金分配活動(dòng)，集中反映了國(guó)家的職能活動(dòng)范圍及其所造成的耗費(fèi)。從其本質(zhì)上來講，公共支出就是滿足社會(huì)公共需要的社會(huì)資源配置活動(dòng)，是國(guó)家通過財(cái)政收入將集中起來的財(cái)政資金進(jìn)行有計(jì)劃的分配，以滿足社會(huì)公共需要和社會(huì)再生產(chǎn)的資金需要，從而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種職能服務(wù)。公共支出可以反映政府的政策選擇。（一）公共支出是實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政職能的主要手段。在現(xiàn)代財(cái)政活動(dòng)的收入、支出和資產(chǎn)管理三個(gè)環(huán)

2、節(jié)中，公共支出是目的。這是因?yàn)樗c政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)具有密切關(guān)系。只有運(yùn)用一定的資金，并按照等價(jià)、有償?shù)脑瓌t來購買商品與勞務(wù)，將之轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品，供給社會(huì)，政府才能實(shí)現(xiàn)其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的職能。所以，支出是實(shí)現(xiàn)政府職能的必要條件。財(cái)政支出規(guī)模在很大程度上決定著一國(guó)政府職能的范圍大小和功能強(qiáng)弱。沒有財(cái)政的支出，任何政權(quán)都不可能得以維持。（二）公共支出是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整手段。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源配置的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是市場(chǎng)，企業(yè)自身的積累和投資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的主要來源。但是資源的浪費(fèi)、盲目無序的狀態(tài)，極易由于投資是在分散決策的基礎(chǔ)上進(jìn)行的而行成。同時(shí)在涉及關(guān)系

3、國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面，企業(yè)往往缺乏積極性。公共支出的財(cái)政性資金是一種數(shù)額大、期限長(zhǎng)的集中性投資，它不僅代表了國(guó)家的宏觀政策，而且投資項(xiàng)目具有基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和集中性的特點(diǎn)，會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要的影響，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，矯正市場(chǎng)的失靈，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化起到重要作用。（三）公共支出是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要途徑。 社會(huì)矛盾激化、社會(huì)危機(jī)加重的一個(gè)重要原因是因?yàn)?，單純的市?chǎng)調(diào)節(jié)分配，容易造成社會(huì)財(cái)富的集中，形成兩極分化的分配格局。而社會(huì)公平至少包括兩個(gè)層面：一是地區(qū)之間的財(cái)政支出水平，二是個(gè)人收入公平。二 公共支出的原則 經(jīng)濟(jì)效益原則。經(jīng)濟(jì)效益原則是指通過公共支出使資源得到最優(yōu)化的配置，使社會(huì)

4、得到最大的“效益” 。這一原則可以從以下兩方面的含義來理解。一是社會(huì)資源在公共部門和私人部門之間的最優(yōu)配置。在資源配置上，公共支出與私人支出是處于同樣的地位。同樣的錢花在公共部門的機(jī)會(huì)成本等于花在私人部門的損失。國(guó)家財(cái)政支出給社會(huì)帶來的收益應(yīng)大于因?yàn)檎n稅，或用于其他方式取得收入使社會(huì)付出的代價(jià)。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，當(dāng)投資的政府邊際成本等于私人邊際收益時(shí)，此時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的配置狀態(tài)達(dá)到最優(yōu)。二是在使用由政府財(cái)政配置的資源時(shí)也應(yīng)以獲得最大社會(huì)效益為原則?？梢圆扇〕杀臼找娣治龅姆椒▉泶_定某項(xiàng)支出是否獲得最大社會(huì)收益，判定是否總收益大于總成本。關(guān)于成本與收益的分析，要考慮全面，才能正確評(píng)估。公平原則。公平

5、原則是指通過公共支出提供勞務(wù)和補(bǔ)助所產(chǎn)生的利益在各個(gè)階層的居民中的分配應(yīng)達(dá)到公平狀態(tài)，能恰當(dāng)?shù)胤细鱾€(gè)階層居民的需要。公平中的橫向公平要求同等對(duì)待同一層次的居民；縱向公平要求差別對(duì)待不同層次的居民，這兩個(gè)層次要要顧及到。公平原則的具體體現(xiàn)是受益能力原則。居民的情況是否相同，是指他們對(duì)公共支出利益的需求程度是否相同，也就是居民的受益能力是否相同。公民的受益能力是同其收入水平相關(guān)的，收入水平越低，則補(bǔ)助對(duì)他產(chǎn)生的作用越大，就是受益能力越大，從全社會(huì)角度衡量效用就越大。因此，公共支出應(yīng)對(duì)收入不超過規(guī)定水平的社會(huì)成員給予補(bǔ)助，收入越少，給予的補(bǔ)助就應(yīng)越多。 3、統(tǒng)籌兼顧原則。統(tǒng)籌兼顧原則是指政府公共支

6、出的結(jié)構(gòu)安排，必須從全局出發(fā)，通盤規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急與主次先后，適當(dāng)照顧各個(gè)方面的需要，妥善的分配財(cái)力，以保證政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。事實(shí)上，分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可以看出，以上目標(biāo)在實(shí)踐當(dāng)中往往很難同時(shí)達(dá)到，決策者經(jīng)常處于兩難境地，有時(shí)某些政策措施為促進(jìn)就業(yè)，就不得不犧牲穩(wěn)定價(jià)格水平的目標(biāo)，或者會(huì)出現(xiàn)國(guó)際收支失衡。除次之外，要想收到滿意的效果，財(cái)政政策與貨幣政策也需要密切配合。三公共支出的形式現(xiàn)代政府公共支出壓力的增大除考慮國(guó)家本身的特征外，在選擇采用何種形式的公共支出時(shí)，還需要考慮社會(huì)發(fā)展對(duì)公共支出的需求。如果僅靠無償性支出不足以保證國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的必要支出，那就必然會(huì)選擇通過政

7、府的融資活動(dòng)和有償性支出形式來彌補(bǔ)。因此，公共支出形式必然會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)代政府公共支出的壓力增大而變化，并且這是影響其變化的最主要原因。最初的國(guó)家公共支出，無償支付形式是主要、甚至是唯一的形式。在進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，隨著政府職能的日益擴(kuò)大，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也日趨復(fù)雜。因而，各國(guó)經(jīng)常產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題就更需要政府的干預(yù)，在這種情況下，僅僅依靠傳統(tǒng)的無償性公共支出已不能滿足需要，從而促使各國(guó)政府日益依靠信用形式以有償方式籌措資金。而為了減輕政府的償債負(fù)擔(dān)，政府也開始以信用形式支出資金，并為有償性公共支出的推行提供制度上的保證。這樣便出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)無償性支出形式的有償性支出形式。（二）提高公共支出效益的要

8、求 在公共支出有限的情況下，過度地使用或使用不當(dāng)都可能降低其使用效益，政府的預(yù)定目標(biāo)也會(huì)因此而無法達(dá)到。所以分配在公共支出時(shí)，考慮何種形式的支出更有利于財(cái)政支出效益的提高是很有必要的。從我國(guó)財(cái)政分配的實(shí)際情況來看，由于長(zhǎng)期存在財(cái)政支出的無償使用，使得到支出的部門無須承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，從而形成了用款單位在計(jì)劃上寬打窄用、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)撥款的不良傾向，這不僅給我國(guó)財(cái)政支出帶來了巨大的壓力，而且造成了國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重浪費(fèi)和效率低下。（三）所有制的影響在目前世界各國(guó)，有償性支出形式的比重越來越大，無償性支出形式早已不是公共支出的主要內(nèi)容。具體而言，無償性支出主要體現(xiàn)在以下方面：各種類型的公共支出，主要是對(duì)

9、國(guó)防、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和政府各職能部門，科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利救濟(jì)部門，氣象、地震、環(huán)境保護(hù)等部門的支出。特殊的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，主要指用于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要的基礎(chǔ)保障作用的產(chǎn)業(yè)部門。如對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)設(shè)施部門、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目或一些對(duì)國(guó)家有重要戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)部門所給予的必要的無償性支出。扶持落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)的支出，主要指國(guó)家在一定階段上對(duì)落后地區(qū)發(fā)展所給予的無償支持，以及為保證農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性作用。在必要時(shí)也安排一定數(shù)量的無償支持。社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼以及必要的捐贈(zèng)支出等。有償性財(cái)政支出形式主要指政府貸款和有償性投資，包括對(duì)有重要的社會(huì)效益或?qū)?guó)家有重要戰(zhàn)略意義的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目給予的扶持。

10、如公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門的建設(shè)以及對(duì)具備良好開發(fā)條件的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的綜合開發(fā)。政府可以選擇一些重要的產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行直接的有償性投資，以控制這些部門，使之符合國(guó)家利益。但是政府不應(yīng)參與具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)投資，否則難以保證市場(chǎng)的公平與活力。52公共支出的結(jié)構(gòu) 公共支出的結(jié)構(gòu)主要指公共支出的各個(gè)組成部分在公共支出總額中所占的比重。如果缺乏科學(xué)的分類，則難以進(jìn)行專門的管理與研究，要科學(xué)地確定各種公共支出之間的比例關(guān)系也缺乏依據(jù)。公共支出的分類體系因各國(guó)的政治體制，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異而不盡相同，迄今為止沒有一個(gè)令各國(guó)都能認(rèn)同的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，因此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際并參考國(guó)際標(biāo)

11、準(zhǔn)，我們對(duì)公共支出進(jìn)行如下的分類：一、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類1購買性支出。公共購買性支出又叫公共消耗性支出，直接表現(xiàn)為政府購買商品和勞務(wù)，如國(guó)防支出，教育支出，政府各部門和機(jī)構(gòu)的事業(yè)費(fèi)，政府的投資等，這些項(xiàng)目的支出盡管用途不同，但都具有共同的特點(diǎn)，那就是政府在付出資金的同時(shí)，相應(yīng)地購買到了商品和勞務(wù)，以便履行政府的各種職能。公共部門購買消費(fèi)品和勞務(wù)的支出又分兩種。一種是公共部門為提供公共商品或勞務(wù)所需的日常消耗，例如支付公共部門工作人員的工薪而得到其勞動(dòng)，購買必要的辦公用品等滿足公共部門活動(dòng)的需求等。另一種是公共部門購買資本品支出，即購買公共部門在“生產(chǎn)”中必要的設(shè)備或設(shè)施。這種投資支出類似于市場(chǎng)機(jī)制

12、領(lǐng)域的固定資本。2財(cái)政轉(zhuǎn)移支出。轉(zhuǎn)移性公共支出是指對(duì)于養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、公債利息、失業(yè)救濟(jì)金等的政府轉(zhuǎn)移支付。像財(cái)政補(bǔ)貼支出、社會(huì)保障支出、債務(wù)還本付息支出等就屬于財(cái)政轉(zhuǎn)移支出。在這種再分配過程中，這些公共支出不表明公共部門耗用的經(jīng)濟(jì)資源，并不反映公共部門占用社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的要求，而是把這部分經(jīng)濟(jì)資源在社會(huì)成員中進(jìn)行再分配的“中間人”，只表明公共部門其實(shí)僅發(fā)揮了一個(gè)中介人的作用，。轉(zhuǎn)移只是在社會(huì)不同個(gè)人之間進(jìn)行資源再分配。這是從財(cái)政支出的結(jié)果上來考察的，從各級(jí)政府之間的關(guān)系來看，轉(zhuǎn)移支出則是政府間的補(bǔ)助關(guān)系。財(cái)政職能是通過各級(jí)政府的活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的。各級(jí)政府都承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)，同時(shí)承擔(dān)著作為各級(jí)政府職

13、責(zé)延伸的事業(yè)單位資金供應(yīng)者的職責(zé)。這樣財(cái)政收支就在各級(jí)政府之間劃分，然后各級(jí)政府對(duì)其相應(yīng)的公共部門分配資金。 公共部門分屬于各級(jí)政府，上下級(jí)政府之間不僅存在行政上的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且存在資金上的下?lián)芎蜕辖怅P(guān)系，上下級(jí)政府之間的資金下拔和上解關(guān)系是形成各級(jí)公共部門支出的中間形式。某級(jí)政府隸屬下的公共部門的支出總和就是這級(jí)政府的財(cái)政總支出。因此，在匯總各級(jí)政府財(cái)政總支出時(shí)要避免中間形式的重復(fù)計(jì)算。 我們依據(jù)各國(guó)國(guó)情來具體確定各國(guó)購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出的比例。一般來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，由于其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)達(dá)到合理且有效的水平，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，市場(chǎng)運(yùn)作比較規(guī)范，政

14、府有條件比較少地直接參與投資與生產(chǎn)活動(dòng)，同時(shí)還能獲取充裕的財(cái)政收入。處于這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境的政府，其轉(zhuǎn)移性支出往往與購買性支出平分秋色，占總支出的比重較大。發(fā)展中國(guó)家則因其政府直接參與或指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，購買性支出所占的比重較大。公共支出的最終用途可以通過按價(jià)值構(gòu)成的分類體現(xiàn)出來，它的理論依據(jù)是馬克思關(guān)于社會(huì)產(chǎn)品價(jià)值構(gòu)成理論。社會(huì)總產(chǎn)品在價(jià)值構(gòu)成上分為C、V、M三個(gè)部分。在簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的情況下，社會(huì)總產(chǎn)品的最終使用可以分為補(bǔ)償性支出和消費(fèi)性支出兩個(gè)部分，與補(bǔ)償性支出相對(duì)應(yīng)的社會(huì)總產(chǎn)品價(jià)值為C，與消費(fèi)性支出相對(duì)應(yīng)的社會(huì)總產(chǎn)品價(jià)值則為（V+M）。由于簡(jiǎn)單再生產(chǎn)只是一個(gè)理論抽象，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總是不斷地?cái)U(kuò)

15、大再生產(chǎn)。所謂擴(kuò)大再生產(chǎn)，就是將社會(huì)總產(chǎn)品價(jià)值中M的一部分不用于消費(fèi)，而是通過一個(gè)投資的過程形成積累。顯然，從上期生產(chǎn)的結(jié)果來看的社會(huì)總產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成，同最終使用亦即從下期生產(chǎn)的起點(diǎn)來看的社會(huì)總產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成是不相對(duì)應(yīng)的。具體地說， C的價(jià)值從最終使用來看，并非全部用于補(bǔ)償消耗掉的生產(chǎn)資料。在固定資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，從全社會(huì)來看的固定資產(chǎn)折舊價(jià)值，有一部分可以用于積累性的投資。作為勞動(dòng)者個(gè)人收入的V中也有一部分會(huì)以儲(chǔ)蓄的形式沉淀下來,再通過各種渠道轉(zhuǎn)化為投資，M的價(jià)值在扣除社會(huì)消費(fèi)基金以后也形成積累。因此，從社會(huì)總產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成來看，在擴(kuò)大再生產(chǎn)的條件下，財(cái)政支出最終形成補(bǔ)償性支出、積累

16、性支出與消費(fèi)性支出。 補(bǔ)償性支出其一般意義是指為保證簡(jiǎn)單再生產(chǎn)過程的進(jìn)行，對(duì)已損耗的勞動(dòng)手段和勞動(dòng)對(duì)象的補(bǔ)償，是用于補(bǔ)償生產(chǎn)過程中消耗掉的生產(chǎn)資料方面的支出，在實(shí)際中通常是指對(duì)國(guó)家資產(chǎn)折舊的補(bǔ)償。在整個(gè)公共支出中，補(bǔ)償性支出所占比重很低。在經(jīng)濟(jì)體制改革前，該項(xiàng)支出曾是我國(guó)財(cái)政支出的重要內(nèi)容；在經(jīng)濟(jì)體制改革后，簡(jiǎn)單再生產(chǎn)范圍內(nèi)的支出項(xiàng)目已基本交由經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，財(cái)政用于補(bǔ)償性支出的項(xiàng)目已大大減少。目前，屬于補(bǔ)償性支出的項(xiàng)目，只剩下企業(yè)挖潛改造支出一項(xiàng)。但實(shí)際上政府的補(bǔ)償性支出在不少國(guó)家都不同程度的存在著。最常見的是政府為加快本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用政府收購未到期的設(shè)備以促使企業(yè)更新，這是政府著眼于國(guó)家

17、的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略所采用的補(bǔ)償性公共支出。因此，公共支出雖然來自國(guó)民收入并一般用于積累和消費(fèi)兩個(gè)方面，但政府也應(yīng)在必要時(shí)安排一定數(shù)量的補(bǔ)償性財(cái)政支出。 積累性支出是直接用于社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的投資，是財(cái)政直接增加社會(huì)物質(zhì)財(cái)富及國(guó)家物資儲(chǔ)備的支出，對(duì)擴(kuò)大生產(chǎn)流通規(guī)模和增加社會(huì)財(cái)富有重大意義。積累性支出主要有基本建設(shè)支出、流動(dòng)資金支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、國(guó)家物資儲(chǔ)備支出、支援農(nóng)業(yè)支出、地質(zhì)勘探費(fèi)支出和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)、城市維護(hù)和建設(shè)中增加固定資產(chǎn)部分的支出。在我國(guó)，財(cái)政多年來對(duì)這些項(xiàng)目的支出一直是占公共支出的50%以上，是財(cái)政支出的主要部分。在發(fā)展中國(guó)家，特別是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，政府的積累性支出通常都占

18、有較大的比例，這使公共支出對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)影響有很大影響，也比較容易產(chǎn)生較高的積累率，產(chǎn)生積累與消費(fèi)比例失調(diào)的現(xiàn)象。而發(fā)達(dá)國(guó)家政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已有較高水平，并普遍實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，投資也主要由市場(chǎng)主體完成，因而積累性公共支出，特別是生產(chǎn)性的積累支出在政府公共支出中所占比重較大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接參與程度也很低。我國(guó)隨著市場(chǎng)化程度的提高，市場(chǎng)主體會(huì)承擔(dān)一部分原屬政府支出的職能，積累性支出的比重將會(huì)有所降低。 消費(fèi)性支出主要是指財(cái)政為保證社會(huì)共同消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)所安排的支出項(xiàng)目。具體包括國(guó)防、行政、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等支出項(xiàng)目。還包括非生產(chǎn)部門的個(gè)人消費(fèi)支出。消費(fèi)性支出在公共支出中占有重要的地位，

19、是實(shí)現(xiàn)政府各項(xiàng)職能的主要支出形式。在現(xiàn)代實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家里，公共支出中的消費(fèi)性支出比重較高，政府作為公共部門的特征更為顯著。政府主要發(fā)揮保證國(guó)家安全、建立必要的社會(huì)秩序、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、提高大眾福利的職能。而在許多發(fā)展中國(guó)家，由于積累性支出的比重較高，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，社會(huì)共同消費(fèi)水平的提高將會(huì)因此受到一定的影響。 將公共支出劃分為補(bǔ)償性支出、積累性支出和消費(fèi)性支出三個(gè)部分，可以反映公共支出中的積累與消費(fèi)的比例關(guān)系，并可據(jù)此研究公共支出對(duì)整個(gè)社會(huì)中積累與消費(fèi)比例的影響，有利于通過公共支出的調(diào)整，促進(jìn)合理的消費(fèi)與積累比例的形成，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)創(chuàng)造條件。補(bǔ)償性支出不構(gòu)成公共支出的

20、主要方面，但卻是政府實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的某些目標(biāo)的輔助性支出，其數(shù)量和比重的變化反映政府在一定時(shí)期內(nèi)的重大政策取向。積累性支出占全部公共支出的比例和構(gòu)成因不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而有較大的區(qū)別。國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)的文明程度可以通過消費(fèi)性支出占公共支出的比重高低反映出來。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，公共財(cái)政支出中消費(fèi)性支出的比重較高，這可以從一個(gè)側(cè)面反映出政府在完善社會(huì)管理和調(diào)節(jié)國(guó)民福利方面有較強(qiáng)的能力。因此通過這種分類，可以為政府根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，制訂本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和階段性經(jīng)濟(jì)政策提供一定的依據(jù)。53公共支出的規(guī)模與增長(zhǎng) 一、公共支出規(guī)模的概念 公共支出規(guī)模是指一定財(cái)政

21、年度內(nèi)通過預(yù)算安排的公共支出總額。公共支出規(guī)模是衡量一定時(shí)期內(nèi)政府支配社會(huì)資源的多少、提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、滿足社會(huì)公共需要的能力的高低的重要指標(biāo)。由于公共支出有廣義和狹義之分，公共支出規(guī)模也可以從廣義和狹義兩層意義上來理解。狹義上的公共支出規(guī)模是指政府預(yù)算中公共支出的規(guī)模，反映著某一年度內(nèi)政府通過預(yù)算形成的公共支出規(guī)模。廣義的公共支出規(guī)模是指某一財(cái)政年度內(nèi)通過政府安排的用于社會(huì)公共需要方面的所有支出，即除了狹義上的公共支出外，還包括預(yù)算外支出等。目前，在進(jìn)行公共支出規(guī)模的國(guó)際比較時(shí)，我國(guó)多數(shù)學(xué)者是以我國(guó)預(yù)算內(nèi)公共支出，亦即狹義的公共支出進(jìn)行比較的。二、公共支出規(guī)模增長(zhǎng)理論（一）瓦格納法則這一理

22、論的基本內(nèi)容可以概括為：（1）公共支出的增長(zhǎng)幅度大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度，是一種必然趨勢(shì)；（2）政府消費(fèi)性支出占國(guó)民所得的比例是不斷增加的；（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均所得上升，公共部門的活動(dòng)將越來越重要，公共支出也就逐漸增加。瓦格納認(rèn)為，政府職能的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求保證行使這些職能的公共支出不斷增加。政府職能的擴(kuò)大有兩方面的原因：一是政治因素。二是經(jīng)濟(jì)因素。很明顯，瓦格納是正確預(yù)測(cè)了公共支出不斷增加的歷史性趨勢(shì)，這已被國(guó)家發(fā)展的實(shí)踐所證實(shí)。由于他是最早系統(tǒng)地闡述了公共支出的長(zhǎng)期趨勢(shì)，更為壟斷資本主義國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了一定的理論基礎(chǔ)；并且在崇尚“廉價(jià)政府”的情況下，明確地提出了公共支出增長(zhǎng)將作為一條規(guī)

23、律而存在，因此對(duì)當(dāng)時(shí)財(cái)政思想的變革產(chǎn)生了重大的影響，對(duì)以后的財(cái)政理論和財(cái)政政策研究也同樣做出了一定的貢獻(xiàn)。（二）皮考克和魏斯曼的“梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)理論”對(duì)這一理論的分析，是建立在這樣的假設(shè)基礎(chǔ)之上的：政府希望花更多的錢，但公民卻不愿意交納更多的賦稅。政府必須考慮公民的意愿，注意公民能容忍的稅收水平，這是政府公共支出的約束條件。 在這樣假設(shè)的基礎(chǔ)上，皮考克和魏斯曼認(rèn)為，公共支出增長(zhǎng)的原因有兩種：在正常時(shí)期的內(nèi)在原因和非正常時(shí)期的外在原因。內(nèi)在原因是指由于國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）增長(zhǎng)帶來的收入增長(zhǎng)，導(dǎo)致稅收的上升和公共支出的增長(zhǎng)，這時(shí)的公共支出和GNP的增長(zhǎng)具有相關(guān)性。在社會(huì)發(fā)展的正常時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)

24、展和收入上升，導(dǎo)致在稅率不變的情況下稅收收入相應(yīng)增長(zhǎng)，因而公共支出有可能同步增長(zhǎng)，這就是政府支出增長(zhǎng)與GNP增長(zhǎng)的線性相關(guān)關(guān)系。外在原因則是公共支出增長(zhǎng)超過GNP增長(zhǎng)速度的主要因素。任何一個(gè)政府都愿意提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，即希望有更多的支出。然而公眾雖然愿意享受更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，卻不愿意為其繳納更多的稅收。皮考克和魏斯曼的“梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)理論”，認(rèn)為財(cái)政支出的增長(zhǎng)并不是均衡、同一速度向前發(fā)展的，而是在不斷穩(wěn)定增長(zhǎng)的過程中不時(shí)出現(xiàn)一種跳躍式的發(fā)展過程。這種非均衡性增長(zhǎng)是在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)進(jìn)行的。在這一時(shí)期內(nèi)，穩(wěn)定增長(zhǎng)和突發(fā)性增長(zhǎng)是交替進(jìn)行的。因而這一理論主要是通過考察財(cái)政支出增長(zhǎng)趨勢(shì)

25、中具有特定意義的時(shí)間形態(tài)，從這些特定的時(shí)間形態(tài)中來尋找政府支出增長(zhǎng)的根本原因。這一研究方法是繼瓦格納考察公共支出長(zhǎng)期趨勢(shì)后的又一進(jìn)步，就其理論闡述的內(nèi)容來看，它通過對(duì)國(guó)家與公眾關(guān)系及心理的分析，已經(jīng)初步融入了公共選擇學(xué)派的思想。在他們看來，財(cái)政支出增長(zhǎng)要受到納稅人稅收容忍水平的制約，因?yàn)樵谖鞣绞降拿裰髡w中，納稅人的選票可以影響政治制度的投票結(jié)果。從某種意義上講，他們所認(rèn)定的財(cái)政支出水平也是由政治制度中的多數(shù)投票原則所決定的水平這一點(diǎn)與公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)類似，從而在一定程度上把財(cái)政支出與政治過程結(jié)合起來了，這是皮考克和魏斯曼的“梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)理論”的創(chuàng)新之處。（三）公共支出增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論

26、模型 這一理論模型主要是由RA馬斯格雷夫和WW羅斯托提出的。兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同需要，用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段論來解釋公共支出增長(zhǎng)的原因。美國(guó)著名的財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫他認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，由于交通、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施落后，直接影響私人部門生產(chǎn)性投資的效益，從而間接影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)這類經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資往往數(shù)量大、周期長(zhǎng)、收益小，私人部門不愿意投資或沒有能力投資；但對(duì)這些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資又是具有較大的外部經(jīng)濟(jì)效益的。因此，需要政府提供，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的投資外境。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須公共生

27、產(chǎn)。即使這些資本品的利益是內(nèi)在的，不具有外部經(jīng)濟(jì)性，也要求通過政府預(yù)算提供，所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的中期，即起飛階段，私人產(chǎn)業(yè)部門業(yè)已興旺，資本存量不斷擴(kuò)增，私人企業(yè)和農(nóng)業(yè)的資本份額增大，那些由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施已基本建成，對(duì)它們投資的增加也逐漸變緩了。此時(shí)私人資本積累開始上升，公共積累支出的增長(zhǎng)率就會(huì)下降，從而公共積累支出在整個(gè)社會(huì)總積累支出中所占的比重就會(huì)下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“成熟”期公共凈投資的份額又會(huì)上升。這是因?yàn)殡S著人均收入進(jìn)一步增長(zhǎng)，人們對(duì)生活的質(zhì)量提出了更高的要求，私人消費(fèi)形式將發(fā)生變化，從而預(yù)算支出也要發(fā)生變化。如汽車的廣泛擁有，需要

28、存在更為發(fā)達(dá)的交通設(shè)施。此外，對(duì)生活質(zhì)量要求的提高，也迫使政府進(jìn)行更大規(guī)模的人力投資。因此，這一階段對(duì)私人消費(fèi)品的補(bǔ)償性公共投資處在顯著地位，從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長(zhǎng)率?？傊诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，對(duì)公共資本比例要求較高；而在“起飛”實(shí)現(xiàn)之后會(huì)暫時(shí)有所下降；當(dāng)經(jīng)濟(jì)步入“成熟”階段時(shí)又會(huì)上升。至于公共用費(fèi)支出的增長(zhǎng)變化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，主要是滿足人們的基本需要，如衣、食等消費(fèi)，因而對(duì)公共消費(fèi)支出要求不高；隨著人均收人的增加，基本需要滿足之后，私人對(duì)基本需要的支出比例將減少，對(duì)提高生活層次的消費(fèi)支出將增加，資源更多地被用于滿足發(fā)展需要，如教育、衛(wèi)生、安全等的需要。由于這些消費(fèi)項(xiàng)目都

29、需要較大的公共消費(fèi)支出作補(bǔ)充，因此，公共消費(fèi)支出占社會(huì)總消費(fèi)支出的比重也就相應(yīng)地提高，此外，伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，將會(huì)出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，要求政府提供各種管理服務(wù)來協(xié)調(diào)和處理增長(zhǎng)所引起的各種矛盾和問題。如交通、警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加，這將引起政府各種管理費(fèi)支出的增加，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)公共消費(fèi)支出的迅速增長(zhǎng)。馬斯格雷夫關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展各階段財(cái)政支出及其結(jié)構(gòu)變化的獨(dú)到見解，對(duì)考察一國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)狀況，尤其是發(fā)展中國(guó)家的財(cái)（四）公共選擇學(xué)派的支出增長(zhǎng)理論 公共選擇理論認(rèn)為導(dǎo)致政府支出不斷增長(zhǎng)的原因主要表現(xiàn)在以下方面： (1)利益集團(tuán)的影響。利益集團(tuán)是指由那些具有共同目標(biāo)并試圖對(duì)公共政

30、策施加影響的實(shí)體個(gè)人所形成的組織。 在實(shí)行多數(shù)投票原則的情況下，公共選擇理論認(rèn)為，利益集團(tuán)的大量存在，直接促使了政府預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)張。在沒有討價(jià)還價(jià)的情況下，政府的公共支出有可能大，也可能會(huì)小，這完全取決于那些喜歡“大”或“小”的人的相對(duì)集中程度。但若考慮到利益集團(tuán)的存在，尤其是當(dāng)由利益集團(tuán)、官僚和被選出的代表(議員)所組成的“鐵三角形”關(guān)系存在時(shí)，政府的預(yù)算規(guī)模就必然龐大。 (2) 官僚的作用。官僚又稱公務(wù)員，在西方國(guó)家，其意思并非貶義。官僚的作用被視為以一種理性的方式引導(dǎo)有組織的行為，以及按照嚴(yán)格的等級(jí)制度從事指定事務(wù)。在西方政體中，政府支出項(xiàng)目由立法機(jī)構(gòu)決定，但具體的支出事務(wù)是由官僚們經(jīng)辦

31、的，因此支出的合法性由官僚決定。他們?yōu)橹С鲰?xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行提供有價(jià)值的技術(shù)方面的專家，并且官僚往往比被選出的官員在政府機(jī)構(gòu)中服務(wù)期限長(zhǎng)，這就保持了政府的連續(xù)性。如果沒有這些官僚的存在，現(xiàn)代西方政府是很難運(yùn)轉(zhuǎn)的。 財(cái)政支出是政府的行為，制度及政治決策過程必然對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)生影響，在分析財(cái)政支出增長(zhǎng)時(shí)，當(dāng)然不應(yīng)忽視這一重要因素。尤其在西方社會(huì)，隨著現(xiàn)代資本主義的發(fā)展，滋生了大量的利益集團(tuán)，在西方式的所謂民主政體下，往往對(duì)政府財(cái)政支出決策施加各種影響，導(dǎo)致財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)。該理論還認(rèn)為官僚也是人，他們也同樣關(guān)心個(gè)人利益最大化，正是這一因素，導(dǎo)致他們不斷追求預(yù)算的最大化。這一理論對(duì)我國(guó)財(cái)政支出的分析具有

32、一定的借鑒意義。響公共支出增長(zhǎng)的因素公共支出水平不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)的決定因素，主要是一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平、城市化程度、工業(yè)化水平等。政府支出的規(guī)模，直接反映了政府職能的變化和公眾需要。歸結(jié)前人的分析并結(jié)合當(dāng)今世界各國(guó)財(cái)政支出變化的現(xiàn)實(shí)情況，我們不難總結(jié)出影響財(cái)政支出規(guī)模的若干因素：1、經(jīng)濟(jì)性因素。它主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)體制的選擇和政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策等。政治性因素。政治性因素對(duì)財(cái)政支出規(guī)模的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政局是否穩(wěn)定，二是政體結(jié)構(gòu)的行政效率，三是政治制度。3、社會(huì)性因素。例如人口狀況、文化背景等因素，也在一定程度上影響著財(cái)政支出規(guī)模。4、技術(shù)因素。新興工業(yè)的發(fā)展極大地

33、提高社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入增長(zhǎng)速度，為公共支出的不斷增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和不斷的需求。四、共支出規(guī)模的衡量指標(biāo)公共支出規(guī)模通常被理解為是公共支出總量的貨幣表現(xiàn)，是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)主要指標(biāo)。衡量政府公共支出的方法主要有兩種：一種是從絕對(duì)量考察，一種是從相對(duì)量上來考察。絕對(duì)量的指標(biāo)，也可以稱為公共支出的絕對(duì)規(guī)模，主要有按當(dāng)期價(jià)格計(jì)算的公共支出和按不變價(jià)格計(jì)算的公共支出。它是一種直接用貨幣量表示財(cái)政規(guī)模衡量指標(biāo)，可以比較直觀地、具體地反映一定時(shí)期內(nèi)政府財(cái)政活動(dòng)規(guī)模，反映政府所提供的社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)模。因而各個(gè)國(guó)家和地區(qū)通常采用這類指標(biāo)編制政府財(cái)政預(yù)算

34、，并向立法機(jī)關(guān)提供有關(guān)預(yù)算報(bào)告。但在需要對(duì)政府公共支出規(guī)模進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析和橫向或縱向比較時(shí)，運(yùn)用絕對(duì)量指標(biāo)往往有很大局限性。相對(duì)量指標(biāo)通常用公共支出占GNP或GDP的比重來表示，是國(guó)際上對(duì)公共支出規(guī)模進(jìn)行比較時(shí)常用的指標(biāo)類型。它反映了一定時(shí)期內(nèi)在全社會(huì)創(chuàng)造的財(cái)富中由政府直接支配和使用的數(shù)額，可以全面衡量政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性。相對(duì)量指標(biāo)便于進(jìn)行國(guó)際比較，而且由于這種方法是通過計(jì)算公共支出占GDP的比重來衡量公共支出規(guī)模的，因而剔除了通貨膨脹的影響，反映了公共支出的規(guī)模，從而與以前年度的公共支出也具有可比性。公共支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比指標(biāo)通常用于說明在一年或一個(gè)財(cái)政年度的國(guó)民

35、生產(chǎn)總值中有政府集中和分配的份額，因而也可以用該指標(biāo)全面衡量政府經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)重要性。無論采用哪種衡量公共支出規(guī)模的方式，其出發(fā)點(diǎn)和目的都是為了有效地控制公共支出的規(guī)模。公共支出的增長(zhǎng)、規(guī)模的不斷擴(kuò)大雖然是一個(gè)歷史的發(fā)展趨勢(shì)，但是這種主增長(zhǎng)并不是無限制的，不能放任其過快增長(zhǎng)。如果公共支出增長(zhǎng)過快，持續(xù)超過收入的增長(zhǎng)速度，就會(huì)出現(xiàn)“超分配”，造成巨額赤字，形成沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使國(guó)家財(cái)政運(yùn)行陷入困境，進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。因此，我們應(yīng)該根據(jù)公共支出的不同性質(zhì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的不同影響，對(duì)公共支出的增長(zhǎng)進(jìn)行必要的控制。4公共支出中的控制與預(yù)算一、公共支出的控制（一）、支出控制的形式(

36、1)直接控制。直接控制實(shí)際上指有這樣一個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理的強(qiáng)大的中央機(jī)構(gòu)，它們?yōu)闊o數(shù)各行其職的決策中心指出方向。這種控制也含有相當(dāng)大的集中化，并且被認(rèn)為可以通過這樣的中央指導(dǎo)來達(dá)到政府政策觀點(diǎn)與決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)一致，直接控制的協(xié)調(diào)功能需要一群有能力的人為政府的各個(gè)領(lǐng)域指出方向。從預(yù)算政策的觀點(diǎn)出發(fā)，必須擁有有關(guān)投入產(chǎn)出關(guān)系的和成本的資料，才能為機(jī)構(gòu)指出準(zhǔn)確的方向。然而在實(shí)際上，中央指導(dǎo)被證明是困難的。因此，分權(quán)化逐漸被采用。集權(quán)化延緩了組織機(jī)構(gòu)的界限，并使控制的功能逐漸喪失。更重要的是，這種控制經(jīng)常由于信息來源的不準(zhǔn)確和主觀愿望與實(shí)際行動(dòng)的差別而變得不切實(shí)際，如果預(yù)算體系沒能占據(jù)充分的投入產(chǎn)出

37、關(guān)系和成本的資料，中央預(yù)算機(jī)構(gòu)就只能滿足于對(duì)用款單位可接受的行為的分類。 (2)刺激性控制。由于認(rèn)識(shí)到直接控制的缺點(diǎn)，政府開始轉(zhuǎn)向刺激性控制。應(yīng)該指出的是，這只是一種理論概括，因而不十分精確。有人認(rèn)為，多數(shù)公共支出計(jì)劃的成敗取決于政府中各決策者的反應(yīng)，以及這項(xiàng)計(jì)劃的效益在多大程度上被理所當(dāng)然的受益者所獲得。因此，計(jì)劃的設(shè)計(jì)和預(yù)算制定本身都需要有刺激措施。例如，政府所要推行的農(nóng)田灌溉計(jì)劃就需要適當(dāng)?shù)亩愂蘸徒蛸N措施，以使農(nóng)場(chǎng)主獲得一定的利益。同樣，可以規(guī)定某些勞務(wù)的平均成本對(duì)能把成本維持在這個(gè)既定的平均成本之內(nèi)的單位可以給予獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然，不應(yīng)千篇一律地對(duì)待所有的政府計(jì)劃，應(yīng)有選擇地使用刺激來控制支出

38、的方法，以補(bǔ)充傳統(tǒng)方法的不足。 (3)協(xié)調(diào)控制。和上述的各種支出控制一樣，協(xié)調(diào)控制也僅僅在一些有限情況下適用。從基本內(nèi)容來說，協(xié)調(diào)控制認(rèn)識(shí)到了中央控制有嚴(yán)重的內(nèi)在缺陷，而一個(gè)分權(quán)化的制度又無法完全與中央的財(cái)政和計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的職責(zé)相和諧。協(xié)調(diào)控制把財(cái)政機(jī)構(gòu)和用款單位之間的關(guān)系看成是在一個(gè)共有的企業(yè)中或者是相互協(xié)調(diào)的體系中共同努力的關(guān)系。協(xié)調(diào)控制強(qiáng)調(diào)應(yīng)把財(cái)政部門和其他機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)商作為政策制定和控制職能的基礎(chǔ)，這樣才能使中央政策更加現(xiàn)實(shí)并在其他機(jī)構(gòu)中產(chǎn)生更大的效果。然而，這種辦法在財(cái)政危機(jī)的時(shí)期中所表現(xiàn)出來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都是有限的，而在正常時(shí)期的應(yīng)用還有待實(shí)行。(4)政策控制。在支出控制的實(shí)行過程當(dāng)中

39、，政策方法和配制技能之間的平衡是很重要的。大多數(shù)公共計(jì)劃中，控制技能的作用是外圍的，并且要取決于政策這一前提。（二）、控制支出的方法I指明基金用途指明基金用途這一形式的優(yōu)點(diǎn)在于它不僅控制了支出的范圍和數(shù)量界限，而且直接將稅收的成本和效益聯(lián)系起來了，有利于取得更大的效益。另外，指明基金用途減少了年度預(yù)算配置中的不確定性，使有關(guān)單位有可能預(yù)先計(jì)劃和執(zhí)行預(yù)算。這一形式的缺點(diǎn)是影響資金的靈活調(diào)動(dòng)。由于各種基金收入情況的變化，可能會(huì)出現(xiàn)某種用途的基金過多，另外一種用途的基金來源不足，而二者之間又無法調(diào)配使用的情況。此外，這種形式的不靈活性還可能影響財(cái)政政策的執(zhí)行，比如在推行緊縮的財(cái)政政策時(shí)就很難削減指定

40、用途的基金支出。最后，指明用途的基金過多，會(huì)導(dǎo)致中央預(yù)算控制松弛，基金資助的機(jī)構(gòu)有可能成為一種自行其是的機(jī)構(gòu)。我國(guó)在預(yù)算中也運(yùn)用了指定用途基金的形式，但不完全是出于控制支出的目的。 2，控制人員預(yù)算支出 (1)在增加政府部門就業(yè)職位時(shí)，必須要有客觀標(biāo)準(zhǔn)和考慮資源限度，即必須制定反映人員需要程度的定員標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)年度預(yù)算的可能，對(duì)用款單位規(guī)定出適當(dāng)?shù)摹⒖稍试S的人員增長(zhǎng)率。(2)減少政府就業(yè)職位逐步淘汰和消除政府就業(yè)中的多余部分。（3）合理修訂政府的工資結(jié)構(gòu)。3控制公共工程的預(yù)算支出 控制公共工程的預(yù)算支出應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：(1)對(duì)公共工程和項(xiàng)目要進(jìn)行全面的可行性研究。通過可行性研究分析，選擇正確

41、的公共工程項(xiàng)目、適當(dāng)?shù)墓に嚰夹g(shù)，并做出正確的成本估算。否則工程立項(xiàng)失誤、工程開始后設(shè)計(jì)不斷變化、初期成本估算過低，都會(huì)使工程的預(yù)算支出失去控制。（2）保證工程所需的資金來源與供給時(shí)間，使工程能夠順利施工并按期完工，否則工程的延期持會(huì)增加預(yù)算支出。(3)選擇合理經(jīng)濟(jì)的建設(shè)方式。例如是政府直接承辦，直接雇用工人進(jìn)行建設(shè)，還是通過招標(biāo)投標(biāo)，把工程承包給私人部門；是租用基礎(chǔ)配備設(shè)施，還是新建基礎(chǔ)配備設(shè)施等。二、公共支出預(yù)算（一）公共支出預(yù)算的概念和功能公共支出預(yù)算是指在政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足社會(huì)公共需要，提供給社會(huì)成員大體均等的公共產(chǎn)品與服務(wù)所需開支的分配計(jì)劃。公共支出預(yù)算是政府財(cái)政活動(dòng)及公共財(cái)政

42、預(yù)算的一個(gè)重要組成部分，是政府的基本支出計(jì)劃，它反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策。 公共支出預(yù)算作為政府的公共收入分配計(jì)劃，它的功能有以下幾方面：反映政府的活動(dòng)范圍和政策取向 形式上看，公共支出預(yù)算是按一定的標(biāo)準(zhǔn)將政府的支出分門別類列入特定的表格。但實(shí)際上，在這套表格里面，既反映了公共支出的規(guī)模，也反映了公共支出的結(jié)構(gòu)；既反映了是哪些政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)占用了政府資金，也反映了這些部門和機(jī)構(gòu)是如何使用經(jīng)費(fèi)的情況。財(cái)政通過公共支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，來保證政府制定的各項(xiàng)活動(dòng)得到實(shí)現(xiàn)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)界所界定的政府三大職能，即資源配置，所得分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)均在預(yù)算里得到體現(xiàn)。預(yù)算是多層次的，有一級(jí)政府

43、，就有一級(jí)預(yù)算，分別體現(xiàn)了中央和各級(jí)地方政府對(duì)上述三個(gè)職能的行使。國(guó)家預(yù)算既是中央和各級(jí)地方政府所有政務(wù)活動(dòng)的歸宿。它猶如一面鏡子全面反映了政府的自身行為和介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、范圍和深度。預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算是國(guó)家施政的經(jīng)濟(jì)保障。體現(xiàn)對(duì)政府規(guī)模的控制公共支出可以被看作是政府的行為成本，政府作為公共機(jī)構(gòu)，都有追求公共服務(wù)最大化的愿望。但是，公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的形成都要相應(yīng)的支出配套，因此政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)最大化的目標(biāo)就要受到政府可能安排支出的數(shù)額的限制，而不能無限擴(kuò)大公共產(chǎn)品與服務(wù)的范圍、水平等。因?yàn)橹С霰仨氁砸邢鄳?yīng)的收入作保障，而收入的多少并不取決于政府的主觀愿望。如果不考慮收

44、入水平的制約而盲目追求公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的最大化，一種可能就是發(fā)行公債。發(fā)行公債容易加大納稅人及后代的納稅負(fù)擔(dān)，會(huì)不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，所以必須量力而行。（二）公共支出預(yù)算的程序1、預(yù)算編制預(yù)算編制是預(yù)算程序中首要和重要的一環(huán)，通常由政府的財(cái)政部門來進(jìn)行。預(yù)算編制是一個(gè)優(yōu)化的過程，由政府主管機(jī)構(gòu)運(yùn)用預(yù)算制定技術(shù)，根據(jù)已確定的目標(biāo)，制定下一個(gè)年度的政府收支計(jì)劃。預(yù)算編制要以較為準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)出計(jì)劃年度內(nèi)政府預(yù)算的收支草案，提交立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。預(yù)算編制在支出和收入雙方分別包括不同的任務(wù)。在支出方面，在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)考慮確定預(yù)算的總規(guī)模、不同職能上的支出規(guī)模，以及體現(xiàn)部分職能的各類方案

45、的支出規(guī)模。在收入方面，則須明確總收入的規(guī)模、各類收入的來源。同時(shí)需要決定赤字的規(guī)模、彌補(bǔ)赤字的資金構(gòu)成，以及公債的可能持有者。2、 公共支出預(yù)算的審核與批準(zhǔn) 在完成編制預(yù)算草案后，公共支出預(yù)算的制定進(jìn)入了一個(gè)確定合法性的程序，即提交相應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批。預(yù)算草案經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審議，得到批準(zhǔn)，就被賦予了法律效力。整個(gè)審批要分成幾步來完成。首先，立法機(jī)構(gòu)要審批預(yù)算的總體分配，考察政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及公共支出與公共收入預(yù)測(cè)的依據(jù)與合理性。其次，對(duì)于每項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行細(xì)致分析，這一般由專門的委員會(huì)或小組來完成。最后再提交立法機(jī)構(gòu)的全體會(huì)議討論，通過后就成為法定的公共預(yù)算案。在預(yù)算的審批階段，政府的財(cái)政

46、部門對(duì)預(yù)算草案不再具有影響力，而是由議會(huì)進(jìn)行全面的討論和最后的批準(zhǔn)。有些國(guó)家允許議會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改，有些國(guó)家則只允許提出修改意見或否決。3、 公共預(yù)算的執(zhí)行 預(yù)算的執(zhí)行階段是實(shí)現(xiàn)收支的過程，通常由政府的職能部門如財(cái)政部負(fù)責(zé)組織實(shí)施。從分工來看，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算資金的分配和撥付，各支出部門和具體預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算支出的具體使用。通常部門和機(jī)構(gòu)在支出預(yù)算執(zhí)行中，如遇特殊情況需要增加預(yù)算支出的，可以向財(cái)政部門提出追加支出的申請(qǐng)。但是這個(gè)過程的審批程序與預(yù)算審程序一樣，要用相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。如果支出部門或預(yù)算機(jī)構(gòu)要避免調(diào)整預(yù)算的情況發(fā)生，也可以在編制下年預(yù)算時(shí)再提出，將開支延遲下一預(yù)算年度。財(cái)政部門

47、也要盡可能避免調(diào)整預(yù)算的情況發(fā)生。如果發(fā)生必須追加的支出項(xiàng)目，一般也不能通過增加支出總規(guī)模來解決，只能通過削減其他部門或機(jī)構(gòu)的支出項(xiàng)目來解決。在發(fā)生預(yù)算失衡的情況下，財(cái)政部門往往采取凍結(jié)資金、減少開支等措施來修復(fù)。公共預(yù)算的調(diào)整，要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。4、 公共預(yù)算的決算公共預(yù)算的決算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，既是預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，又是政府職能履行狀況的反映。一般決算都包括報(bào)表和文字說明兩部分。通過編制決算，可以全面、系統(tǒng)地對(duì)預(yù)算分配活動(dòng)進(jìn)行檢查、對(duì)比，總結(jié)預(yù)算編制和執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，反映預(yù)算資金的使用情況和效果。還可以通過對(duì)決算數(shù)字和有關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)和分析，把握預(yù)算支出與各項(xiàng)

48、因素的內(nèi)在聯(lián)系，提高支出預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。5。5公共支出的效率管理成本效益分析法（一）公共部門成本收益分析的特點(diǎn)1成本收益分析的定義和步驟。成本收益分析，是一種經(jīng)濟(jì)決策方法，它是通過比較各種備選項(xiàng)目的全部預(yù)期收益和全部預(yù)期成本的現(xiàn)值來評(píng)價(jià)這些項(xiàng)目以作為決策參考或依據(jù)的一種方法。對(duì)于政府部門和私人經(jīng)濟(jì)部門來說，進(jìn)行成本收益分析的程序一般都要包括以下四個(gè)步驟：（1）確定一系列可供選擇的方案；(2)確定每種方案的最終結(jié)果，也就是每種方案所需要的投入量和將會(huì)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出量：(3)對(duì)每一種投入和產(chǎn)出進(jìn)行估價(jià)：(4)加總每個(gè)項(xiàng)目的所有成本和收益以估計(jì)項(xiàng)目總的獲利能力。2公共部門成本收益分析的特點(diǎn)。公

49、共部門的成本收益分析又與私人經(jīng)濟(jì)部門有著顯著的不同，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：公共部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策要以社會(huì)福利極大化為目標(biāo)，而不能像私人經(jīng)濟(jì)部門一樣僅以利潤(rùn)為目標(biāo)。許多政府項(xiàng)目的投入產(chǎn)出不能直接用市場(chǎng)價(jià)格來估計(jì)，這主要是由兩個(gè)因素決定的：一是與許多政府項(xiàng)目分析相聯(lián)系的市場(chǎng)價(jià)格根本不存在，因?yàn)榇蟛糠止伯a(chǎn)品不是在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的，比如市場(chǎng)上不存在清新空氣的價(jià)格、生命的價(jià)格、時(shí)間的價(jià)格、自然資源得以保護(hù)和生態(tài)平衡的價(jià)格等；二是考慮到市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在，在許多場(chǎng)合市場(chǎng)價(jià)格不能反映相關(guān)產(chǎn)品的真實(shí)社會(huì)邊際成本或社會(huì)邊際收益。 (二)成本和收益的類型 1真實(shí)的與貨幣的。這是公共部門成本收益分析要考慮的最重要

50、的區(qū)別。真實(shí)收益是指公共項(xiàng)目的最終消費(fèi)者獲得的收益。真實(shí)收益反映著社會(huì)福利的增加。真實(shí)成本則是公共項(xiàng)目所利用資源的實(shí)際成本。貨幣收益與成本則是受到市場(chǎng)上相對(duì)價(jià)格的變化影響的收益或成本。價(jià)格的變化可能使一部分人的收益或損失增加，又為其他人的損失或收益所抵消。所以，從整體上看，它無法反映社會(huì)的凈收益或凈損失。真實(shí)的收益和成本還可作如下區(qū)分。2直接的與間接的。直接的成本和收益是與項(xiàng)目主要目標(biāo)密切相關(guān)的成本和收益。而間接的成本和效益則是屬于項(xiàng)目的副產(chǎn)品，與項(xiàng)目的非主要目標(biāo)有關(guān)。例如，由于某地區(qū)的風(fēng)景區(qū)的開發(fā)，旅游業(yè)的發(fā)展為當(dāng)?shù)氐闹苯永?，而由于游客增多而引起該地區(qū)的開放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則為其間接的收益。3有形