公共財政體系下如何深化預(yù)算執(zhí)行審計研究

1、公共財政體系下如何深化預(yù)算執(zhí)行審計研究隨著財政體制改革的不斷深化,以建立公共財政框架為總體目的、以預(yù)算支出為核心內(nèi)容的改革使得預(yù)算管理在形式上、內(nèi)容上都發(fā)生了深化變化,形成了新的財政管理格局。因此,作為現(xiàn)行體制下財政預(yù)算執(zhí)行最重要的外部監(jiān)視手段預(yù)算執(zhí)行審計工作也面臨著許多新的問題。一、財政預(yù)算管理體制發(fā)生的變化從已推行的財政預(yù)算執(zhí)行改革內(nèi)容來看,首先,調(diào)整了財政支出構(gòu)造,加大了對社會保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技、生態(tài)建立和環(huán)境保護等社會公共需要的支持力度;其次,穩(wěn)步推進了收支兩條線、部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等制度措施,對用于農(nóng)林水利、交通、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)事務(wù)管理和城鄉(xiāng)公共根底設(shè)施建立投資等方

2、面的財政資金進展了重點監(jiān)控;第三是實現(xiàn)了財政宏觀調(diào)控由被動調(diào)控向主動調(diào)控的轉(zhuǎn)變,促進了財政資金使用效益的進步。隨著上述改革的落實執(zhí)行,傳統(tǒng)的財政管理格局和管理理念發(fā)生了重大變革,無論是政府還是公眾,都開場以一種新的尺度來評判財改管理程度,同時也對預(yù)算執(zhí)行審計提出了新的要求。二、深化預(yù)算執(zhí)行審計所應(yīng)做的幾處調(diào)整針對財政預(yù)算管理體制發(fā)生的變化,目前的預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)該在重點上、內(nèi)容上、范圍上、程序上、組織上做出全面的調(diào)整。(一)審計重點應(yīng)從財政預(yù)算收入轉(zhuǎn)向財政預(yù)算支出審計機關(guān)對政府的財政收支行使審計監(jiān)視權(quán),目的是確保財政資金取之于民、用之于民。取不暢那么財疏,用不軌那么財竭。傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計慣于把

3、審計重點放在財政收入上,重“缺而輕“用,本質(zhì)上加強的是對納稅人的審計監(jiān)視;隨著財政轉(zhuǎn)移支付、國庫集中支付、政府采購制度一系列改革政策的推出,說明當(dāng)前國家管理者已把關(guān)注重點轉(zhuǎn)向了財政資金的“用道之上,因此審計監(jiān)視也應(yīng)迅速把審計重點調(diào)整到財政支出上來,著眼于審查政府及其各部門是否按照公共財政的要求分配使用財政資金,財政決策是否透明,財政活動是否實現(xiàn)了相應(yīng)的財政目的,財政職能是否得到了有效的發(fā)揮等,這恰好凸現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行審計的初衷,也與當(dāng)下執(zhí)政為民的思路不謀而合。(二)審計內(nèi)容應(yīng)從原來的以財務(wù)審計為主導(dǎo),轉(zhuǎn)向以績效審計為中心、財務(wù)審計與績效審計并存。已推行的部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和財政轉(zhuǎn)移支

4、付等改革政策,使得預(yù)算指標(biāo)剛性大大增強,有效地減少了以往擅自調(diào)整預(yù)算、自留預(yù)算資金、違規(guī)收取費用等違紀(jì)違規(guī)問題,同時又逐步構(gòu)建起公共財政框架,使得政府部門管理使用財政資金的過程日漸透明,社會公眾對政府理財才能關(guān)注與評價也日益增多。目前財政資金的使用效益被公認(rèn)遠(yuǎn)低于個人資金使用效益,但由于財政資金的特殊性無法實現(xiàn)資金的所有權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)三位一體,只能靠外部監(jiān)視來促進其進步效益,現(xiàn)行體制下,審計既是最有效也是最現(xiàn)成的手段。因此從實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變角度來看,開展財政績效審計是審計機關(guān)義不容辭的任務(wù),通過審計對財政資金使用的效益性做出評價。(三)審計范圍應(yīng)從資金管理部門擴大到資金流向目的單位按照改革

5、后財政資金的管理形式,財政資金將由上至下通過三個平臺流轉(zhuǎn)到目的單位:上層平臺為負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算管理的財政部門,中層平臺為受政府委托代理預(yù)算撥款職能的專職機構(gòu)(國庫支付中心等),下層平臺那么是詳細(xì)用款的預(yù)算單位、商品和勞務(wù)的供應(yīng)單位。如僅對其中的一個或數(shù)個單位進展審計,只能表達(dá)出某個時段里的資金狀況,而要對資金涉及的全部單位都進展審計又很不現(xiàn)實,故應(yīng)及時地將審計對象由單個或數(shù)個涉款單位調(diào)整為財政資金本身,根據(jù)資金的走向找到其最終目的單位,擴大對中、下層平臺的單位的延伸審計面,并將預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、工程管理嚴(yán)密聯(lián)絡(luò)起來,以提醒本級部門單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題,對財政資金的使用情況進展全面評價

6、。(四)審計程序中應(yīng)增加預(yù)算編制審計環(huán)節(jié)傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計直接將年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與人大批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)、追加指標(biāo)相比照,以判斷預(yù)算執(zhí)行的真實合法性。但是作為評判標(biāo)準(zhǔn)的財政預(yù)算,目前仍存在著批復(fù)滯后、預(yù)算編制粗泛、執(zhí)行隨意性較大、基數(shù)制定不夠科學(xué)、編制內(nèi)容不盡完好等先天缺乏。假如只對預(yù)算執(zhí)行及其結(jié)果進展審計,那么顯得不全面、不完好。因此可嘗試將監(jiān)視行為前置,增加預(yù)算編制審計環(huán)節(jié),檢查預(yù)算編制根據(jù)是否合法,是否堅持量入為出、收支平衡的原那么,有無進一步細(xì)化,有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、定額是否合理,專項經(jīng)費是否有政策根據(jù),重大工程支出是否經(jīng)過科學(xué)論證,是否按照輕重緩急合理安排。預(yù)算編制審計可能會增加審計本錢,但更有利于

7、推動公共財政導(dǎo)向下的預(yù)算編制的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化。(五)審計組織應(yīng)從固定式審計組轉(zhuǎn)為組合式審計機制預(yù)算執(zhí)行審計不同于其他審計工程的一個重要特征就是:牽涉部門單位多、資金面廣、條線交織,對此,及時推行一種新的審計施行機制組合型審計倍顯重要。所謂組合型審計,即是在現(xiàn)場審計施行階段,根據(jù)詳細(xì)進度安排財政審計、地稅審計、農(nóng)林水審計、行政事業(yè)審計和企業(yè)審計人員組合進點取證。這些人員平時從事不同行業(yè)的審計工作,一方面他們可將日常審計中發(fā)現(xiàn)的問題線索及掌握的信息成果在預(yù)算執(zhí)行審計中加以利用;另一方面他們又可將在預(yù)算執(zhí)行審計中掌握的政策或線索在日常的行業(yè)審計中加以印證或跟蹤,如財政部門與預(yù)算執(zhí)行單位之間、

8、稅務(wù)部門與企業(yè)之間有關(guān)的資金往來和經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)。這在人員緊張的基層審計機關(guān)顯得尤為有效,并可在審計過程中,互通情況,共享證據(jù),發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng),把問題查清查透、不留疑點。(六)在審計成果轉(zhuǎn)化方面應(yīng)由微觀意見向宏觀建議轉(zhuǎn)變。對于審計部門來說,整改性意見比建立性建議更能凸現(xiàn)審計成果;但對被審計單位來說,采納建立性建議比采納整改性意見,無論是心理上還是操作上,承受程度都要高得多,尤其是對財稅部門的審計。但用開展的目光來看,無論是建立性建議還是整改性意見,其目的都是促進公共財政體制建立和完善,高質(zhì)量的建立性建議甚至顯得更為重要。因此審計不光看到問題的外表,更要揭露問題的本質(zhì),形成有數(shù)字、有情況、有分析的專題材

9、料,找出管理上的破綻和薄弱環(huán)節(jié),提出高質(zhì)量建議,這樣才能更好地促進各部門依法履行職責(zé),標(biāo)準(zhǔn)管理。四、深化預(yù)算執(zhí)行審計需要的環(huán)境支持(一)深化預(yù)算執(zhí)行審計需要完備應(yīng)時的法律法規(guī)體系作支撐審計部門不是制度的制定者,而是制度執(zhí)行情況、政策完善情況的跟蹤者和檢查者。因此,要讓審計有所評價,必須先存在一個評價客體和一個制度標(biāo)準(zhǔn)。但隨著財政管理體系制改革的深化,?預(yù)算法?等作為預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)論的制度標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)根據(jù),卻已顯得落伍和粗泛,不乏缺漏之處。因此,審計期待著財政制度制訂者圍繞改革細(xì)節(jié),對原有的制度法規(guī)作出更詳細(xì)的修訂,保證預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算等各個環(huán)節(jié)都有法可依,為預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)視

10、提供統(tǒng)一的法律根據(jù)。(二)深化預(yù)算執(zhí)行審計需要強有力的部門問責(zé)制度作后盾目前已有局部地方審計部門對審計整改問責(zé)制度進展了初探,即由當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘雠_審計發(fā)現(xiàn)問題跟蹤整改制度,明確審計發(fā)現(xiàn)問題跟蹤整改責(zé)任主體和對問題整改的詳細(xì)要求,建立長效機制。被要求整改的部門必須在規(guī)定時間內(nèi)將整改結(jié)果以書面形式向人大或政府報告。在對該制度的進一步探究中,我們還可以嘗試將問責(zé)的范圍擴大,對一些操作性強、見效明顯、易形成制度的審計建議,也參加問責(zé)內(nèi)容,這樣既可以有效解決一些每年審、每年見的問題,也能使審計效果得到最大限度的發(fā)揮。(三)深化預(yù)算執(zhí)行審計需要更大范圍的審計結(jié)果公告制度作推力政府職能轉(zhuǎn)變要求各部門均實現(xiàn)政務(wù)公開化、透明化,盡可能地受到公眾的監(jiān)視和評價。審計結(jié)果公告制度,是政務(wù)公開的重要組成部門,目前基層審計機關(guān)已將社會保障基金、慈善救災(zāi)資金等實行審計結(jié)果公告。但進展公告的審計結(jié)果只占整個審計結(jié)果的很