新公共管理無縫隙政府和整體性治理的范式比較

1、新公共管理、無縫隙政府和整體性治理的范式比較 2013年10月10日 10:19 來源：學(xué)習(xí)論壇2012年12期 作者：韓兆柱 楊洋 字號(hào) HYPERLINK javascript:doZoom(18) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(16) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(14) t _self HYPERLINK javascript:window.print(); t _self 打印 HYPERLINK mailto:skw01 t _self 糾錯(cuò) HYPERLINK /glx/glx_gggl/2013

2、10/t20131022_449364.shtml l 分享#分享 t _self 分享 HYPERLINK javascript:void(0) t _self 推薦 瀏覽量 107內(nèi)容摘要：關(guān)鍵詞：作者簡(jiǎn)介：摘要：新公共管理、無縫隙政府以及整體性治理是20世紀(jì)末興起的三大公共治理范式,三種范式既批判又互補(bǔ),是公共管理范式上的否定、補(bǔ)充和升華,體現(xiàn)了公共管理方式的多元化思路。三者在組織結(jié)構(gòu)上的觀點(diǎn)呈現(xiàn)出從集權(quán)分權(quán)集權(quán)的權(quán)力回歸和整體分散整體的形式回歸,在技術(shù)手段和政策主張上的差異掩蓋不了三者目標(biāo)的相通性。三種公共管理范式都旨在向公眾和社會(huì)提供更好、更有效、更完善的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),選擇最合

3、意的方式取得善治的效果。關(guān)鍵詞： 新公共管理 無縫隙政府 整體性治理 整合與協(xié)調(diào)作者簡(jiǎn)介：韓兆柱，管理學(xué)博士，燕山大學(xué)文法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授；楊洋，燕山大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。政府行政體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是影響社會(huì)現(xiàn)狀及其發(fā)展進(jìn)程的兩股重要力量，政府組織在自身演化和發(fā)展過程中不斷嘗試著改革創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)其高效、民主、責(zé)任的目標(biāo)，政府的運(yùn)行理念也發(fā)生了從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，因此，更有效的政府組織形式是政府治理探索的新內(nèi)容。一、三種范式的理論概述(一)新公共管理理論從20世紀(jì)70年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛開始了政府改革運(yùn)動(dòng)，這是一場(chǎng)伴隨著發(fā)達(dá)國(guó)家從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型為后工業(yè)社會(huì)的改革。在科學(xué)技

4、術(shù)領(lǐng)域，科學(xué)管理的水平隨著信息化發(fā)展而越來越高，公民對(duì)政府在組織效率提升和社會(huì)公平分配方面的要求也越來越強(qiáng)烈，于是在政府管理領(lǐng)域，行政改革的呼聲應(yīng)運(yùn)而生。從英國(guó)的“撒切爾革命”開始，美國(guó)、日本和新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一股向著民營(yíng)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的政府改革的浪潮，旨在平衡效率與公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和社會(huì)價(jià)值的合理分配，在信息化時(shí)代滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)合理地避免公共危機(jī)，在現(xiàn)代化與理性化相結(jié)合的理念下促進(jìn)政府更好的發(fā)展。這次政府改革也促使了近代相關(guān)的改革理論和政策的推廣和更新。如以埃德溫坎南和羅納德科斯為代表的新自由主義、以詹姆斯布坎南為代表的公共選擇理論、以道格拉斯諾斯和奧利弗威廉姆森為代表

5、的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、以歐文休斯和簡(jiǎn)萊恩為代表的新公共管理、以詹姆斯羅西瑙和鮑勃杰索普為代表的治理理論等。同時(shí)，拉丁美洲、亞洲、東歐以及非洲的很多發(fā)展中國(guó)家也受這些理論的影響，紛紛結(jié)合本國(guó)的實(shí)際進(jìn)行了類似的改革。另外，20世紀(jì)80年代的西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)受了三大危機(jī)財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的考驗(yàn)，這直接促使了各國(guó)政府進(jìn)行政府改革，改革公共行政部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及整合公務(wù)員隊(duì)伍是各國(guó)改革的首要選擇。新公共管理改革主張的是市場(chǎng)化、自由化、民營(yíng)化，用市場(chǎng)和企業(yè)的管理方法改造公共部門，引入競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能。其價(jià)值選擇和路徑選擇主張從經(jīng)濟(jì)上放松管制、削減龐大的福利開支；從政治上強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)，改造公共

6、部門，引入企業(yè)管理模式，建立顧客驅(qū)動(dòng)制度，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視行政結(jié)果，推行社會(huì)合作等。(二)無縫隙政府理論無縫隙政府(Seamless Government)是由美國(guó)拉塞爾.M.林登在通用電氣執(zhí)行總裁杰克韋爾奇的“無界限組織”(Boundary-less Organization)的基礎(chǔ)上提出來的。無界限組織是對(duì)組織內(nèi)部各部門之間原有界限的弱化，而非完全取消，它的優(yōu)點(diǎn)是基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化以更有效的形式使信息和資源在模糊的邊界之間能夠擴(kuò)散，強(qiáng)調(diào)組織的速度、彈性、整合與創(chuàng)新。林登認(rèn)為“無縫隙”要比“無界限”更能揭示新型組織的本質(zhì)。無縫隙組織是指可以用流動(dòng)、靈活、彈性、完整、透明、連貫等詞語來形容的組

7、織形態(tài)；無縫隙組織是行動(dòng)快速并能夠提供品種繁多、用戶化和個(gè)性化的產(chǎn)品與服務(wù)的組織，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)；無縫隙組織的形式和界限是流動(dòng)和變化的，具有滲透性，有時(shí)是無形的；無縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸，兩者之間是一種直接的、人性化的關(guān)系，不存在繁文縟節(jié)，曾經(jīng)存在于組織內(nèi)部和組織之間的壁壘變成了網(wǎng)絡(luò)，無縫隙組織以跨職能團(tuán)隊(duì)代替目前公務(wù)員僅在一個(gè)職能領(lǐng)域內(nèi)服務(wù)的孤立組織，強(qiáng)調(diào)以通才取代專才。無縫隙組織正在以一種新的思維方式和組織形式向傳統(tǒng)的官僚制進(jìn)行著改革。政府流程再造以滿足顧客的無縫隙需要為中心設(shè)計(jì)組織的形式和原則，以業(yè)績(jī)、預(yù)算、信息資源、獎(jiǎng)勵(lì)等手段進(jìn)行制度創(chuàng)新，目的是

8、創(chuàng)建面向顧客、服務(wù)公眾的創(chuàng)新型組織，在滿足顧客的無縫隙需要中，提升政府的績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量，將政府部門的流程再造的結(jié)果表現(xiàn)為以顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯臒o縫隙政府?！邦櫩蛯?dǎo)向”中的顧客是相對(duì)于政府組織而言的，指的是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的最終使用者，也包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給過程中的參與者。政府工作的重心圍繞著顧客的需要，做到顧客至上、民眾優(yōu)先，為顧客提供及時(shí)的、個(gè)性化的公共產(chǎn)品和服務(wù)?！案?jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”是營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)理念被引入政府部門的具體體現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來改變政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的壟斷地位，鼓勵(lì)民間資本與人力的參與，使公共部門與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，更加關(guān)注

9、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、創(chuàng)造力與活力?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”的無縫隙政府，強(qiáng)調(diào)積極的目標(biāo)、具體的結(jié)果與有效的產(chǎn)出。在政府改革實(shí)踐過程中，績(jī)效管理制度、全面質(zhì)量管理、自我管理團(tuán)隊(duì)等都是結(jié)果導(dǎo)向的具體做法。(三)整體性治理理論整體性治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的西方國(guó)家。政府管理問題的復(fù)雜性和政府管理的危機(jī)意識(shí)的覺醒預(yù)示著現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，而占主導(dǎo)地位的新公共管理改革使公共治理的結(jié)果更加碎片化、分散化。整體性治理的產(chǎn)生是為了擺脫碎片化的困境，解決碎片化帶來的社會(huì)問題復(fù)雜化的難題，從而提供更加完善、更低成本、更高效率的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以期達(dá)到善治的效果。整體性治理在不同國(guó)家被本土化地闡

10、釋為不同名稱，在英國(guó)被稱為“協(xié)同型政府”(Joined-up Government)或跨部門議題(Cross-cutting Issues)，在北美、歐洲被表達(dá)為“服務(wù)整合”(Service Integration)，在美國(guó)被表述為“合作政府”(Collaboration Government)，在澳大利亞被稱為“整體政府”(Whole of Government)，在加拿大被稱為“水平政府”(Horizontal Government)等。整體性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來的問題，整體主義的對(duì)立面是碎片化而不是專業(yè)化。整體性治理的主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府

11、化、極力壓縮行政成本、重塑服務(wù)提供鏈、集中采購和專業(yè)化、以“混合經(jīng)濟(jì)模式”為基礎(chǔ)共享服務(wù)等。信任和責(zé)任感是整體性治理過程中最關(guān)鍵的因素，組織間信任的基礎(chǔ)是委托和代理的關(guān)系，而責(zé)任感則表現(xiàn)為誠(chéng)實(shí)、效率和有效性。整體性治理的理念在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革中得以成功實(shí)踐。英國(guó)的協(xié)同型政府很好地解決了英國(guó)政府“空心化”的局面。如今在英國(guó)的國(guó)家健康服務(wù)等公共服務(wù)中，協(xié)同、協(xié)調(diào)、整合的方法得到了普遍適用，克服了公共服務(wù)碎片化的弊端。澳大利亞政府的中央鏈接(Centrelink)將來自8個(gè)聯(lián)邦政府部門和各個(gè)州與地區(qū)政府的社會(huì)服務(wù)集結(jié)在同一個(gè)屋檐下，目的是向公民提供跨越各種服務(wù)的“一站式”服務(wù)。美國(guó)在聯(lián)邦和

12、州級(jí)安全防御領(lǐng)域展開聯(lián)合行動(dòng)，信息共享和機(jī)構(gòu)合作能夠避免恐怖分子的襲擊和威脅。二、三種范式的相同點(diǎn)比較(一)對(duì)于理論的批判新公共管理理論和無縫隙政府理論的出發(fā)點(diǎn)都是對(duì)傳統(tǒng)官僚制弊端的批判和揚(yáng)棄，整體性治理理論是對(duì)新公共管理理論造成的政府碎片化、部門分割、空心化的批判。官僚制以合理的分工、權(quán)力集中的控制和專業(yè)的訓(xùn)練標(biāo)榜著其組織形式的高效，但是隨著工業(yè)時(shí)代向后工業(yè)時(shí)代的過渡，它卻走向了其反面。官僚制專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)已經(jīng)不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下，它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。新公共管理理論主張用企業(yè)家精神改造公共部門，

13、它對(duì)官僚制的補(bǔ)充體現(xiàn)在四個(gè)方面：(1)集權(quán)與授權(quán)。新公共管理主張權(quán)力下放，減少公共組織的層級(jí)，提倡組織結(jié)構(gòu)的扁平化。(2)責(zé)任與效率。新公共管理注重責(zé)任意識(shí)，組織中各個(gè)機(jī)構(gòu)都要為自己確定的目標(biāo)負(fù)責(zé)任。(3)顧客與回應(yīng)。將公民視為“顧客”并注重回應(yīng)性，根據(jù)“顧客”對(duì)公共產(chǎn)品的需求和消費(fèi)的反饋情況改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。(4)競(jìng)爭(zhēng)與合作。新公共管理要求引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行市場(chǎng)化管理，借鑒企業(yè)管理辦法，實(shí)行政府的合同外包等，以期在競(jìng)爭(zhēng)模式中提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。無縫隙政府是以滿足顧客的無縫隙需要為目標(biāo)的組織變革，是政府整合所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的

14、信息和服務(wù)，使政府的每一項(xiàng)資源投入、人員活動(dòng)、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供等，都能有效地符合顧客的需求。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、顧客至上理念的深化、結(jié)果導(dǎo)向等原則的采用改變了公民純粹被動(dòng)的服從地位，公民變成了顧客，要求公共管理者有更明確的責(zé)任心，聽取公民的意見，滿足公民的要求，提供回應(yīng)性的服務(wù)。無縫隙政府的目的是要突破傳統(tǒng)的部門界限和功能分割的局面，為政府再造提供一種面向未來的公共機(jī)構(gòu)自我改革模式，并且提出了為顧客提供無縫隙產(chǎn)品和服務(wù)的方式。整體性治理是對(duì)后新公共管理時(shí)期管理挑戰(zhàn)的回應(yīng)和治理思路的創(chuàng)新。新公共管理面臨分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)的挑戰(zhàn)，它們帶來的負(fù)面非直接的作用增加了制度和政策的復(fù)雜性，影響了公民解決

15、社會(huì)問題的能力，形成了后新公共管理體制。因此，后新公共管理時(shí)期的關(guān)注焦點(diǎn)集中在三個(gè)方面：重新整合、需求基礎(chǔ)的整體治理、數(shù)字化變革。整體性政府即將向數(shù)字化時(shí)代政府轉(zhuǎn)變，涉及政府范圍的重新整合、整體性和需求導(dǎo)向結(jié)構(gòu)的采用及數(shù)字化的行政處理過程。這一轉(zhuǎn)變使政府能夠在科技、組織、文化和社會(huì)效果方面實(shí)現(xiàn)自我維持。整體性治理強(qiáng)調(diào)將信息技術(shù)和數(shù)字化手段運(yùn)用到科層制組織中，按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線。(二)關(guān)于組織結(jié)構(gòu)的整合和協(xié)調(diào)整合是指一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部文化的整合和連貫程度，三種范式的核心理念都是要求整合和協(xié)調(diào)。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，整合的手段也是從點(diǎn)到面

16、、從平面到空間。新公共管理的核心是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此，它是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理念的市場(chǎng)化整合。新公共管理獲取了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理念，認(rèn)為只有整合個(gè)人利益才能實(shí)現(xiàn)公共利益的帕累托最優(yōu)?？?jī)效評(píng)估以結(jié)果為導(dǎo)向，主張服務(wù)和顧客至上，是新公共管理整合的途徑之一。無縫隙政府的整合不是簡(jiǎn)單地將政府進(jìn)行部門和功能上的合并，也不是在原有的分割式部門之上建立更多的大型協(xié)調(diào)組織，而是建議用“大腦式組織模式”進(jìn)行整合。林登借用麥金西的“7-S”構(gòu)架來闡述無縫隙政府的再造之路，即3個(gè)硬S(結(jié)構(gòu)、策略、制度)和4個(gè)軟S(員工、象征性的行為、共有的價(jià)值觀、技能)，還建議將策略和結(jié)構(gòu)置于優(yōu)先的地位。整體性治理認(rèn)為整合要面向三種環(huán)

17、境：治理層級(jí)的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合。治理層級(jí)的整合，如全球與國(guó)家層級(jí)的整合、中央與地方機(jī)關(guān)的整合、全球?qū)蛹?jí)內(nèi)環(huán)保與資訊保護(hù)組織的整合。治理功能的整合，如機(jī)關(guān)內(nèi)功能的整合或功能性機(jī)關(guān)間的整合。公私部門之間的整合，如公共部門業(yè)務(wù)采取委托、民營(yíng)化、去任務(wù)化、行政法人化等做法，運(yùn)用更多非營(yíng)利組織與私營(yíng)部門接軌。(三)關(guān)于顧客至上和公民地位的核心理念新公共管理理論最早提出了公民的“顧客”地位，認(rèn)為公共部門在向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，要像對(duì)待市場(chǎng)中的“顧客”一樣，將顧客的需求視為組織運(yùn)行的基本動(dòng)力，整個(gè)組織的運(yùn)行以滿足顧客的需求為最根本的目標(biāo)。新公共管理借鑒公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的要義，認(rèn)為政

18、府與公民之間是“契約”關(guān)系，政府是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供者，而公民是這些產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者，即“顧客”，因此，新公共管理認(rèn)為民主的政府應(yīng)該以公民為中心，為公民服務(wù)，滿足顧客的要求，要站在顧客的立場(chǎng)上思考，視顧客為主要的資產(chǎn)，并且與顧客建立長(zhǎng)期的互動(dòng)關(guān)系。無縫隙政府的三大導(dǎo)向之一就是以顧客為中心。林登認(rèn)為政府活動(dòng)已由最早的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)導(dǎo)向(供應(yīng)顧客)，經(jīng)由第二階段的公共產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)導(dǎo)向(爭(zhēng)奪顧客)，進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)的顧客導(dǎo)向(創(chuàng)造顧客)。顧客導(dǎo)向的政府要圍繞顧客滿意指標(biāo)對(duì)顧客的需求進(jìn)行高度負(fù)責(zé)，對(duì)顧客進(jìn)行直接接觸和面對(duì)面的服務(wù)，并且在為顧客提供服務(wù)的過程中提倡顧客參與，注重顧客對(duì)服務(wù)

19、質(zhì)量的反饋。因此，顧客導(dǎo)向的無縫隙政府提倡政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織以及個(gè)人的合作，改革了一元社會(huì)治理模式，滿足了公眾的個(gè)性化需求。整體性治理理論批判了新公共管理形成的效率至上的“管理主義”傾向，它以公眾需求和公眾服務(wù)為中心，把民主價(jià)值和公共利益置于首位，通過協(xié)調(diào)、整合的方法促使公共服務(wù)的各個(gè)主體緊密合作，強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。三、三種范式的不同點(diǎn)比較(一)三種范式的理論依據(jù)不同新公共管理是基于工業(yè)革命的社會(huì)背景的改革，而整體性治理和無縫隙政府更多的是從技術(shù)層面進(jìn)行的，主張采用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段。無縫隙政府是新公共管理理論的子概念，而整體性治理理論是對(duì)新公共管理理論的超越。(二)三種范式受到

20、的批判不同新公共管理理論所依賴的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)遭到了批判，經(jīng)濟(jì)學(xué)的很多理論是以假定為前提的，因此被認(rèn)為是一門有缺陷的社會(huì)科學(xué)。新公共管理濫用西方自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)和理論，而理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)又如何在公共領(lǐng)域找到合法、合理的對(duì)象？經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)體系和私營(yíng)部門運(yùn)作的理論基礎(chǔ)是有效的，但運(yùn)用到公共部門，消費(fèi)者的公民身份使交易復(fù)雜化，同時(shí)有些公民一方面要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又埋怨稅收太高，一直以來這都是悖論。將私營(yíng)部門的管理方法完全引入公共部門，可能會(huì)帶來一些負(fù)面問題，如政府合同與外包可能導(dǎo)致政府尋租和官僚腐敗等。因此，在考慮公共管理的倫理和責(zé)任問題上，新公共管理顯現(xiàn)出了其劣勢(shì)，其引進(jìn)新的管理模式的轉(zhuǎn)化成本難以克服，企業(yè)管理模式在與公共組織兼容過程中產(chǎn)生摩擦，企業(yè)文化改造政府的同時(shí)帶來了倫理上的爭(zhēng)議。更大的缺陷在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)。表1是對(duì)“新公共管理”模式的支持和批評(píng)的兩種聲音。對(duì)無縫隙政府的批判首先表現(xiàn)為政府公共責(zé)任承擔(dān)的角色缺失。在政府組織中，公共責(zé)任是指政府組織在解決社會(huì)公共事務(wù)中，因其實(shí)施公共管理行為引起的必然結(jié)果而對(duì)社會(huì)公共利益所負(fù)有的責(zé)任。政府組織的無縫隙化改革是順著公共產(chǎn)品市場(chǎng)化的趨勢(shì)進(jìn)行的，它的角色缺失主要有顧客導(dǎo)向的內(nèi)在要求與政府部門的價(jià)值指向的沖突、競(jìng)爭(zhēng)