公共服務體制改革中的利益表達

1、公共服務體制改革中的利益表達 滕世華山東社會科學（2007年第1期）摘要利益表達是政治學的重要概念。充分的利益表達是建立政治合法性、制定公共政 策的基礎，是政府和公共管理的本質，是緩解甚至化解利益沖突、實現(xiàn)利益平衡的重要途徑。 利益表達不充分是我國公共服務體制改革中存在諸多問題的重要原因。我國公共服務領域存 在著利益表達缺乏、沒有制度保障、弱勢群體利益表達不充分等問題。因此，應從加強利益 表達的制度性建設、加強弱勢群體的利益表達、創(chuàng)新利益表達機制等方面加強和完善我國公 共服務體制改革中的利益表達機制。關鍵詞公共服務體制改革，利益表達，利益綜合公共服務體制改革是我國繼經(jīng)濟體制改革和政府行政體制改

2、革后的又一重大改革任務， 又是上述兩大改革不斷深化的綜合要求。可以說公共服務體制改革是十一五時期改革的攻 堅戰(zhàn)。公共服務體制改革的根本目標是提高公共服務水平，尤其是通過公共服務體制改革， 實現(xiàn)公共服務能夠公平有效地向社會提供。就目前公共服務領域存在的問題而言，雖然存在 著公共服務水平低下、公共產(chǎn)品供給不足等問題，但最突出和尖銳的問題是公共服務供給不 平衡、不同群體之間受益差距過大等。這集中暴露了利益分化后社會利益調(diào)整的嚴重失衡。 顯然，要建立公共服務型政府，提高公共服務領域水平，協(xié)調(diào)利益關系，防止貧富分化進一 步加劇，最基礎的問題是形成能夠協(xié)調(diào)利益關系的機制，包括利益表達機制、利益博弈機制、

3、利益協(xié)調(diào)機制以及制度化的解決利益沖突的機制等。而這當中，首要的問題是充分而有效的 利益表達。否則，利益協(xié)調(diào)和利益平衡就無從談起，公共政策就必然失去公正性，從而變成 少數(shù)人或特殊利益集團謀取私利的工具，建立公共服務型政府就是一句空話。因此，把利益 表達作為公共服務體制改革中的重要問題加以研究有著重要的意義。一、何謂利益表達：概念闡釋利益表達是政治學理論的重要概念，許多中外學者從不同角度對這一概念進行了闡釋和 界定。概括起來，主要包括以下幾點：首先，利益表達是社會中不同利益群體提出各種要求的過程。美國著名政治學家阿爾蒙 德在1966年與鮑威爾出版的迄今已成為政治學經(jīng)典的比較政治學：體系、過程和政策

4、 一書中，將某個集團或個人提出要求的過程稱為利益表達。1我國學者朱光磊教授在當 代中國政府過程一書中使用的是意見表達概念。他對這一概念的含義的表述與阿爾蒙德 的表述大致相當：不同社會利益群體的群眾，以及代表這些群眾的黨派團體等提出不同的 政治要求的過程，在政治學上，被稱之為意見表達或利益表達。2其次，利益表達是政治過程的起點。阿爾蒙德在比較政治學：體系、過程和政策- 書中，不僅創(chuàng)立了結構-功能主義學說，而且認定政治體系是一個包括環(huán)境、輸入、轉換、 輸出和反饋等部分的系統(tǒng)，并在第七章和第八章專門開辟整章對作為政治體系的過程功能的 利益表達和利益綜合加以詳細闡述。阿爾蒙德指出：當某個集團或個人提出

5、一項政治要求 時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達。只有有了充分的利益表達， 利益綜合才是有意義的。所謂利益綜合，就是把各種要求轉變成重大政策選擇的功能。 朱光磊教授在當代中國政府過程一書中不僅肯定了阿爾蒙德的上述觀點，而且明確指出： 當代的中國政府過程也是從分屬于不同社會利益群體的群眾，以及代表這些群眾的黨派團 體等表達一定的政治要求開始的。5在他看來，利益表達作為政治過程的起始點在各國都 是一樣的，而各國在政府運作起始環(huán)節(jié)上的差別主要在于這種表達的強度和表達方式的不同。 研究政府過程必須研究社會分層和不同社會層次人們的利益訴求，研究利益綜合和據(jù)此進行 的決策過程。再次，利益

6、表達的方式是多種多樣的。阿爾蒙德認為，利益表達可以由許多不同的結構 以不同的方式進行。他將利益表達方式分為合法的和強制性的兩種，其中合法的包括：個人 與政治上層人物聯(lián)系；精英人物代理；政黨；立法機構；抗議示威。強制性的包括：罷工和 阻撓；暴亂；政治恐怖及暗殺。他不僅具體分析不同利益表達方式各自的特點，而且用大量 事例說明不同方式其作用和結果是不同的。6朱光磊教授從利益表達主體的角度，對利益 表達方式進行了分類。他認為，在中國的意見表達主體包括兩大類型：作為意見表達主體 的個體和意見表達主體的團體。前者又可以分類為兩種形式：普遍性意見表達個體即公民個 人（及其勞動和生活的最基層社會共同體）和專業(yè)

7、性意見表達個體，即各級中國共產(chǎn)黨黨代 會代表、各級人大代表和各級政協(xié)委員等。后者可分為三種形式:制度性意見表達集體、結 構性意見表達集體和功能性意見表達集體。7除上述兩種分類方法以外，法學教授胡平仁 從立法研究的角度，將利益表達分為利益表達的自發(fā)形態(tài)和利益表達的自覺形態(tài)兩種。他認 為，從公眾議程到法案形成是利益表達從自發(fā)到自覺的過程；而法案審議則意味著從利益表 達走向利益綜合。在這一過程中，提案權是利益表達的調(diào)控閥，而立法聽證則是利益表達的 制度保障。第四，對各種利益表達的結構和方式的態(tài)度的不同，極有可能導致極為不同的社會結果。 阿爾蒙德認為：大多數(shù)體系都至少允許人們以某種形式進行十分有限的利

8、益表達。在滲透 性獨裁的體系，為大多數(shù)公民和集團進行的合法的利益表達局限于提供信息或可能是申訴疾 苦。再就是政府行政機構和政黨中的各類機構性集團可能在上面確定的廣大范圍內(nèi)向上司提 出改變政策的建議。較開放的體系，為利益表達提供了種類繁多的渠道。二、利益表達何為：理論透視利益表達作為政治過程的起點，在政治過程中具有重要的地位和作用。利益表達對于提 高政治過程和政策制定的效能，獲得政治支持，增強政治合法性，緩和社會矛盾沖突，調(diào)動 公民的政治積極性，促進社會穩(wěn)定，都具有重要的意義。（ ）（一）從政治的本質看，充分的利益表達基礎上的利益平衡是建立政治合法性的基礎， 是政府和公共管理的本質。古往今來，盡

9、管人們對政治的涵義有著不盡相同的理解，但基本 都表達了政治是對社會公正的價值追求。如古希臘大學者柏拉圖指出，政治的本質在于 公正；中國民主革命的先行者孫中山先生認為：政治兩字的意思，淺而言之，政就是眾人 的事，治就是管理，管理眾人的事，便是政治；10美國當代政治學家戴維伊斯頓強調(diào)， 政治是對價值的權威性分配。11 阿爾蒙德更是再清楚不過地表達了這一觀點：在所有的 現(xiàn)代國家中，即在經(jīng)歷了某些社會經(jīng)濟變化的國家中，政府的基本合法性是建立在統(tǒng)治者 為被統(tǒng)治者的利益服務這個主張之上的。民主意識形態(tài)如此，獨裁主義意識形態(tài)也是如此。 12這一觀點已經(jīng)成為眾多學者的共識。不僅如此，隨著社會的發(fā)展，問題的出現(xiàn)

10、，更多的 利益表達的必要性不斷增加。13 （ HYPERLINK ）（二）從政策制定的角度看，利益表達是公共政策制定的基礎。眾所周知，現(xiàn)實社會中 的公共問題是層出不窮、比比皆是的，但并不是所有問題都會進入決策者視野中。在這些形 形色色、紛繁雜呈的問題中，只有一小部分經(jīng)過一定渠道或方式，才能引起決策者的注意和 重視，并進入政策或立法議程。美國政策學者安德森認為，政策制定（或稱政策規(guī)劃、政策 形成）涉及三個方面的問題：公共問題是怎樣引起決策者注意的；解決特定問題的政策意見 是怎樣形成的；某一建議是怎樣從相互匹敵的可供選擇的政策方案中被選中的。14阿爾蒙 德認為，雖然利益表達同把它們成功地轉換為權威

11、性政策，是完全不同的兩碼事，但如果沒 有基于利益分化基礎上充分的利益表達，就不可能有在廣泛的利益綜合基礎上而形成的政策。 15因為每個利益集團都面臨著來自其他利益方面的競爭，包括新的或舊的，現(xiàn)行的或潛在 的利益。這個利益集團的要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行的整個過程。 16只有不同黨派、社會團體、新聞媒介等利益集團和普通群眾根據(jù)自己的觀察、觀點和利 益，提出認為應該通過政策來解決的若干重要問題，在此基礎上通過利益綜合和相應的政策 過程，才能使公共問題真正進入政策程序，最終形成公共政策。（三）從政治體系運作的角度看，利益表達的過程也是緩解甚至化解利益沖突、實現(xiàn)利 益平衡的重要途

12、徑。系統(tǒng)理論通常把體系與其環(huán)境之間的相互作用分成三個階段，即輸入、 轉換和輸出。其中進入政治體系的輸入包括輸入要求和支持兩種。阿爾蒙德把進入政治體系 的要求分為六種類型：一是關于產(chǎn)品和服務分配的要求；二是關于行為管制的要求，如對保 障公共安全，管制市場，制定有關婚姻、健康法規(guī)的要求；三是關于增稅或減稅以及對其他 形式的資源提取的要求；四是關于傳遞信息的要求，如對確認各種規(guī)范，傳遞權勢人物的政 策意圖，以及在特定時機和場合顯示政治系統(tǒng)威嚴及力量的要求;五是關于參與政治過程（即 享有投票、擔任公職、向政府請愿以及組織政治社團等權利）的要求；六是關于加強社會安 定和秩序、減少暴力和沖突的要求，或關于

13、政治系統(tǒng)對新的價值、挑戰(zhàn)和機會積極適應和做 出反應的要求。17而這些要求作為利益表達會以各種不同的組合方式、表現(xiàn)形式、強弱程 度呈現(xiàn)出來。但是，僅有要求的輸入還不足以維持政治體系的經(jīng)常運轉。要求只是用于制造 稱謂決定這一成品的原料。要維持政治體系的運轉，不定期必須把以支持或反抗某種政治 體系的行動或傾向這類形式的能量，以及把政治體系自身的要求，及它所做出的決定，一并 投入政治體系，使之運行。18支持可分為兩類：一類是政治資源的支持，如參政、參加投 票和競選活動、為某個政治派別而戰(zhàn)斗等，以支持目前正在從事制定政策的、或積極謀求公 職以便將來制定公共政策。第二類是順從者支持或服從性支持，即遵守合法

14、的政治體系所制 定的權威性政策，提供金錢、物品和各種服務。19顯然，不管是政治資源的支持，還是服 從性支持，雖然它不是公眾要求的直接反映，但卻是公眾對政治體系所持態(tài)度的直接或間接 體現(xiàn)。要求和政治資源的支持影響到政治體系所采取的政策，而順從者支持則提供各種資 源，使政治體系能夠進行提取、管制和分配，也就是說，能夠執(zhí)行公共政策。20 尤其在貧 富分化成為嚴重的社會問題、社會不滿和階層意識日漸明顯并不斷強化的情景下，社會下層 利益表達渠道的暢通是消解社會不滿和沖突意識的基本要件之一：一方面，民眾的利益表達 本來就應該是政府制定決策時必須參考的依據(jù)；另一方面，暢通的利益表達渠道本身可以是 一種下層不

15、滿情緒的泄洪裝置。21 試想，如果沒有充分的利益表達，人們利益訴求得不到 滿足，那么，人們就會訴諸其他的方式，那樣，對社會將帶來不可估量的消極影響。三、利益表達如何：現(xiàn)實分析縱觀我國政治社會發(fā)展現(xiàn)狀，一方面，許多問題的存在與利益表達缺乏有著直接或間接 的關系；另一方面，在許多方面和領域，雖然有利益表達，但無論就其作用還是就其方式而 言，都存在著缺陷和不足。概括起來，主要存在以下問題（一）改革中公眾利益表達機制缺失。從我國改革實踐看，勿庸置疑，經(jīng)過28年的改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了令世人矚 目的奇跡。但是，同樣不能回避的是，各種社會矛盾和問題也大量出現(xiàn)，諸如被稱為新三 座大山的看病貴、上學難、

16、房價高問題，勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育收費、收 入分配、安全生產(chǎn)和社會治安問題，在企業(yè)改制、土地征用等方面民眾利益受損問題，都是 當前我國經(jīng)濟社會改革中利益矛盾和沖突問題的集中表現(xiàn)。有人將出現(xiàn)這些問題歸之于改革， 甚至以此否定改革，這是非常錯誤的。根據(jù)國際上許多國家發(fā)展的經(jīng)驗，一國的人均GDP 從1000美元向3000美元的過渡時期，是該國公共需求快速擴張的時期。中國目前正處于 這樣一個發(fā)展階段，即正步入公共需求快速增長和深刻變化時期，因而公共需求和公共服務 方面的問題比較突出。當然，公共需求快速增長并不意味著必然會出現(xiàn)大量問題。公共問題 的大量存在和凸現(xiàn)明顯地暴露了我們社會中利益協(xié)調(diào)

17、機制的缺失，而利益協(xié)調(diào)機制是市場經(jīng) 濟必不可少的重要配套機制。具體地說，我國公共服務方面存在的問題，既有因經(jīng)濟發(fā)展水 平不高而導致的公共需求供給不足的問題，但更為重要的原因還有兩個：一是國家財政對公 共物品和公共服務領域的投入并沒有隨著財政收入的增加而增加。如過去我們的財政收入是 兩、三千億，現(xiàn)在是兩、三萬億，但用于百姓教育、社會保障、公共服務等的財政支出并沒 有顯著增加，政府反倒把大量財政收入都用于自身支出，如中國各級政府部門每年公車消費 約3000億，招待費用約2000億，公務員出國每年支出約2000億。二是公共服務不平衡。 本來政府作為公共服務機關，其服務對全體國民應是普遍的、平等的，但

18、事實上，當服務具 體落實到不同主體時，又造成非同等享受的結果。最突出的例子是我國城鄉(xiāng)居民所享受的政 府公共服務的不平等現(xiàn)象。改革無疑是社會利益的重大調(diào)整。改革是有成本的，而成本的分擔與其說是一個經(jīng)濟問 題，不如說是一個政治問題。改革成本代價應由全社會共同承擔。從我國當前改革現(xiàn)狀看， 利益關系上突出地存在兩個問題：一是改革從帕累托改進到卡爾多改進所帶來的利益矛盾。 我國當前的改革已經(jīng)從改革初期的利益共享發(fā)展到今天的利益分化階段，即從改革初期的人 人都從改革中獲益的帕累托改進，發(fā)展到今天，改革只能在不同利益群體之間進行利益調(diào)整 中實現(xiàn)卡爾多改進。如改革初期，不管是農(nóng)民，還是工人，不管是政府機關中人

19、，還是其它 事業(yè)單位的人，都程度不同地從改革中獲益。但改革發(fā)展到今天，面臨著許多攻堅性、敏感 性的問題，必然涉及到利益調(diào)整。換句話說，改革的進一步深化必然觸及到利益關系，有人 受益，有人受損。這與其說是一個經(jīng)濟問題，不如說是一個政治問題。二是各級政府與民 爭利及替民做主帶來的利益矛盾和沖突。政府的天職本應以公共利益、公眾利益為己任， 但實際生活中政府無視甚至違背公共利益和公眾利益的現(xiàn)象屢見不鮮，如有些大中城市的地 方政府把房地產(chǎn)作為當?shù)刎斦愂盏闹饕獊碓?，因而對房地產(chǎn)市場上價格的持續(xù)高溫或推 波助瀾，或聽之任之，或對中央加強房地產(chǎn)市場的政策陽奉陰違、敷衍應付，這是典型的與 民爭利。再譬如，有些

20、地方政府違背農(nóng)民意愿、強行調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，在市政規(guī)劃建設和農(nóng)村 村鎮(zhèn)建設中強行搞沿街統(tǒng)一商鋪、出租車統(tǒng)一車型、農(nóng)民統(tǒng)一蓋樓房等，致使群眾對 一些基層黨委政府產(chǎn)生信任危機。這種替民做主的做法真實地反映了群眾利益訴求渠道的 缺失。（二）公共服務領域改革中公眾利益表達缺乏制度性保障。就我國現(xiàn)行政治體制來說，客觀而論，并不是沒有利益表達機制。如在我們的制度設計 中，人大代表、政協(xié)委員會、各級黨組織、工會組織等都是作為利益表達機制而成為我國政 治體制的重要組成部分。他們均以社會經(jīng)濟發(fā)展為已任的，竭力反映社會公眾共同關注的熱 點、焦點和難點問題，表達絕大多數(shù)人民群眾的利益要求，履行自己的職責。雖然這種制度

21、安排在我國政治生活中發(fā)揮著重要的作用，但在實際運作中明顯地存在著諸多不足和缺陷。 例如：這種代表性質的利益表達機制的非常規(guī)化不能及時準確地反映民眾的利益訴求。在實 際生活中，大多是代表們每到代表大會之前，憑個人選擇到相關地方或部門作一些調(diào)研或訪 談，然后把材料遞上去，或在有關會議上反映問題。但像人大、政協(xié)會議都是定期召開的， 在兩會閉會期間，代表們都分別到各自的工作崗位工作，很難有時間和精力了解社情民意， 所以常常會出現(xiàn)表達的滯后性、利益表達的片面性以及政策執(zhí)行中的抗拒性。顯然，公共領 域改革的內(nèi)容決定了它與每一個公眾的切身利益密切相關，而由于人們的經(jīng)濟狀況、社會地 位、個人稟賦、家庭狀況等情

22、況千差萬別，人們的利益要求必然各不相同，且利益沖突不可 避免。尤其涉及到個人的、個別的利益問題，不可能通過代表性的利益表達機制解決。諸如 城市改造中的房屋拆遷、國有企業(yè)的改制、公共事業(yè)收費等，都缺乏制度性的利益表達機制， 即使有時也舉行過聽證會等類似的利益表達方式，但因其聽證范圍、聽證程序、聽證結果沒 有明確的法律規(guī)定和制度性保障，其作用和效果也不能令人滿意。（三）社會中弱勢群體利益表達缺乏。與市場經(jīng)濟體制的建立相伴隨，我國社會結構的分化也不斷加深，這不僅表現(xiàn)為利益主 體的多元化，而且突出地表現(xiàn)為不同群體爭取自己利益的能力的巨大差異，這種差異尤其表 現(xiàn)在強勢群體和弱勢群體之間。強勢群體和弱勢群

23、體是一個相對的、動態(tài)變化的概念，當然在一定社會、一定時期其群 體范圍是相對穩(wěn)定的。在我國現(xiàn)階段，公認的弱勢群體主要包括農(nóng)民、進城打工者、城市無 業(yè)者、殘疾和老年群體等。此外，相對于商家來說，消費者是弱勢群體；相對于資方，勞動 者是弱勢群體；相對于權勢階層，普通民眾是弱勢群體。從目前中國的社會利益結構看，強勢群體的各個部分不僅已經(jīng)形成了一種比較穩(wěn)定的結 盟關系，而且具有了相當大的社會能量，對整個社會生活開始產(chǎn)生重要的影響，如對公共政 策制定和執(zhí)行過程的影響，對社會公共輿論的影響和強大的話語權。相比之下，弱勢群體在 表達自己的利益和追逐自己的利益上，都明顯地處于軟弱無力的狀態(tài)。這突出地表現(xiàn)在兩個

24、方面：一是弱勢群體在政治構架中缺少利益代表。例如，我們從未考慮按照不同社會群體的 人口比重來安排人大和政協(xié)委員、以保證委員的代表性，一般是代表國營經(jīng)濟和政府部門的 委員相對較多，而代表社會弱勢群體的委員就很少。這樣，在立法、政策制定或決策咨詢過 程中，強勢群體的聲音必然壓過來自社會弱勢群體的聲音。二是在我國弱勢群體實際上缺少 國際上通行的弱勢群體表達自己利益的制度化方式。一般來說，公共輿論是弱勢群體表達利 益的重要渠道，但由于強勢群體利用其經(jīng)濟實力，通過支持贊助媒體和學術活動等方式，很 容易達到讓媒體和學者為強勢群體的利益說話的目的。例如，90年中期前后中國出現(xiàn)了經(jīng) 濟過熱現(xiàn)象，政府不得不實行

25、經(jīng)濟緊縮方針，結果大量的房地產(chǎn)投資商被套牢。于是，在各 地相繼召開了一系列經(jīng)濟發(fā)展研討會，其主題都是主張放松銀根。一些經(jīng)濟學家在會上大聲 疾呼，當時的經(jīng)濟并非過熱，政府應當實行寬松的財政和金融政策。在這種情況下，國家機 構無法在所有社會群體面前保持公正性，更缺乏自主性，總是偏重照顧強勢群體的利益，使 占人口大多數(shù)的弱勢群體的聲音被淹沒，利益被犧牲。從我國的決策體制上看，精英決策模式從根本上堵塞了弱勢群體參與和影響決策的通道。 有學者作了如下分析：從80年代初開始至今的20多年里，中國社會逐漸形成了政治精英 （官僚集團）、經(jīng)濟精英和部分知識精英相勾結的權力資本經(jīng)濟形態(tài)，社會公正原則被擴張 （致富

26、）欲望嚴重扭曲，于是在社會分配的規(guī)則、機會、過程和結果方面出現(xiàn)了公正性困 境。這個壟斷性的精英同盟培育了一個集聚社會資源又排斥社會成員流動機會的機制。 它如同一個能量巨大的水泵，將來自底層社會的資源持續(xù)不斷地輸送積聚到上層社會，同時 剝奪了弱勢群體的利益和權力；它又如同一個嚴守城門的衛(wèi)士，不讓精英同盟這座城堡外面 的弱勢群體有機會過問各種稀缺資源的占有和制度設置。22可見，精英決策模式促使權力 與資本相結合，導致公共政策的制定明顯地向社會上層傾斜，忽視了社會中下層民眾的利益 和需要；在資源分配方面卻重經(jīng)濟政策、輕社會政策，用于社會政策的資源太少，缺少有效 的照顧社會中下層民眾利益的社會政策。從

27、表面上看，較之西方國家，中國社會成員的利益表達途徑似乎并不算少，例如，信訪 制度、人民代表制度、政治協(xié)商制度，此外還有以各種形式出現(xiàn)的行政領導接待制度（如市 長公開接待日、市長熱線、書記信箱等），但對弱勢群體而言，這些渠道往往存在著梗阻現(xiàn) 象，無法成為他們有效表達利益訴求的渠道。那些花樣不斷翻新的熱線電話也好，地方行 政首長接待日也好，僅僅是為政府增加了搜集民眾意見的管道而已。至于政府機關是否采 納民眾意見，并沒有任何法律制度上的規(guī)定作保障，這樣的制度措施明顯帶有很大的隨意性 和人治色彩。實際上，不少地方政府設立熱線電話和地方行政首長接待日甚至成為政府 的形象工程或政績工程的道具而已，它并不是

28、真要給弱勢群體更多的利益表達機會，更不打 算處理弱勢群體亟待解決的問題。由于正式的利益表達渠道存在種種缺陷，中國的弱勢群體 通過這些途徑來表達自己的利益訴求的時候，或者求告無門，或者代價高昂而收效甚微，因 此他們就可能轉而尋求其他表達方式，比如集體上訪、甚至非正式地組織對抗等方式。這就 是今天中國頻繁發(fā)生沖突性集體行動的社會體制性原因?？梢姡诶嬷黧w多元化的今天， 利益表達，特別是弱勢群體的利益表達，已經(jīng)是一個亟待解決的問題。四、何以利益表達：對策思路（一）允許利益集團的形成并實現(xiàn)利益表達，使各種利益在競爭和博弈中實現(xiàn)均衡。利益集團是西方社會中的一個重要現(xiàn)象。近年來我國理論界的許多學者也開始

29、用這一概 念來分析中國的社會現(xiàn)實。近年來，關于房地產(chǎn)市場的爭論，勞資沖突的頻繁發(fā)生，公共事 業(yè)領域的改革，個稅起征點的爭論，都程度不同地反映了利益的分化和沖突。尤其是2004 年由香港學者郎咸平引發(fā)的國有企業(yè)改革的大討論，人們越來越清楚地認識到，這場爭論與 其說是不同觀點和主張的交鋒，不如說是不同利益訴求的對立，即不單純是要回答國有企業(yè) 改革怎樣才能提供效率的問題，同時也要回答在社會變革的過程中如何處理和協(xié)調(diào)不同社會 群體的利益關系，特別是如何解決強勢群體和弱勢群體之間的利益均衡問題。正因為此，清 華大學孫立平教授斷言，中國已進入利益博弈時代。23既然利益分化是客觀存在，利益博弈不可避免，那么

30、，就應該將利益群體顯性化為利益 集團，從而使不同利益群體的利益表達具備確定的形式和通道，為政治決策和公共政策的制 定提供信息更為完善的前提，就應該允許、鼓勵各利益集團的不同聲音來影響公共政策。正 如有的學者明確表達的那樣：民眾需要真正的利益集團。因為，承認人的利益，就意味著 承認人們追求與捍衛(wèi)自身利益的權利。在追求和捍衛(wèi)利益的過程中，相同利益的追求者志同 道合，形成為利益集團。利益集團追求和捍衛(wèi)其利益，這是正當?shù)臋嗬Ｖ灰鏌o法禁止， 利益集團也無法禁止，因而也就不應該禁止。允許各種利益集團的存在，就要允許這些利益 集團來競爭對立法和制定公共政策的影響力，因為利益集團影響公共政策不可避免。2

31、4 這樣做的目的就是讓野心與野心相對抗，讓權力與權力相制衡，讓利益與利益相競爭。從根 本上說，一個社會利益格局的大體均衡是社會中不同群體利益博弈的結果。美國著名政治哲 學家約翰羅爾斯運用博弈理論推導出的公正原則表明：公正實際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡， 是通過博弈形成一種均衡。解決利益格局失衡的關鍵是解決權利失衡的問題，特別是在強勢 群體和弱勢群體之間的權利失衡。而所謂的權利博弈與均衡，從政治學的角度來講，本質上 就是不同利益集團的利益表達和利益博弈。為此，首先應該改變對利益集團的觀念。利益集團是不同利益群體政治參與的形式和通 道，而非政治斗爭或政治沖突的工具和手段，即它的功能不是引發(fā)和加劇社會對立

32、。利益集 團的功能決定了其一方面可以通過不同利益群體的利益表達，有助于政府制定矯正社會利益 失衡的政治決策和公共政策;另一方面可以通過不同利益集團對群體內(nèi)成員的影響而有助于 政府政治決策和公共政策的執(zhí)行。其次，要創(chuàng)造一個適宜利益集團形成和公開活動的制度環(huán) 境和法律環(huán)境。要讓利益集團充分發(fā)揮它在利益表達和利益均衡中的積極作用，最有效的辦 法就是將它們都暴露陽光下，避免暗箱操作和地下交易，允許其在法律范圍內(nèi)公開活動，讓 不同利益集團在公開、公平、透明的環(huán)境下活動，進行博弈，在競爭中實現(xiàn)利益綜合和利益 均衡。這就需要出臺相關的法律法規(guī)，來規(guī)范利益集團的活動，避免利益集團操縱政策的形 成。同時，更重要

33、的是，要制定相應的法律法規(guī)，監(jiān)督和約束政府機關和公務員的行為，防 止政府受某些利益集團的左右，成為某個利益集團的俘虜，從而導致政府政策和立法的不 公正。實際上，利益主體的有效利益表達，是將政府置于了一種超脫、超越的位置上。在這 個位置上，政府的職能是為利益表達制定規(guī)則和程序，是以監(jiān)督者的身份介入利益表達和博 弈過程，甚至最終以裁判者的身份對其中的分歧進行裁決。在此意義上，政府對社會利益的 代表，是以協(xié)調(diào)者的身份實現(xiàn)的。（二）建立和完善有利于不同群體的利益表達機制。在建立和規(guī)范利益表達機制時，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有的利益表達機制和方式，如代表 制方式、各種組織方式，并加強和完善其利益表達的渠道；另

34、一方面要針對不同群體利益表 達方面存在的問題，適應信息社會發(fā)展的特點，創(chuàng)新利益表達方式。就我國目前的利益表達 機制而言，首先要不斷加強和完善已有的利益表達機制，如各種代表選舉制度、工會組織機 制、信訪制度，使它們能在新的形勢下更好地充當和發(fā)揮不同社會群體和性質的問題。同時， 要創(chuàng)新和建立新的利益表達機制，特別是根據(jù)社會利益分化的情況，以及不同利益群體的特 點，建立不同的利益表達機制。如各種聽證會制度，尤其是決策聽證制度，并通過立法的形 式將聽證制度納入法制化軌道，讓公眾的意見真正成為各種政策制定和立法必須考慮的因素。 隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，網(wǎng)絡已成為公眾意見表達的新渠道。要提高利益表達機制在決策

35、中的作用，必須拋棄替民做主的舊的執(zhí)政理念和決策方式， 轉向由民做主的執(zhí)政理念和決策方式。按照公共選擇理論的分析，政府不僅也具有經(jīng)濟人 特性，而且也同樣受不完全理性的困擾，因此，即使執(zhí)政黨和各級政府部門和官員主觀上要 實現(xiàn)公共利益，客觀上也很難保證其能充分反映公共利益和公眾要求。一方面，公共利益是 由眾多各不相同的個人和群體的利益組成的，而要形成公共利益，需要科學的選擇機制加以 確定；另一方面，從決策到執(zhí)行是一個連續(xù)的過程，沒有有效的制度約束，很難保證執(zhí)行過 程中不走樣。因此，只有拓寬民眾的利益表達渠道，政府機關才能真正把握民意，了解民情， 才能保證決策反映民意，達成民需。建立和完善利益表達機制

36、要充分考慮利益表達渠道的有效性。眾所周知，利益表達也是 需要耗費資源的，是有運行成本的。這種成本既包括消耗的時間成本、物質成本、潛在風險 等。如果利益表達機制的設立不利于人們方便有效地利用，那么，人們就很難實現(xiàn)充分的利 益表達。阿爾蒙德在分析不同利益表達形式的特點時指出：集團的專門化組織，以及決定 使用哪種利益表達的特殊渠道和方式，并不單獨取決于集團的存在。民眾必須弄清楚，政治 行動是否能帶來報酬，何種政治行動會有效，這種行動的可能性如何，采取這些行動要付出 什么樣的代價等等。只有在報酬和代價相當明確的條件下，建立這樣一個政治組織并且使用 其進行利益表達的好處才足以鼓勵民眾去這樣做。25在我們

37、的現(xiàn)實生活中，社會弱勢群體 的利益呼聲被湮沒，很多情況下是與成本太高有著直接的關系。因此，應充分考慮制度構建 上有利于一般民眾的利益表達的實現(xiàn)，政府在對利益表達進行必要的規(guī)范時，通過設立方式 不同、強度不同、施加的壓力也不同的利益表達機制，使之在提高和實現(xiàn)利益表達的理性化 程度的同時，用更有效的制度安排來容納和規(guī)范利益表達，使公眾能夠方便而有效地實現(xiàn)利 益表達。就公共服務領域的改革而言，應該把公眾的利益表達切實納入政策制定之中。雖然公共 服務領域的改革與公眾利益最密切相關，但卻是公民利益表達最缺乏的地方。改革的方向應 該是把決定公共物品生產(chǎn)的權利歸還給公民，讓作為納稅人的公民有權對作為食稅者的

38、公共 事務管理者進行問責以降低公共物品生產(chǎn)的成本提高質量。迄今的公共領域改革，還只停留 在開放公共物品生產(chǎn)方面，即允許私人部門進入公共物品的生產(chǎn)，以提高公共物品的生產(chǎn)效 率，但還沒有把公共物品供給的決策權交給公眾。相對于公共物品的生產(chǎn)效率來說，公共物 品供給公平的問題的重要性決不遜色。沒有公平的供給，也許生產(chǎn)效率越高，浪費越甚和不 公平越烈。因為公共物品與私人物品的特點是極為不同的，在私人物品領域，應該更重視 做大蛋糕，但在公共物品領域，分蛋糕和做蛋糕是不可分割的，在大多數(shù)情況下，做蛋糕 時已經(jīng)決定了分蛋糕。因此，公共物品的供給決策直接決定了生產(chǎn)的效率和分配的公平。公 共服務領域的改革必須引進

39、和規(guī)范決策聽證制度，要把聽證制度納人決策過程當中，并加以 制度化、規(guī)范化、具體化。德國哲學家哈貝馬斯曾強調(diào)公共通道的重要意義，就是使每一個 社會個體都能參與到政治決策中來。一項政策的出臺，經(jīng)過辯論這道程序，其合理性一定比 沒有經(jīng)過辯論的高。26重視公共輿論作為利益表達和回應公眾的重要作用。公共輿論既是公眾利益表達的重要途徑，也是有關組織和部門回應和滿足利益表達的重 要途徑。在我國，雖然大眾傳播渠道如廣播、電視、報刊等也承擔著公眾意見表達的功能， 但實際上卻受到種種限制，因而很難發(fā)揮其應有的利益表達作用。阿爾蒙德認為：如果大 眾傳播工具被政治精英人物控制，發(fā)布報道要由他們批準，那么，傳播工具在某

40、種程度上就 不再是一種有用的接近渠道了。以往我們只重視發(fā)揮公眾輿論作為黨和政府的喉舌的作用， 而忽視作為下情上傳的功能，甚至把反映社會問題看成是消極的作用。這在利益不斷分化、 人們的權利意識不斷加強的今天，充分發(fā)揮公共輿論在利益表達的作用，使政府和公眾有一 個良好的溝通渠道和平臺，對調(diào)整利益矛盾、實現(xiàn)利益均衡意義重大。參考文獻1美加布里埃爾.A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策M.曹沛霖等譯.上海：上海譯文出版社，1987年.第199頁.( HYPERLINK )2朱光磊.當代中國政府過程M.天津：天津人民出版社，2002年第2版.第69頁.3美加布里埃爾.A.阿爾

41、蒙德、小G.賓厄姆鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策M.曹沛霖等譯.上海：上海譯文出版社，1987年.第199頁( HYPERLINK )美加布里埃爾.A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策M.曹沛霖等譯.上海：上海譯文出版社，1987年.第233頁.( HYPERLINK )5朱光磊.當代中國政府過程M.天津：天津人民出版社，2002年第2版.第69頁.6美加布里埃爾.A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策M.曹沛霖等譯.上海：上海譯文出版社，1987年.第210-225頁.( HYPERLINK )7朱光磊.當代中國政府過程M.天津：天

42、津人民出版社，2002年第2版.第89頁.8胡平仁.立法過程中的利益表達與利益綜合J.載東方法眼網(wǎng)： HYPERLINK http:/www.dffy.con/faxuejieti/zh/200311/20031119085208.htm.%ef%bc%8c http:/www.dffy.con/faxuejieti/zh/200311/20031119085208.htm.， 2004 年 2 月 21 日. ( HYPERLINK )9美加布里埃爾.A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策M.曹沛霖等譯.上海：上海譯文出版社，1987年.第210頁.( HYPERLINK )10孫中山選集(下)C.北京：人民出版社，1981年.第661頁.11美加布里埃爾.A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學：