2022年中國社會救助制度的發(fā)展方向

1、9/99/99/9中國社會救助制度的開展方向浙江省殘疾人結(jié)合會 呂明曉2021-11-9 10:35:02來源：?社會保障研究?2021年第4期摘 要：在回憶中國社會救助制度開展與成效的根底上，本文以社會救助的權(quán)利化、福利化、績效化為開展維度，著眼于體制機制和管理效勞研究，提出中國社會救助制度的開展方向。關(guān) 鍵 詞：社會救助，制度，開展方向社會救助是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動才能或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其根本生活需求，保障其最低生活程度的各種措施。社會救助對于調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定具有非常重要的作用，是社會保障制度的基石，也是現(xiàn)代國

2、家的重要社會制度之一。改革開放以來，特別是新世紀以來，我國社會救助獲得了顯著成就。社會救助寫入?中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會假設(shè)干重大問題的決定?、黨的十七大報告，成為社會保障制度的基石。社會救助與社會保險、社會福利、慈善事業(yè)等互相銜接，共同構(gòu)成了覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，救助工程從城鄉(xiāng)低保不斷擴展為集生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、照料、住房、法律、救災(zāi)、殯葬等需求為一體的全面保障。社會救助的覆蓋面和資金投入不斷加大，保障了廣闊貧困和弱勢公民的生存權(quán)。在此進程中，社會救助制度本身不斷開展變遷并固化為國家制度構(gòu)成，社會救助理念為廣闊公眾所承受。當然，社會救助制度也存在覆蓋面不夠廣、救助不夠及時、監(jiān)視

3、管理不夠嚴格、投入機制不夠、基層隊伍缺乏、管理手段落后、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間差距拉大等諸多問題。因此，總結(jié)經(jīng)歷，推動制度開展和完善成為當前社會救助制度建立的重點任務(wù)。一、適應(yīng)救助新理念，推動社會救助體系分類化、綜合化一救助理念權(quán)利化。傳統(tǒng)的社會救助制度的理念屬個體歸因性貧困觀，濟貧措施都帶有懲罰與歧視性質(zhì)，救助是一種施舍和恩賜，在救助對象的取舍、標準確實定、程序的施行等方面都存在隨意性、無固定性、不確定性，救助對象往往需要表達一定形式的感恩或聽命，救助資源掌握在審批者手中形成一種“租，使得救助制度較大范圍內(nèi)存在失靈現(xiàn)象。隨著社會進步，社會救助是一種權(quán)利逐漸為多數(shù)人承受和堅持，理直氣壯成為爭取社會救助

4、待遇的主流態(tài)度，因為人們都意識到，社會救助的資源主要來自于稅收和社會，所有公民都有權(quán)利享受社會救助的制度福利，社會救助是公民享有的憲法權(quán)利，國家及有關(guān)機關(guān)不是施舍者而是義務(wù)的承當者。社會救助是政府和社會的責任，對于全體社會成員來說，是不分行業(yè)、不分職業(yè)、不分地域、不分性別、不分民族的，只要發(fā)生了生存困難，都應(yīng)普遍地享有國家和社會對其根本生活的物質(zhì)幫助，公民索取社會救助本身也有益于社會救助制度價值的實現(xiàn)。今后社會救助必須適應(yīng)公眾的權(quán)利意識，適應(yīng)不肯就業(yè)吃低保等“耍賴行為。救助機構(gòu)與救助對象之間的關(guān)系不是上下關(guān)系，而是趨于平等主體，勢必要求工作方式、工作態(tài)度等轉(zhuǎn)型。二救助工程分類化。按照經(jīng)濟學(xué)的觀

5、點，人們都處于預(yù)算線的約束下，即收入固定的情況下，在生活方面的支出增加，必然會擠占在教育、醫(yī)療等方面的支出。因此，救助制度的開展必然呈現(xiàn)多元化開展，特別是在醫(yī)療、教育、住房等方面，甚至不少地方在文化休閑、信息化等方面也開展救助。事實上，社會救助制度開展也符合人們消費形式開展方向，在普遍低收入時期，解決溫飽是最大的任務(wù)，而當溫飽問題根本解決以后，需要滿足人們較高層次的需求，特別是生存根底上開展的需要。因此，在社會救助政策上，必然呈現(xiàn)出政出多門的現(xiàn)象。其有利之處在于社會救助制度隨著經(jīng)濟社會開展而不斷擴展。社會救助工程分類化也是當前政府職能部門分散化下的必然結(jié)果，設(shè)立一個解決所有救助需求的機構(gòu)并不現(xiàn)

6、實。當然，也有學(xué)者主張成立一個社會救助局，將各政府職能部門的救助職責集中化，固然有助于整合資源。然而，事實上，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道本質(zhì)上就是一個綜合性的社會救助機構(gòu)，再成立社會救助局盡管強化了人力資源，進步了專業(yè)化，也有可能造成人員臃腫和資源浪費，需要予以權(quán)衡。三救助機制綜合化。社會救助分類化造成的政出多門現(xiàn)象，會使社會救助制度的效率和公平出現(xiàn)缺失。因此，社會救助制度需要抑制政出多門現(xiàn)象，然而，成立集中救助的綜合機構(gòu)也會存在效率損失，甚至和政府職能部門存在職責沖突。在中國特定國情下，加強社會救助的協(xié)調(diào)成為首選，即由各級民政部門牽頭，具有社會救助職能的各政府職能部門參與，組成協(xié)調(diào)機制進步救助制度效能及

7、其有序運行。因此，社會救助機制綜合化，并非是指社會救助職能大部門化、集中化，而是通過協(xié)調(diào)機制進展整合和標準。當前學(xué)界和實務(wù)部門，不少人主張就社會救助專門立法，即?社會救助法?，在我國有專門的立法確實能進步某項工作的重要性，然而，法制的關(guān)鍵在于落實，另外，法制的立法及其調(diào)整不僅本錢較高，也會形成一種制約，因此，更重要的或許是政策體系的形成以及隨經(jīng)濟社會開展而不斷完善。社會救助機制綜合化主張對救助工程進展有機整合，形成相對固定并且各地通用的救助工程。學(xué)界、實務(wù)部門等對分類施保也存在分歧，一些觀點反對分類施保，強調(diào)保持最低生活保障制度的純粹性，殊不知，最低生活保障的補差特性本身就是一種分類施保的表達

8、，即越貧困者補助越多；其實這些觀點反對的往往是各類救助與低保掛鉤的做法，形成低保對象實際收入高于低保邊緣對象的倒掛現(xiàn)象。二、促進救助福利化，推動社會救助制度一體化、動態(tài)化一救助標準一體化。社會救助標準的一體化，主要表達在城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化和群體一體化。隨著城市化進程，不少地方農(nóng)村人口減少，而在農(nóng)村地區(qū)也因為撤村并居、下山移民等使得農(nóng)民生活方式市民化，城鄉(xiāng)生活方式及生活本錢的差異性在減少，同時各地政府強調(diào)根本公共效勞均等化、城鄉(xiāng)社會保障一體化，因此，社會救助標準開始呈現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至城鄉(xiāng)一體，如浙江省余姚市等一些縣市、區(qū)城鄉(xiāng)低保標準已經(jīng)一致，醫(yī)療救助、教育救助等的城鄉(xiāng)一體化更為普遍。當然，這里

9、的救助標準一體化是有特定施行條件的，特別是在城市化程度較高、人口較為密集、城鄉(xiāng)差距較小、城鄉(xiāng)生活方式較為相近等為前提。反之，要實現(xiàn)社會救助城鄉(xiāng)一體化，需要推進城市化進程、人口適度聚居等互為配套。盡管區(qū)域一體化救助標準的范圍更為廣泛，也應(yīng)當承當，救助標準城鄉(xiāng)一體化也是救助標準區(qū)域一體化的一種表現(xiàn)形式，比方一些地方提出的社保同城待遇，就包含了社會救助的區(qū)域一體化，而社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌那么縮小了救助標準的區(qū)域差距。目前相鄰的縣市、區(qū)交界但社會救助待遇不一往往會容易引發(fā)上訪等矛盾，因此省、市政府對所屬縣市、區(qū)社會救助區(qū)域一體化的動力較強，并且在理論領(lǐng)域較多，這也是社會管理創(chuàng)新、疏導(dǎo)社會矛盾的必然。二機制

10、調(diào)整動態(tài)化。社會救助必然隨經(jīng)濟社會開展和救助對象變化而需要不斷調(diào)整，特別是物價上漲引起的生活支出增加、工資收入增長等因素逐年變動，救助機制及時調(diào)整才能維持社會救助的有效性。在動態(tài)調(diào)整方面，一是救助對象的動態(tài)調(diào)整，因為符合條件的救助對象可能轉(zhuǎn)變?yōu)椴恍杈戎膶ο螅炔恍杈戎膶ο罂赡艹蔀樾枰戎膶ο?，因此，建立定期的家計調(diào)查體系是救助對象動態(tài)調(diào)整的關(guān)鍵。公民一旦獲得社會救助往往很難實現(xiàn)動態(tài)退出而成為終身待遇，需要建立有效的退出機制。社會救助動態(tài)調(diào)整的另一重點是救助標準，比方低保標準很多地方與最低工資掛鉤，建立自動調(diào)整機制，能有效減少行政本錢，目前其他救助工程在動態(tài)調(diào)整機制探究方面仍然比擬薄弱

11、，需要進一步探究和完善。三救助形式福利化。救助形式的福利化，也稱津貼化，是社會救助理念權(quán)利化的自然表達，即救助從貧困者擴展為非貧困者而成為一種普惠，比方高齡津貼，只要符合年齡要求，即便是富裕之人也能享受待遇，從原先的社會救助轉(zhuǎn)為一種社會福利。類似的還有殘疾津貼、重殘補貼等等，如在浙江省杭州市的城區(qū)，對所有持證殘疾人都給予每年300元的補貼；再比方，目前一些地方的殘疾人教育救助，對于非貧困的殘疾學(xué)生或者殘疾人家庭子女，也能給予和貧困對象一樣的同額補助。在有限公共財力下，推進社會救助的福利化，已經(jīng)成為我國福利制度建立的主要形式，可稱之為救助型福利。救助與福利的互相交織，是現(xiàn)階段我國社會保障制度的一

12、個特色，較為典型的是我國2021年起施行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，對低保對象和重度殘疾人代繳局部或全部最低標準的養(yǎng)老保險費，這一優(yōu)惠政策對于低保對象和殘疾人來說，其形式是社會保險，而其本質(zhì)社會救助和社會福利。三、追求救助績效化，加強社會救助效勞專業(yè)化、人性化一效勞方式人性化。社會救助人性化是效勞型政府的必然選擇，是以人為本理念在社會救助領(lǐng)域的理論。一是需要進步社會救助的時效性，特別是災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、司法救助等，還需要提供即時救助。二是強化社會救助的可得性，對于救助對象來說，可能文化程度等方面都不高，假設(shè)社會救助設(shè)置了復(fù)雜的程序那么會降低救助對象申請救助的鼓勵，救助申請及程序應(yīng)當本著“可得的原

13、那么予以設(shè)置，比方對于重度肢體殘疾人、高齡老人等對象的救助申請，最好可以上門救助。三是強調(diào)社會救助的可觀性，即救助量需要一定的基準，比方補差低保，可能補差額度只有10元或20元每月，對救助對象來說棄之可惜，然而量太小甚至取一次的本錢都過高，因此浙江等一些地方施行最低救助額度，即補差額最小不少于50元、100元每月。四是實現(xiàn)社會救助的可攜性，人口流動是社會開展的趨勢，依附人口的社會保障制度應(yīng)該進步可攜性，特別是現(xiàn)金救助更應(yīng)實現(xiàn)流通可攜，而銀行卡、挪動 、互聯(lián)網(wǎng)等的興起與普及為社會救助可攜性提供了技術(shù)根底。二效勞才能專業(yè)化。效勞專業(yè)化是任何制度進步執(zhí)行效能的必然要求，效勞人性化也需要以專業(yè)化為根底

14、，比方即時救助需要進步的應(yīng)急才能表達的就是專業(yè)化程度。其他方面，社會救助對象的家計調(diào)查、建立救助對象的進人和退出機制、對社會救助領(lǐng)域相關(guān)行為的監(jiān)管和執(zhí)法、推進社會救助在制度和對象上的全覆蓋、防止社會救助的重復(fù)和缺漏、社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化推進途徑及財力保障、應(yīng)對面向社會救助機構(gòu)和工作人員的威脅、現(xiàn)金救助和效勞救助的協(xié)調(diào)、社會救助中社會工作的銜接、社會救助與社會保障其他方面的銜接等方面，都需要效勞才能專業(yè)化來實現(xiàn)。從專業(yè)隊伍需要看，縱向和橫向都需要建立社會救助人力資本體系，縱向看，從國家部委到省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級都要有人從事，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至大的社區(qū)需要有專職人員，國家和省重點做好隊伍專業(yè)人員規(guī)

15、劃、資質(zhì)與準入、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作；橫向看，主要是政府框架下，民政部門牽頭多部門參與的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，既有長遠規(guī)劃，又有年度任務(wù)，各部門加強政策整合、信息溝通和資源共享，合力推進社會救助工作。三對象管理信息化。信息化是專業(yè)化的必然要求，也是專業(yè)化的重要手段。社會救助的工程數(shù)很多，救助對象的數(shù)量非常龐大，如2021年一季度，農(nóng)村低保人數(shù)已達52145837人，城鎮(zhèn)低保人數(shù)已達23054383人，加上一些救助是面向個人的而一些救助是面向家庭的，還要防止重復(fù)和缺漏，較為復(fù)雜。從管理需要來說，要實現(xiàn)歷史記錄、統(tǒng)計匯總、查詢等各種功能，因此，人工核算既不現(xiàn)實，本錢也太高昂，必須實現(xiàn)社會救助對象管理的信息化。目

16、前，各級各地開展的社會救助信息化程度還不平衡，差異化嚴重，差距較大，信息化各自為政現(xiàn)象突出；一些地方仍然沿用手工上報數(shù)據(jù)，甚至少數(shù)基層地區(qū)社會救助經(jīng)辦人員還未裝備電腦等根本工具；各社會救助工程之間幾乎沒有任何資源共享，信息化軟件模塊不兼容；迫切需要從社會救助信息化專項規(guī)劃的高度予以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。四救助效果績效化?？冃Ч芾硎枪藏斦拓熑握谋厝灰螅鐣戎鷱呢熑沃黧w、救助資源來看，都需要追求績效。首先，救助程序需要公開、公正，制定社會救助程序規(guī)定，加強政策宣傳力度，開展社會救助對象公示，對社會救助資金定期開展督查、審計和績效評價，定期公布社會救助對象情況和資金使用情況，讓社會救助制度在陽光下運行；其次，要建立完善申訴、申辯等機制，暢通舉報、建議等渠道，在內(nèi)部監(jiān)視和紀檢監(jiān)察監(jiān)視根底上廣泛承受媒體監(jiān)視、社會監(jiān)視，實現(xiàn)社會救助的全程監(jiān)視；再次，將社會救助的績效指標化，納入各級政府民生指標體系和黨政指導(dǎo)干部績效評價范疇，并作為考核