論行政處罰聽證程序的不足與完善

1、北 京 建 筑 工 程 學(xué)院法學(xué)本科畢業(yè)論文班級：_作者：_學(xué)號：_題目：_ _指導(dǎo)教師： 評 閱 人： 年 月 日 北京目 錄TOC o 1-3 f h u HYPERLINK l _Toc21533 引言 PAGEREF _Toc21533 1 HYPERLINK l _Toc3399 一、行政處罰聽證程序概述 PAGEREF _Toc3399 2 HYPERLINK l _Toc12030 （一）行政處罰聽證程序的概念 PAGEREF _Toc12030 2 HYPERLINK l _Toc14931 （二）行政處罰聽證程序的特征 PAGEREF _Toc14931 2 HYPERLIN

2、K l _Toc31578 （三）行政處罰聽證程序的意義 PAGEREF _Toc31578 4 HYPERLINK l _Toc24395 （四）行政處罰聽證程序的原則 PAGEREF _Toc24395 4 HYPERLINK l _Toc1617 二、中國行政處罰法中關(guān)于行政處罰聽證程序的規(guī)定 PAGEREF _Toc1617 5 HYPERLINK l _Toc23727 三、行政處罰聽證程序的問題 PAGEREF _Toc23727 6 HYPERLINK l _Toc25312 （一）適用范圍狹小 PAGEREF _Toc25312 6 HYPERLINK l _Toc11919

3、（二）范圍不明確 PAGEREF _Toc11919 7 HYPERLINK l _Toc7744 （三）聽證程序存在缺陷 PAGEREF _Toc7744 7 HYPERLINK l _Toc19009 （四）聽證主持人的規(guī)定不夠清楚 PAGEREF _Toc19009 9 HYPERLINK l _Toc1223 四、完善行政處罰聽證程序的對策 PAGEREF _Toc1223 10 HYPERLINK l _Toc26890 （一）擴(kuò)大聽證程序的適用范圍 PAGEREF _Toc26890 10 HYPERLINK l _Toc19139 （二）完善聽證程序 PAGEREF _Toc19

4、139 11 HYPERLINK l _Toc856 （三）完善聽證主持人制度 PAGEREF _Toc856 13 HYPERLINK l _Toc11709 1、要確保主持人的中立性、專業(yè)性 PAGEREF _Toc11709 13 HYPERLINK l _Toc3539 結(jié)束語 PAGEREF _Toc3539 14 HYPERLINK l _Toc31920 Abstrac PAGEREF _Toc31920 15 HYPERLINK l _Toc15347 參考文獻(xiàn) PAGEREF _Toc15347 16 PAGE 15論行政處罰聽證程序的不足與完善內(nèi)容摘要：行政處罰聽證程序是行

5、政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見、提供證據(jù)，行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并做出相應(yīng)決定過程而構(gòu)成的一種法律制度。中國1996年行政處罰法首次在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，這是中國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑意義。行政處罰聽證程序施行至今已近1 0 年，但由于配套性規(guī)定和一些重要制度尚不夠明確、具體，在實(shí)際操作中的不足之處已逐漸顯現(xiàn)。本文主要圍繞行政處罰法聽證程序的規(guī)定，結(jié)合行政處罰聽證實(shí)踐，分析目前行政處罰聽證存在的誤區(qū)及完善措施。關(guān)鍵詞:行政；處罰；聽證引言聽證程序制度是行政程序現(xiàn)代化、民主化的重要標(biāo)志，是行政程序法的

6、核心內(nèi)容。以英國、美國為代表的西方國家，其行政程序法大多對聽證程序制度作了明確規(guī)定。1996 年3 月，中華人民共和國全國人民代表大會通過了中華人民共和國行政處罰法，以下簡稱行政處罰法，首次以法律形式將行政處罰的聽證程序制度作為我國的一項(xiàng)法律制度確定下來，這不僅是民主政治建設(shè)的巨大發(fā)展，也是行政法制建設(shè)的新里程碑。聽證是現(xiàn)代程序法的一個主要內(nèi)容，缺乏聽證，行政程序法的價值就失之毫厘差以千里。有人說法律程序的利益只能在思維和動作上去平衡，其細(xì)化規(guī)則對判定結(jié)果的準(zhǔn)確度沒有好處，但聽證既是一種平衡禮儀的有效方式又可以在節(jié)約資源的同時加強(qiáng)決定的準(zhǔn)確度，因?yàn)槁犠C無論是其本身的內(nèi)容還是具體功能都在很大程度

7、程度上體現(xiàn)了公平、公正的內(nèi)在價值?！奥犠C”一詞起源于英美法系國家，因?yàn)樗麄冊谝郧熬痛嬖谌舢?dāng)事人不解釋或說明來為自己辯護(hù)，就不能對其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)懲罰或人身懲罰的古老程序性傳統(tǒng)。聽證權(quán)在美國，是聯(lián)邦憲法正當(dāng)法律程序原則，賦予公民民主公正象征的一種具體表現(xiàn)。而中國在1996 年行政處罰法中第一次以法定形式將聽證這種程序制度納入到中國的行政處罰行為當(dāng)中。雖然聽證程序經(jīng)歷了十幾年的實(shí)踐，但在其具體規(guī)定和具體實(shí)踐中仍然存在著很多漏洞，尚待發(fā)展和完善。行政處罰聽證程序的發(fā)展、完善，不僅有助于當(dāng)事人更好地發(fā)揮陳述申辯權(quán)，還能敦促政府有關(guān)部門依法行政、依法處罰，降低行政工作中的錯判度。在提高全民法制思維意識和發(fā)揮中

8、國懲罰教育相結(jié)合方式的同時，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和相對人間的協(xié)調(diào)、溝通，減少隔閡并消除雙方因信息失衡而產(chǎn)生的信任危機(jī)。能夠更有效的保障公眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會和諧。一、行政處罰聽證程序概述（一）行政處罰聽證程序的概念 在中國，人們對聽證概念的理解也有不一樣的觀點(diǎn)，但大都贊同以下觀點(diǎn)：“聽取利害關(guān)系人意見的程序，法律術(shù)語叫聽證，是公正行使權(quán)力的基本內(nèi)容”。我們中國的聽證也可以劃分為狹義和廣義，廣義的概念是指在國家機(jī)關(guān)做出判定之前，為利害關(guān)系人提供表達(dá)其意見的機(jī)會，對有關(guān)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序。而狹義的聽證是指“行政聽證”，即行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件以及作出判定前，根據(jù)有關(guān)法律事實(shí)和

9、法律問題聽取、了解利害關(guān)系人意見的程序性法律制度。（二）行政處罰聽證程序的特征 行政處罰聽證程序象征著政府部門具體的行為司法程式化，是行政程序的主要內(nèi)容。我國的行政處罰存在三種法定化的決定形式，其中之一就是聽證程序，而聽證程序的本質(zhì)卻是一般程序當(dāng)中中的特殊程序，主要特征如下：1、由主持人和利益聯(lián)系人構(gòu)成參加人從表面上看雖然聽證程序和司法制度中的審判程序有些相似，但根本不像審判程序那樣公正。聽證程序中機(jī)關(guān)享有三重身份，第一個是偵辦案件的人員；第二個是是主持人員；第三個是懲罰意見的決定人員。然而在司法審判中，人民法院所充當(dāng)?shù)膬H僅是裁判員的角色。2、僅運(yùn)用于政府懲處范疇 當(dāng)然此程序并非適用于所有的懲

10、罰案件，目前中國行政處罰法的規(guī)定僅適用于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款案件”等。3、準(zhǔn)司法化特征聽證程序既有司法性的特點(diǎn)，也有行政的內(nèi)容。從司法的角度來講聽證主持人的地位相對分離，相對于仲裁人或者法官來聽取雙方爭辯和陳述并由聽證主持人提出自己對案件的事實(shí)和處理的見解，而且正式聽證會的程序更正式，和法院的審判程序類似。從非司法角度來看，聽證程序是事件的事前監(jiān)督，就是在還沒有作出行政決定先實(shí)施聽證，這樣做既可以監(jiān)督與防止行政行為對當(dāng)事人合法權(quán)益的侵犯，也是保證行政行為的合法與公正，這與行政訴訟的事后監(jiān)督相區(qū)別。 4、證程序遵循職權(quán)主義原則中國法系多遵循職權(quán)主義，聽證程序也一樣。而

11、英美法系主要體現(xiàn)在雙方的當(dāng)庭對抗，但聽證程序卻是一個特例，其遵循職權(quán)主義原則。王名揚(yáng)曾說過行政機(jī)關(guān)應(yīng)給與當(dāng)事人行使辯護(hù)的權(quán)力，不需要有關(guān)機(jī)關(guān)裁決時實(shí)行司法審判。 論我國行政處罰聽證程序陳文，2009年 華中科技大學(xué)階段性和審查性 在行政程序中聽證程序只是其中的一個階段，而不是行政程序的全部過程。雖然主持人可以提出關(guān)于處理案件建議，但是不能替代行政決定。另外，就一般程序和聽證程序而言，二者間的關(guān)系也并非是并列關(guān)系。在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出決定后聽證程序是才出現(xiàn)，是為了監(jiān)督關(guān)于初步?jīng)Q定手否有違法的情況，是否有侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益，因此，聽證是對初步?jīng)Q定的審查 。（三）行政處罰聽證程序的意義1、有利于行政

12、機(jī)關(guān)公正、公開行政 有利于行政機(jī)關(guān)公正、公平、合法地執(zhí)行法律并履行職責(zé)，提高行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)力的質(zhì)量，減少并防止行政處罰錯誤的發(fā)生，提高公眾和執(zhí)法人員嚴(yán)格依法辦事的積極性與主動性。實(shí)體公正需要程序公正加以保證，程序公正是聽證程序的本質(zhì)之一，聽證給予當(dāng)事人表達(dá)意見、維護(hù)自身權(quán)利的機(jī)會，并且使當(dāng)事人能清楚了解最終處罰的相關(guān)法律和事實(shí)依據(jù)，從而起到教育意義與作用，促進(jìn)履行其義務(wù)，有效提高部門行政的效率。另外，WTO也要求“公開行政”，滿足和國際化接軌的需要，WTO是一個高度透明的組織，其規(guī)則中的一為行政法規(guī)則，而其最基本的原則為透明度原則。所以，讓廣大群眾參與各類聽證程序是政府行政、行為透明、公開

13、的體現(xiàn)。2、有利于維護(hù)公眾的合法權(quán)益 隨著中國法治化的進(jìn)程加快，民主思想與權(quán)利意識不斷深入人心，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)利時，尤其在聽政處罰過程中，要尊重當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)與申辯權(quán)。而行政聽證是通過賦予廣大公眾參與聽證程序的權(quán)利，從而加強(qiáng)公眾的民主權(quán)利意識。與聽證人員進(jìn)行辯論、質(zhì)證，以表達(dá)其意見與想法，提出有利的證據(jù)，反駁不利的證據(jù)，這不僅是對其地位的尊重，也是保障其合法權(quán)利的一種具體體現(xiàn)。聽證制度在中國不斷提高和發(fā)展，人們對立法目的和作用的認(rèn)識隨時間的推移不斷深化。通過舉行聽證，不僅維護(hù)了其合法權(quán)益，也起到了教育作用，同時促進(jìn)依法行政也體現(xiàn)了法治社會的精髓。（四）行政處罰聽證程序的原則1、公開原

14、則聽證程序得以順利進(jìn)行的前提條件就是公開。公開原則要求聽證程序要公開進(jìn)行，在聽證會舉行之前要先發(fā)出公告，向利害關(guān)系人告知聽證舉行的具體時間、地點(diǎn)、案由等。允許群眾、記者旁聽，允許記者進(jìn)行采訪報道，當(dāng)事人在聽證的過程中有權(quán)公開申辯與陳述。行政機(jī)關(guān)對各方及公眾的決定必須基于質(zhì)證制度、行政決定公開，聽證內(nèi)容也必須公開。聽證程序公開化，既能保證決定的公正客觀，又有利于增強(qiáng)公民的守法意識，增強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的社會輿論監(jiān)督。當(dāng)然，如果涉及國家機(jī)密或個人隱私方面的事項(xiàng)，則可不進(jìn)行公開聽證。2、職能分離原則這條原則是指在聽證過程中，從事判決和審判一類工作的聽證機(jī)構(gòu)與人員，不能從事與聽證過程和裁決行為有關(guān)的工作，以

15、此來保證裁決的公平和職能的分離。任何人不能就同一事件，不僅是追訴人，還是裁判官。因?yàn)檫@種情況也屬于作為自己案件的法官，當(dāng)然行政機(jī)關(guān)并不是特定的專門裁決機(jī)構(gòu)。考慮到處理問題時涉及的專業(yè)技術(shù)知識，為提高效率，要求行政機(jī)關(guān)的調(diào)查職能和裁決職能完全分離。但是完全由獨(dú)立機(jī)構(gòu)行使權(quán)利是不現(xiàn)實(shí)的，目前來看可以做到的只是使其內(nèi)部相關(guān)的職能進(jìn)行分離。3、事先告知原則聽證在作出最終行政裁決之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人聽證所涉及的相關(guān)事項(xiàng)，例如時間、地點(diǎn)等，從而確保當(dāng)事人能夠有效地進(jìn)行抗辯，以保證行政決定的適當(dāng)性和合法性。若當(dāng)事人未能及時得到通知，準(zhǔn)備時間就不充分，這就意味著當(dāng)事人沒有時間進(jìn)行取證和進(jìn)行辯論資料的準(zhǔn)備，不知

16、道聽證涉及的主要問題就沒辦法進(jìn)行有效的準(zhǔn)備工作，從而無法行使自衛(wèi)權(quán)和抗辯權(quán)。4、案卷排他性原則案卷排他性原則是指有關(guān)行政機(jī)關(guān)只能以案卷為依據(jù)按照正規(guī)的聽證程序作出決定，不能拿案卷以外當(dāng)事人不清楚以及未經(jīng)論證的事實(shí)作為依據(jù)，否則行政裁決將無效。按照案卷排他性原則，行政機(jī)關(guān)不能在聽證之外接納其它證據(jù)。比如最常見的，記錄有關(guān)證據(jù)的問題常常在單方面接觸的情況下發(fā)生，即當(dāng)事人在對方不在場時與聽證主持人和對案件有決定權(quán)的人單方面討論案件，這種單方面的接觸在很大程度上損害了對方的利益，破壞了正式聽證程序的基本原則和行政機(jī)關(guān)的威信。二、中國行政處罰法中關(guān)于行政處罰聽證程序的規(guī)定 中國行政處罰法頒布之前就已經(jīng)有

17、聽證程序部門規(guī)定。如國家稅務(wù)總局1990年制定的稅務(wù)機(jī)關(guān)查處稅務(wù)案件辦法試行第15條規(guī)定：“調(diào)查機(jī)關(guān)和調(diào)查人員將認(rèn)定的事實(shí)同被查處的對象見面，認(rèn)真聽取其申辯，然后寫出調(diào)查報告?！庇秩鐕壹夹g(shù)監(jiān)督局1990年7月發(fā)布的技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定第20條至22條規(guī)定：“案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)果和有關(guān)證據(jù)材料提交技術(shù)監(jiān)督行政部門審理。各級技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體審議制度，設(shè)立相應(yīng)的案件審理組織。案件審理組織經(jīng)集體評議后，提出案件處理意見。” 中國于1996年3月17日八屆人大四次會議通過了行政處罰法，行政處罰法第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰

18、款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不應(yīng)承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。聽證程序不論在行政處罰還是在行政許可程序中，都已明確了其應(yīng)有的法律地位。“聽證程序是較為規(guī)范有效地聽取行政相對人意見的程序，在國外受到廣泛推崇，被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公民參與權(quán)、防止行政專橫、保障行政處理公正、減少行政爭議的有效途徑?！比⑿姓幜P聽證程序的問題 中國行政處罰法是1996年3月頒布的。就行政處罰法所規(guī)定的聽證程序來說，還存在不完善之處，主要表現(xiàn)以下幾個方面：（一）適用范圍狹小1、受案范圍狹小 中國行政處罰聽證程序并不是任何案件都能適用的，現(xiàn)實(shí)中未納入聽證范圍的

19、情況可能比法定情況對相對人造成的影響更大。這樣限定可能是覺得一個程序不值得投入過多資源，但分析聽證設(shè)立的最初目的應(yīng)該是要給當(dāng)事人提供平等的機(jī)會，為當(dāng)事人在法律面前搭建起公開申辯的平臺，懲罰結(jié)果關(guān)系到公民的自身權(quán)益，我們不應(yīng)該因?yàn)楹ε吕速M(fèi)而限制聽證，這可能會有損當(dāng)事人的法定權(quán)益，和公正的本質(zhì)相背離。此外，關(guān)于中國行政處罰法第 42 條第1 款規(guī)定中“等”字的解讀，實(shí)踐中對其存在“等內(nèi)”和“等外”兩種詮釋方法。“等內(nèi)”觀點(diǎn)主張嚴(yán)格遵循法律條文，將聽證程序的使用范疇嚴(yán)格限定在法定情況內(nèi)。“等外”觀點(diǎn)主張?jiān)诜ǘㄇ闆r外的其他當(dāng)事人也享有聽證申請的權(quán)力，這就在本質(zhì)上擴(kuò)大了受案的范圍。2、定量不準(zhǔn)中國行政處

20、罰法明文規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)在行使懲處權(quán)作出較大數(shù)額金錢的罰款懲罰決定之前，當(dāng)事人依法享有聽證的權(quán)力。但對“較大”金額的具體規(guī)定，法律卻未做出明確說明，完全由相關(guān)機(jī)關(guān)視情況進(jìn)行權(quán)衡，依據(jù)不同，標(biāo)準(zhǔn)自然就不同。并且，倘若機(jī)關(guān)認(rèn)為該案件所涉及到的金錢數(shù)額沒有達(dá)到其規(guī)定的“較大”標(biāo)準(zhǔn)，則不會進(jìn)行聽證程序，這種標(biāo)準(zhǔn)存在很大的不確定性，使當(dāng)事人的法定權(quán)益極易受到侵害。（二）范圍不明確 行政處罰法第42條關(guān)于聽證的適用范圍是這樣規(guī)定的：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，按照治安管理處罰條例的相關(guān)

21、規(guī)定執(zhí)行。也就是說行政處罰法用正面列舉和反面排除的方法將聽證適用范圍限定在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰上。雖然用了“等字，但在有關(guān)機(jī)關(guān)對該“等”字作出法律解釋之前，該“等字并不具有任何實(shí)際意義。因此，行政處罰聽證適用范圍實(shí)際上就僅限于三類處罰事項(xiàng)。行政處罰的具體種類包括：警告；罰款；沒收非法所得財(cái)物；沒收違法所得；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；責(zé)令停產(chǎn)或停業(yè)；行政拘留；法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰(如驅(qū)逐出境、勞動教養(yǎng)、限期出境、禁止進(jìn)境或出境以及通報批評等)。而只規(guī)定了三類處罰的事項(xiàng)可以執(zhí)行聽證，范圍確實(shí)太小。（三）聽證程序存在缺陷1、聽證程序執(zhí)行中違法目

22、前出現(xiàn)的一些聽證程序執(zhí)行中違法主要表現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)對那些適合聽證程序的相關(guān)行政處罰案件做出決定前未向當(dāng)事人告知其聽證權(quán)；相關(guān)當(dāng)事人在法定的期限內(nèi)申請、提出了聽證要求，行政機(jī)關(guān)不予受理，且不進(jìn)行聽證；在聽證會開始之前聽證主持人未征詢有關(guān)當(dāng)事人是否需申請回避；在聽證會結(jié)束以后未征詢有關(guān)當(dāng)事人是否需作最后陳述。聽證程序是準(zhǔn)司法性質(zhì)程序，在許多方面是按和司法程序相似的方法與步驟展開進(jìn)行的。在聽證程序執(zhí)行中違法的直接后果就是聽證失去法律效力，更不必說有關(guān)行政處罰決定。2、聽證程序的形式存在問題履行聽證告知義務(wù)方式簡單 聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。行政機(jī)關(guān)目前主要是以口頭方式或者談

23、話方式進(jìn)行告知。雖然這兩種方式簡便、快捷，節(jié)省了大量人力物力，但都不正式，無法留下書面材料作為證明行政機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人的證據(jù)，所以就留下了證據(jù)上的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)根本無法證明自己履行了告知義務(wù)，這時行政機(jī)關(guān)勢必會處于被動狀態(tài)。聽證會成為擺設(shè) 聽證程序是行政官員濫用職權(quán)的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然存在，不少地方的相關(guān)聽證筆錄以及有關(guān)的部分證據(jù)和材料，在行政處罰的決定中不能產(chǎn)生任何效力，而當(dāng)事人的許多建議也并未被采納和考慮，最后全部是由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一句話進(jìn)而做出處罰決定。然而當(dāng)事人也還是按照法定程序繼續(xù)向人民法院起訴或向上一級行政機(jī)關(guān)申訴，根本就不能夠起到讓當(dāng)事

24、人陳述自己意見和息爭銷訴的目的，也不能夠達(dá)到增強(qiáng)行政效率的目的，這樣反而會增加更多的行政開支和行政成本，從而大大降低了執(zhí)法水平和效率，違背了當(dāng)初建立聽證會的初衷。在日益健全的法治社會我們都要依法行政，要做到依法處罰就必須要徹底消除“一言堂”的不良現(xiàn)象 ，真正發(fā)揮聽證程序的最大作用。 （3）聽證會證據(jù)所存在的部分問題 聽證會的較多案件中，調(diào)查人員不注重收集相關(guān)證據(jù)，馬馬虎虎、草率行事，在聽證會中經(jīng)常處于被動狀態(tài)。在部分案件的調(diào)查過程中，調(diào)查人員對證據(jù)收集的重視程度不足，也未能對那些重要案件自身的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行合理收集。面對當(dāng)事人代理人時，特別是面對熟悉司法程和精通法律的律師時，經(jīng)常被問得不知所云、

25、無法自圓其說。這樣不僅有損行政機(jī)關(guān)依法行政的形象，并且也使廣大的群眾對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生質(zhì)疑。某些聽證會的案件調(diào)查人員、主持人員對聽證程序中的舉證責(zé)任看不透，認(rèn)識不清晰，反而要求當(dāng)事人來負(fù)舉證的責(zé)任。行政處罰法中明確規(guī)定，在聽證過程中，行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)該就案件的事實(shí)以及即將作出的行政處罰提供相應(yīng)的法律依據(jù)和法律事實(shí)。 綜上來說，用來證明案件事實(shí)的全部證據(jù)都應(yīng)該在聽證會上經(jīng)過相關(guān)當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論，案件調(diào)查人員也應(yīng)當(dāng)提供足夠的證據(jù)來證明為什么要對其做出如此的行政處罰。然而，當(dāng)事人并沒有相關(guān)的舉證義務(wù)，在這個過程中可以不舉證，也可以適當(dāng)做出舉證。（四）聽證主持人的規(guī)定不夠清楚

26、1、主持人的名稱和數(shù)量規(guī)定混亂 在我國，不同地區(qū)的聽證主持人范圍有所不同，比如：四川、浙江的處罰條例中都將首席以及獨(dú)任聽證員稱作主持人；海南則將聽證員與單稱獨(dú)任聽證員統(tǒng)稱為主持人。而至于具體的稱謂，更是不盡相同，當(dāng)僅有一名聽證員時就稱為獨(dú)任聽證員；在有多名聽證員時，依照職權(quán)、位階的不同，有的分稱首席與輔助聽證員，還有的統(tǒng)稱聽證員或者主持人。有關(guān)主持人數(shù)量的問題，各地規(guī)章則更加混亂，如北京市行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法中第7條是為提高效率而采取獨(dú)任制，而工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)定的第10條為了彰顯準(zhǔn)司法性，又要求對具體情況要具體對待，福建省公安機(jī)關(guān)行政處罰聽證程序暫行規(guī)定中第7條為了突出其

27、公正性，規(guī)定聽證多人主持。但是更多的部門仍沒有具體的數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)，這種混亂會在很大程度上沖擊法律的威嚴(yán)性，影響聽證的公平、公正。2、主持人權(quán)責(zé)及主持人資質(zhì)問題 中國的聽證主持人根本沒有自主獨(dú)立性司法地位，具體職權(quán)更是模糊不清，實(shí)踐中多由具有聽證權(quán)的有關(guān)機(jī)關(guān)最高責(zé)任人確定聽證主持人，這些臨時主持人只能行使指定人授權(quán)范圍內(nèi)的主持權(quán)力，若被指定人干預(yù)就很難保有中立立場，提出公正決斷。 中國法律僅明文注明聽證員可由機(jī)關(guān)內(nèi)專職司法人員、其他非本案偵辦人員擔(dān)任，此項(xiàng)規(guī)定過于簡易，這樣選出的主持人很可能達(dá)不到較高的專業(yè)法律素養(yǎng)，這極不符合主持人在聽證中的重要地位。3、有關(guān)主持人回避的規(guī)定方面的不明確 主持人聽

28、證回避是指該案聽證主持人在進(jìn)行聽證過程期間，當(dāng)被發(fā)現(xiàn)和該案的懲處結(jié)果本身可能存有或存有相關(guān)利益影響，或和受罰人存有利益、親屬等其它利害關(guān)系的，則取消其對該案的裁決權(quán)和審理權(quán)，并更換其它和該案并無關(guān)系的人主持本案聽證的一種程式化體制。中國法律僅僅賦予了當(dāng)事人對于認(rèn)為和該案有直接利益關(guān)系的主持人具有回避請求的權(quán)力，這一條顯然過于籠統(tǒng)。其具體的表現(xiàn)如下：回避理由不明確 法規(guī)中的多數(shù)回避現(xiàn)象發(fā)生在該案的受罰人與近親屬、利益聯(lián)系人以及其它可能影響案件的人身上。這種規(guī)定不僅未明確規(guī)定近親屬的范圍，也未區(qū)分相關(guān)利益聯(lián)系間的直接性與間接性，更無法確定利益聯(lián)系對于該案件的影響程度，無法起到約束主持人的作用，易造

29、成具有聽證權(quán)的行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)使用自主裁量權(quán)。另方面，法律對于回避的詮釋也有著瑕疵，其內(nèi)在價值是排除偏見、維護(hù)公正，但偏見包括了個人偏見與法律偏見。而目前，法律只包括法律偏見卻忽略了個人偏見。在此所提的個人偏見是指本與本案毫無利益關(guān)系的主持人，僅由于性格習(xí)慣進(jìn)而對聽證的一方存在偏激情緒。這種偏見隱蔽性強(qiáng)、不易發(fā)現(xiàn)但卻客觀存在，會在潛意識上對主持人作出公正決斷產(chǎn)生影響，所以也應(yīng)納入回避情況之中?；乇芴岢鰰r間違背回避精神 既然回避的目的是追求公正，就應(yīng)當(dāng)允許受罰人在聽證的具體程序結(jié)束之前的任何時間，一旦發(fā)現(xiàn)主持人和本案存在利益關(guān)聯(lián)，收發(fā)人都有權(quán)提出回避申請，但現(xiàn)實(shí)中受罰人所享有的回避權(quán)卻總是被進(jìn)行時

30、間限制，其回避申請必須在聽證的前幾日之內(nèi)提出，這就與回避的基本精神完全悖離了?；乇芫唧w程序不完善 中國法律在主持人回避申請最終裁定者、主持人自行要求回避的審批問題、當(dāng)事人不服、不予回避決定能否要求復(fù)議等方面仍存在法條盲區(qū)。四、完善行政處罰聽證程序的對策（一）擴(kuò)大聽證程序的適用范圍 前文中分析了中國目前行政處罰的正式聽證程序范圍較窄的問題。就個人意見認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大正式聽證程序的適用范圍,特別是行政拘留類直接涉及到公民人身自由的有關(guān)行政處罰應(yīng)當(dāng)被納入正式聽證當(dāng)中。行政拘留所涉及的是公民的人身自由權(quán),是現(xiàn)代各國憲法當(dāng)中普遍被明確的一項(xiàng)最基本的人權(quán),也是各國法律所著力保護(hù)的一項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容。中國也不例

31、外,在憲法中寫入尊重和保障人權(quán)的內(nèi)容,在行政處罰法第8條中規(guī)定，行政處罰的具體種類包括：罰款、警告、沒收非法財(cái)物或非法所得、暫扣或吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留以及法律法規(guī)所規(guī)定的其它行政處罰。目前，中國行政處罰聽證程序僅局限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三項(xiàng)較重的處罰局面。根據(jù)行政處罰相關(guān)理論的總結(jié)概括，中國現(xiàn)階段的行政處罰可以分為四種: 一是精神罰，即指通過批評、告誡等方式導(dǎo)致當(dāng)事人遭受心理上、精神上壓力的行政處罰，主要包括通報批評、警告等方式；二是財(cái)產(chǎn)罰，指用當(dāng)事人遭受財(cái)產(chǎn)損失的方法對當(dāng)事人進(jìn)行懲罰的行政處罰，主要是罰款或沒收財(cái)物等方式；三是能力罰（或者稱為資格罰），

32、指通過中止、剝奪當(dāng)事人的某一資格或者從事某一特許行業(yè)的能力的方法懲罰當(dāng)事人的行政處罰，主要有暫扣、吊銷許可證或者執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)等方式；四是人身自由罰，指用剝奪當(dāng)事人的短期人身自由的方法給予的行政處罰，中國目前則只有兩種形式，即指拘留與勞動教養(yǎng)。 由此可見，在眾多上述行政處罰的種類當(dāng)中，中國僅有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款三項(xiàng)處罰被列入聽證范圍，對保護(hù)相對人的利益是不夠的。為了全面、充分的保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等的基本權(quán)利，因此以下的幾種行政處罰更應(yīng)當(dāng)實(shí)行聽證程序:警告，尤其是通報批評，這對于從事經(jīng)營的企業(yè)不能回避地會產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響。由于企業(yè)的生命在于信譽(yù)，出現(xiàn)

33、名聲不佳則必然會影響行業(yè)經(jīng)營與市場競爭，以至于不少企業(yè)寧愿被處以罰款也不愿意被通報、批評。因此，將那些會對當(dāng)事人造成較大影響的處罰警告納入到聽證范圍之中是必要的。沒收，尤其是較大數(shù)額的沒收作為一種財(cái)產(chǎn)刑，在實(shí)質(zhì)上有著追繳性質(zhì)，而并非是違法者由于出現(xiàn)違法行為而付出的代價。因此，在財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定等過程當(dāng)中，這就可能對于行政相對人的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生危害。行政拘留，行政處罰法第 42 條中規(guī)定：“當(dāng)事人對于限制人身自由的行政處罰存有異議的，依照治安管理處罰條例相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！比ツ觌m然已經(jīng)施行了新的治安管理處罰法，在內(nèi)容上較上一部治安管理處罰條例有了一定改進(jìn)，但是仍然將限制人身自由的有關(guān)行政處罰排出在外。但是

34、，實(shí)際情況卻是限制人身自由的行政處罰應(yīng)是最嚴(yán)厲的一種行政處罰，對相關(guān)當(dāng)事人的影響相較于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款更加重大與直接。依照人身權(quán)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本原則，也應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)肅和審慎地對待，但在我國的行政處罰法之中，卻將其排除在了適用聽證程序的案件類型之外。為了切實(shí)地保障當(dāng)事人的相關(guān)合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)盡快將行政拘留納入到聽證范圍之中。（二）完善聽證程序從行政處罰法的規(guī)定和中國目前行政機(jī)關(guān)的聽證實(shí)踐中可以看出，聽證程序在進(jìn)行過程中還存在諸多明顯問題。這些問題必須盡快得到及時有效的解決，否則會影響聽證的順利進(jìn)行，損害行政相對人的合法權(quán)益。1、聽證主持人的人員組成 中國的行政處罰法

35、并未確切規(guī)定主持聽證人員的人數(shù)，如今不少行政機(jī)關(guān)的聽證程序都有相關(guān)規(guī)定，聽證應(yīng)由行政機(jī)關(guān)而并非本案調(diào)查人員一人至三人所組成。聽證是應(yīng)以一人主持還是三人組成的合議庭主持，在具體實(shí)踐中的做法并不一致，行政處罰聽證程序在其本質(zhì)上來說，行政處罰聽證程序是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)非常嚴(yán)謹(jǐn)與特別的調(diào)查手段，主持聽證人員在聽證會結(jié)束后不得對行政處罰案件作出任何相關(guān)處理決定，而只能提出相關(guān)的部分處理建議。因此，為了提高行政效率，我認(rèn)為聽證只由一人主持即可，并沒有必要建立由三人組成的合議庭，而且由三人組成的聽證會如果要想在基層實(shí)現(xiàn)，也并不現(xiàn)實(shí)。2、證人出場作證在聽證實(shí)踐中，如聽證參與人員提出要求證人出庭作證時，聽證的主持

36、人除非有正當(dāng)理由，否則不能夠拒絕聽證參與人的此項(xiàng)要求。如果相關(guān)證人不能夠立即到達(dá)現(xiàn)場出庭作證，也應(yīng)該宣布聽證會暫時停止并盡快通知相關(guān)證人到場作證。關(guān)于證人到場作證時所需的相關(guān)費(fèi)用，本人建議最好還是由法律在這方面做出明確的規(guī)定及要求。單單讓行政機(jī)關(guān)的當(dāng)事人或第三人承擔(dān)尚都有欠妥當(dāng)。3、完善有關(guān)證據(jù)效力的問題對于行政機(jī)關(guān)當(dāng)事人而言，證據(jù)是主張有利于自己的相關(guān)事實(shí)而并非反駁不利于自己的相關(guān)事實(shí)，也是維護(hù)自己合法權(quán)益的一種手段和方法。但行政機(jī)關(guān)當(dāng)事人提交的證據(jù)，必須要符合相關(guān)的客觀事實(shí)，絕對嚴(yán)禁提供虛假材料，增加有關(guān)于聽證會程序中在證據(jù)方面的規(guī)定，從而以法律的各種形式將聽證主體在其提供證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯

37、論等方面應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)與擁有的權(quán)利正式確定，從而保證聽證程序能夠順利進(jìn)行、聽證的結(jié)果能夠公正無私。對于聽證機(jī)關(guān)來說，全面、準(zhǔn)確的證據(jù)是找出案件事實(shí)，做出正確判斷所必須的重要依據(jù)，聽證機(jī)關(guān)調(diào)查人員調(diào)查到的相關(guān)證據(jù)，也必須是經(jīng)過合法的途徑而得來，是與案件本身存在密切關(guān)聯(lián)的。本人認(rèn)為和案件本身有牽連的相關(guān)人員，也應(yīng)該堅(jiān)決地被排除在調(diào)查人員范圍之外。而且在聽證過程中，聽證主持人應(yīng)該密切地圍繞與案件緊密相關(guān)的證據(jù)，通常會是直接的證據(jù)，展開庭審方面的調(diào)查，以便運(yùn)用最短的時間，來作出最公正、有效的裁決，從而在最大限度上維護(hù)行政機(jī)關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。（三）完善聽證主持人制度1、要確保主持人的中立性、專業(yè)性正如

38、法官必須要在訴訟過程中保持中立性，必須要熟悉相關(guān)法律，并且掌握有關(guān)如何控制庭審進(jìn)程的技巧一般，主持人在會中也應(yīng)當(dāng)在聽證過程中保持專業(yè)性與中立性。只有做到中立，才能夠保證主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體和個人；也只有專業(yè)，才能夠確保行政聽證能高質(zhì)量，高效率地順利進(jìn)行。美國在這方面的規(guī)定與措施就比較完善：美國的聽證主持人都統(tǒng)稱為行政法官，他們分別由文官事務(wù)委員會從具有工作經(jīng)驗(yàn)和律師資格的人中，通過考試而錄用的；行政法官也具有獨(dú)立的性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)的直接控制，除有文官事務(wù)委員會加以規(guī)定和確認(rèn)的相關(guān)理由，不然行政法官將不能被隨意罷免。 治安行政管理權(quán)研究以法治要求與實(shí)證分析為核心盛蔚平，200

39、6年 安徽大學(xué)行政機(jī)關(guān)無權(quán)自行任命其行政法官，只能通過文官事務(wù)委員會獲得確認(rèn)合格的人員名單來選擇、任命主持人員。由此可見，美國的相關(guān)人員經(jīng)驗(yàn)豐富，不僅有利于行政機(jī)關(guān)的行政保障，還有利于做出公正的決定。因此，對我國主持人制度加以完善的上策無疑是借鑒、學(xué)習(xí)美國的做法，建立起行政聽證官相關(guān)制度。而中策是發(fā)揮行政機(jī)的關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)在相關(guān)聽證工作中的積極作用。大多數(shù)中國行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部都設(shè)有法制機(jī)構(gòu)或是專門的工作人員，主要負(fù)責(zé)處理本機(jī)關(guān)的日常法律事物。經(jīng)過多年的建設(shè)，這些法制機(jī)構(gòu)和工作人員已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，并在處理法律事務(wù)的過程中累積了豐富的法律和行政管理方面的知識、經(jīng)驗(yàn)，他們相對地獨(dú)立于有關(guān)執(zhí)法調(diào)查人員

40、，也較為公正、客觀，讓他們先集中作為本機(jī)關(guān)聽證主持人的工作是比較合適的。總之，應(yīng)當(dāng)盡可能確保主持人的專業(yè)性與中立性?？紤]到在中國目前的狀況，比較適合采用中策。 馬懷德主編：行政程序立法研究，法律出版社2005年版，第294頁2、要明確主持人的職權(quán) 建立聽證主持人的規(guī)范制度還應(yīng)當(dāng)對主持人的職能和權(quán)力加以明確。從主持人的工作性質(zhì)來看，主持人應(yīng)具有主持、指揮聽證的程序進(jìn)度的權(quán)力，具體包括：決定聽證會具體進(jìn)程；決定是否延期、中止舉行聽證會；接收雙方當(dāng)事人證據(jù)，對不重要、過于重復(fù)的證據(jù)進(jìn)行排除；進(jìn)一步進(jìn)行證據(jù)的收集、整理，核實(shí)案件的真實(shí)情況；采取必要的措施，維持會場秩序；最后擬定相關(guān)聽證報告等。還有很重

41、要的一點(diǎn)是，就是應(yīng)當(dāng)考慮賦予主持人就案件給出建議性決定的權(quán)力。一方面是因?yàn)樗谥鞒致犠C過程中，對案情比較清楚，能夠提出較為合理建議。另一方面是由于行政機(jī)關(guān)做出決定的人員可能并未參與案件的整個過程，而聽證的相關(guān)材料往往又篇幅較大，要花費(fèi)大量時間和精力才可以整理清楚，很難在極短的時間之內(nèi)依據(jù)這些材料做出公平、公正的裁定。因此，作裁定時實(shí)際是需要主持人幫助的，但是最后的決定常會涉及需要進(jìn)行通盤考慮的具體事項(xiàng)，而主持人對此可能會缺乏了解與掌握。因此，最終的決定又不能由主持人作出。結(jié)束語伴隨著中國民主化進(jìn)程的加快和政治體制改革不斷的深入，聽證程序還需要進(jìn)一步完善與發(fā)展。聽證制度逐漸成為公民保護(hù)自身權(quán)益的

42、主要方式，已經(jīng)家喻戶曉、深入人心。盡管如此，由于在中國聽證程序的制度剛剛實(shí)施，還處于實(shí)踐階段，聽證程序的立法尚不夠健全，聽證機(jī)關(guān)不能獨(dú)立作出行政決定，難免會出現(xiàn)其他相關(guān)機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象。完善聽證程序的，既可以使當(dāng)事人更好的利用陳述申辯權(quán)來維護(hù)自身的合法權(quán)益，還可以促使政府有關(guān)部門依法行政，降低誤判率，使既公正又精準(zhǔn)的判決能夠被復(fù)議和司法部門賦予最終極效力，在發(fā)揮我國懲罰教育相結(jié)合方式的優(yōu)勢增強(qiáng)全民法制意識的同時，消除雙方隔閡和因信息失衡而惹起的信任危機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會和諧。An exposition on the insufficiency and improvement of the hea

43、ring procedure of administrative punishmentAbstract：The hearing process is the administrative authority before a decision is made that affect the legitimate rights and interests of the administrative counterpart, inform the reasons for the decision and the right to a hearing by an administrative organ, the statement of opinion of the administrative counterpart, providing evidence and the executive authorities to hear their views, to accept the evidence and make the appropriate decisionprocess constitutes a legal system. 1996 Administrative Punishment Law for the first t