怎么理解化解存量隱性債務(wù)

1、內(nèi)容目錄隱性債務(wù)認(rèn)定的基本原則3隱性債務(wù)的主體3怎么識別隱性債務(wù)？4如何才能避免新增隱性債務(wù)？6地方政府和平臺如何化解存量隱性債務(wù)？8財政怎么說？8審計署怎么看？10金融機構(gòu)如何參與存量隱性債務(wù)化解？11地方債資金可以用于化解隱性債務(wù)嗎？13對于存量隱性債務(wù)，市場還在擔(dān)心什么？14存量隱性債務(wù)終究是要還的14政府化債不等于償還，警惕“數(shù)字化債”15化債方案的區(qū)域性差異15如果沒有土地出讓怎么辦？16平臺帶息債務(wù)還在增加，怎么辦？172019年最需要關(guān)注的是不同各地區(qū)城投分化的不確定性？18圖表目錄圖1：19河南07項目投資資金來源8圖2：19河南07項目現(xiàn)金流匹配情況8圖3：國開行歷年棚改貸款

2、發(fā)放規(guī)模和余額12圖4：重慶市某區(qū)化解存量隱性債務(wù)計劃15圖5：土地成交明顯進(jìn)入下行周期17圖6：可比口徑下的有息債務(wù)同比增速18圖7：2018年不同評級、不同期限城投債信用利差走勢迥異18圖8：2018年不同省份城投債信用利差月度均值變化情況19圖9：鎮(zhèn)江城建2019年超短融發(fā)行利率19表1：填報主體及填報內(nèi)容3表2：直接舉債融資清查填報內(nèi)容4表3：政府中長期支出事項清查上報5表4：部分地方政府債務(wù)化解實施方案9表5：2017年以來審計署跟蹤審計報告列舉的地方政府違規(guī)舉債整改案例10異？市場又在擔(dān)心什么？隱性債務(wù)認(rèn)定的基本原則目前金融機構(gòu)與城投平臺之間的一個很大的業(yè)務(wù)障礙可以概括為兩個問題，

3、一是地方政府隱性債務(wù)的邊界，二是如何化解存量隱性債務(wù)。201881的財政部地方全口徑（下文簡稱填報說明從政策邏輯問題的理解。隱性債務(wù)的主體地方政府隱性債務(wù)所涉及的主體并非只有城投平臺，還包括機關(guān)事業(yè)單位。機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)兩大國有企 其他符合監(jiān)測定義的國有企業(yè)，具體包括但不限于： （1）銀監(jiān)會認(rèn)定的融資平臺公司目錄； （2）財政部 2014 年清理甄別存量地方債務(wù)時認(rèn)定的融資平臺公司目錄； （3）2016 年以來統(tǒng)計地方政府承諾償還或提供擔(dān)保的融資平臺債務(wù)、通過簽訂合同承擔(dān) 的財政支出事項時，地方政府自行上報的融資平臺公司目錄； （4）其他未納入名錄管理，但符合監(jiān)測范圍定義的國有企業(yè)。表

4、1：填報主體及填報內(nèi)容填報主體填報內(nèi)容直接舉債融資、為企業(yè)融資擔(dān)保、政府購買建設(shè)工程、開展 PPP 項目、設(shè)立政府投資基金、設(shè)立股權(quán)融資計劃、使用專項建設(shè)基金等形式的舉債融資；機關(guān)事業(yè)單位本單位占有、使用或管理的所有資產(chǎn)，按照經(jīng)營性質(zhì)分為公益性資產(chǎn)和非公益性資產(chǎn)；按照資產(chǎn)的形成來源分為項目資產(chǎn)和非項目資產(chǎn)；行政事業(yè)單位部門決算中的資產(chǎn)負(fù)債表。國有企業(yè)（含地方融資平臺）企業(yè)承接政府投資項目發(fā)生的舉債融資；企業(yè)為沒有收入的政府公益性項目舉借的，最終由財政性資金償還的債務(wù)；由黨委、人大及其常委會、政府及其所屬部門，以擔(dān)保函、承諾函等形式為企業(yè)提供擔(dān)保形成的舉債融資；機關(guān)事業(yè)單位的國有資產(chǎn)為企業(yè)抵押或

5、質(zhì)押進(jìn)行的舉債融資；企業(yè)自主市場化經(jīng)營進(jìn)行的舉債融資；本單位占有、使用或管理的所有資產(chǎn)，按照經(jīng)營性質(zhì)分為公益性資產(chǎn)和非公益性資產(chǎn)；按照資產(chǎn)的形成來源分為項目資產(chǎn)和非項目資產(chǎn)；本單位的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表和現(xiàn)金流量表。資料來源：財政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明，1 /public/4664025/4773116.html怎么識別隱性債務(wù)？20178地方政府違 法違規(guī)或變相舉借怎么理解違法違規(guī)和變相舉借？在 2017 年 12 月舉行的全國財政工作會議2上，提出堅決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PP、政府購買服務(wù)等名義變相舉債違法違規(guī)變相舉借指投資基金、政府和

6、社會資本合作（PPP、政府購買服務(wù)等形式形成的債務(wù)，或者說政府支出責(zé)任。因此，從舉債主體的角度，結(jié)合填報說明，識別隱性債務(wù)可以從隱性債務(wù)形成的兩種方式入手：的債務(wù)業(yè)提供擔(dān)保形成的舉債融資機關(guān)事業(yè)單位的國有資產(chǎn)為企業(yè)抵押或質(zhì)押進(jìn)行的舉債融資（債務(wù)人） 涉及其中任何一個特征，均有可能被認(rèn)定為隱性債務(wù)。表 2：直接舉債融資清查填報內(nèi)容債務(wù)填報事項填報說明備注/內(nèi)容單位名錄信息政府機關(guān)和企事業(yè)基本信息建設(shè)項目情況債務(wù)或政府中長期支出事項對應(yīng)的建設(shè)項目情況投資計劃項目的分年度投資計劃及實際完成投資的情況，不能為空在建項目后續(xù)融資需求在建項目的后續(xù)分年度融資需求，沒有可不填，未開工、竣工的項目不能填報項目

7、收益如果項目性質(zhì)為有一定收益的公益性項目，則需要在本表填寫該項目未來的收入預(yù)測情況債務(wù)基本信息債務(wù)按照公益性項目債務(wù)、經(jīng)營性項目債務(wù)、非項目債務(wù)對債務(wù)進(jìn)行分類公益性項目：為公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)；經(jīng)營性項目債務(wù)：為非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)；非項目債務(wù)：舉債用途不針對具體項目的債務(wù)，如流動資金貸款；保的債務(wù)。抵押/質(zhì)押該筆債務(wù)提供抵押質(zhì)押的資產(chǎn)情況，沒有可不填擔(dān)保情況該筆債務(wù)協(xié)議提供擔(dān)保的單位和個人信息，沒有可不填如果擔(dān)保單位時政府機關(guān)、事業(yè)單位或國有企業(yè)，則為系統(tǒng)內(nèi)擔(dān)保單位；其余則為系統(tǒng)外擔(dān)保單位舉借信息該筆債務(wù)已經(jīng)發(fā)生的歷次提款情況填寫項目中包括最終償債資金來源：填寫該筆舉借的債務(wù)約定實

8、際的償債資金來源，包括：1.財政資金；2 /xinwen/2017-12/29/content_5251370.htm2.非財政資金（是指企事單位的經(jīng)營收入、事業(yè)收入收入實際來源于財政資金，則也按財政資金填寫。還款計劃無需錄入應(yīng)付利息按照協(xié)議約定，未來應(yīng)償還的利息情況，沒有利息的債務(wù)可不填償還本金該筆債務(wù)已經(jīng)發(fā)生的歷次償還本金情況，尚未發(fā)生還本可不填支付利息罰息利息罰息的實際支付情況，未發(fā)生可不填支出信息債務(wù)資金的使用支出情況，可按月匯總填報1.安排財政資金償還；2.出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；3.利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；債務(wù)化解計劃結(jié)合本地區(qū)債務(wù)化解計劃，對逐筆債務(wù)制定的

9、化解安排4.合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；5.借新還舊、展期等方式償還；6.采用破產(chǎn)重整或清算方式化解；7.剩余資金缺口。資料來源：財政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明，二是地方政府的中長期支出事項，主要包括政府投資基金、PPP 項目、政府購買服務(wù)、專全符合財政部相關(guān)文件的支出項目，并不會被認(rèn)定為隱性債務(wù)，比如符合 92 號文的 PPP 支出責(zé)任，應(yīng)該就不會涉及隱性債務(wù)。表 3：政府中長期支出事項清查上報政府中長期支出事項釋義主要政府責(zé)任相關(guān)填報項目政府投資基金由地方政府及其部門根據(jù)章程約定的出資方案將政府出資額或回購資金、固定收益納入政府預(yù)算的政府投資基金基本信息；社會方投資；政府出資額；承諾本

10、金回購金額；已納入預(yù)算金額； 4.政府實際支出股權(quán)融資計劃列入政府預(yù)算的股權(quán)融資PPP 項目通過政府和社會資本合作（PPP）的情形基本信息：是否承諾本金回購；是否承諾最低收益；SPV社會方融資；入預(yù)算金額；政府實際支出；政府購買服務(wù)項目遷服務(wù)等政府購買服務(wù)基本信息；入預(yù)算金額；實際政府支出國開專項建設(shè)基金通過國開專項建設(shè)基金方式融資，將回購資金或固定收益列入政府預(yù)算的專項基金否承諾最低收益；基金到位情況；農(nóng)發(fā)專項建設(shè)基金金或固定收益列入政府預(yù)算的專項建設(shè)基金政府出資額；承諾本金回購金額；已納入預(yù)算金額；4.實際政府支出應(yīng)付工程物貨款政府及其部門機構(gòu)根據(jù)合同或其他具有法律效力的形式明確作為民事責(zé)

11、任主體，已達(dá)到付款條件應(yīng)當(dāng)支付但尚未支付的工程款、物資采購款欠款、向企業(yè)收取的應(yīng)返未返的保證金原因；入預(yù)算金額；政府實際支出其他政府支出事項除上述以外其他需要地方政府列入長期財政支出的情形參照直接舉債融資清查填報內(nèi)容資料來源：財政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明，實際上，審計部門對隱性債務(wù)的幾個主要類型也有一些解釋3：地方人大、政府出具承諾函：一是地方政府或財政局出具的對債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任的承諾函，另一種是當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鶆?wù)納入人大預(yù)算的決議。以企事業(yè)單位名義舉借債務(wù)，地方政府統(tǒng)一使用、歸還：為解決融資平臺融資能力以政府購買服務(wù)形式融資（暫行禁止范圍，僅做了一個比較原則性的規(guī)定，因此，在嚴(yán)格限

12、制地方政府和平臺融資的背景下，有的通過政府購買服務(wù)作為一種融資渠道，有的甚至將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為直接納入政府購買服務(wù)范圍。PPP項目融資PPP定投資回報等方式搞明股實債，包括由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或 兜底本金損失；政府向社會資本承諾固定收益回報；政府及其部門為項目債務(wù)提供擔(dān)保等。利用政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金融資：在實踐中，地方政府對其他的有限合伙人有隱形的擔(dān)保條款，并提供抵質(zhì)押物，實際形成了地方政府的或有負(fù)債。雖然審計部門列舉的這幾類隱性債務(wù)類型并不全面，卻也對隱性債務(wù)的形式，尤其是為何會形成隱性債務(wù)給出了比較清晰的解釋。如何才能避免新增隱性債務(wù)？對于新

13、增融資而言，關(guān)鍵在于判斷是否涉及新增隱性債務(wù)。首先需要明確一點，禁止新增隱性債務(wù)并不代表城投平臺不能新增債務(wù)，也不代表公益性 項目建設(shè)不能進(jìn)行融資，關(guān)鍵在于融資是否足夠市場化，是否符合商業(yè)原則。2018 年一系列政策文件，對于如何在不新增隱性債務(wù)的前提下融資，給出了不少指導(dǎo)。2018 年 2 月關(guān)于進(jìn)一步增強企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知（發(fā)改辦財金2018194 號申報企業(yè)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)業(yè)務(wù)市場化、實體化運營，依法合規(guī)開展市場化融資項目資本金制度市場化的投資回報機制募投項目若有取得投資 資金支持。20183（財201823號資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求應(yīng)

14、審慎評估融資主體的還款能力和還款3 /art/2018/2/12/art_375_1351389.html 國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。2018 年 7 月 23 日國務(wù)院常務(wù)會議按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求目要避免資金斷供、工程爛尾20188201876 號的基礎(chǔ)設(shè)施市場化原則 合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。2018年10（2018101號：有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項目優(yōu)先給予信貸支持在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，引導(dǎo)商業(yè)銀行按照加大對的必要在建項

15、目和補短板重大項目的信貸投放力度按照市場化原則避退出為一般公司類的融資平臺公司審2018 2018 年下半年，監(jiān)管文件強調(diào)金融機構(gòu)應(yīng)該保障融資平臺的合理融資需求，但是不能違 規(guī)融資。各個文件所表達(dá)的意思其實是一致的，只是在不同階段的側(cè)重點不同。能新增隱性債務(wù)?？偨Y(jié)來看，主要的要求集中在兩大方面：項目資本金到位且來源合規(guī)一是項目資本金需要滿足比例要求（201551 號2025 。23若發(fā)現(xiàn)存在以名股實債、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、 儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資?，F(xiàn)金流能夠覆蓋債務(wù)且來源合規(guī)配，大量現(xiàn)金流來自地方政府。二是要求現(xiàn)金流來源必

16、須合規(guī)（補貼等財政資金）時，這些資金是否合規(guī)，也是市場化要求的一部分。金（補貼，比如投資補助、運營補貼、財政貼息、可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等，是否滿足合規(guī)現(xiàn)金流這一要求。191項目專項評價報告，地方債項目洛陽市軌道交通 1 號線 180.28 億總投資中，除了 20 資本金和5094.22423文和 101 號文下面的市場化融資部分。圖1：19河南07項目投資資金源圖2：19河南07項目現(xiàn)金流匹情況36.056, 20%50, 28%地鐵運營36.056, 20%50, 28%地鐵運營政府專項資金補貼還本付息凈收益億元25094.224, 52%資 本 金 地 方 債 銀行貸款200

17、150100500支出收入現(xiàn)金流資料來源：Wind，資料來源：Wind，對于這部分融資對應(yīng)的償債資金來源，或者說項目收益和現(xiàn)金流來源，包括 15 年運營期（洛政辦201824）從每年的財政預(yù)算支出、國有221.95益或現(xiàn)金流可以是經(jīng)過政府審批規(guī)劃的財政資金（專項資金補貼，按照這個邏輯推測， 城投平臺的其他融資在測算現(xiàn)金流覆蓋時，也可以將合規(guī)的財政資金考慮進(jìn)來。2019 年如果在什么是新增隱性債務(wù)仍然沒有更加具體的指導(dǎo)（無論是否公開，城投平臺的總體 融資通道仍然偏緊，融資方面的主體分化仍將持續(xù)，無法降低城投平臺的信用風(fēng)險。地方政府和平臺如何化解存量隱性債務(wù)？財政怎么說？填報說明提到了 6 種主要

18、的存量債務(wù)化解方式，主要包括：安排財政資金償還：安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還的債務(wù)規(guī)模。支出預(yù)算中或許可以包含償還到期隱性債務(wù)，有助于緩和城投平臺的債務(wù)到期兌付壓2019出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還：通過出讓相關(guān)股權(quán)取得收益償還的債務(wù)規(guī)模。地方政府出讓具有收益性的資產(chǎn)，這種方式看起來也可以貢獻(xiàn)一定的償債資金，對于債務(wù)20194抵債的方式化解政府性債務(wù)。流與債務(wù)資金支出可能很難匹配在一起。利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還：由企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還（不含財政補助資金）的債務(wù)規(guī)模。流普遍具有期限較長的問題，與城投非標(biāo)和債券類債務(wù)的期限并不匹配。合規(guī)轉(zhuǎn)化

19、為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)：將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)的規(guī)模。當(dāng)于失去了地方政府的潛在支持，對企業(yè)并不見得是一件好事。PPP與到政府市場化項目中的社會資本方。借新還舊、展期等方式償還：由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還的債務(wù)規(guī)模。4（現(xiàn)金流入時間與債務(wù)到期時間不匹配101采用破產(chǎn)重整或清算方式化解：對債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整，并按照公司法等法律法規(guī)進(jìn)行清算，相應(yīng)化解的債務(wù)規(guī)模。很少看到破產(chǎn)重整類的化解方式，在城投平臺領(lǐng)域，短期內(nèi)應(yīng)該是很難看到這種選擇。6表 4：部分地方政府債務(wù)化解實施方案債務(wù)化解計劃部分已公布債務(wù)化解方案的地方政府盤活財政存量資金等償還的債務(wù)規(guī)模略陽縣

20、人民政府、濟(jì)南市長清區(qū)人民政府、重慶市武隆區(qū)大洞河鄉(xiāng)人民政府、鄂溫克旗人民政府、北海市鐵山港區(qū)人民政府、泰興市元竹鎮(zhèn)人民政府、固原市人民政府、資陽市人民政府、三江侗族自治縣人民政府出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還：通過出讓相關(guān)股權(quán)取得收益償還的債務(wù)規(guī)模略陽縣人民政府、鄂溫克旗人民政府、北海市鐵山港區(qū)人民政府利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還：由企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還（不含財政補助資金）的債務(wù)規(guī)模略陽縣人民政府、三江侗族自治縣人民政府合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)：將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)的規(guī)模鄂溫克旗人民政府借新還舊、展期等方式償還：由企事業(yè)單位協(xié)商金重慶市

21、武隆區(qū)大洞河鄉(xiāng)人民政府、資陽市人民政府、新昌市人民政府4 /dlgovmeta/dlgovinfo/zwgk/zfdt/gggs/201901/t20190123_2180015.html融機構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還的債務(wù)規(guī)模采用破產(chǎn)重整或清算方式化解：對債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整，并按照公司法等法律法規(guī)進(jìn)行清算，相應(yīng)化解的債務(wù)規(guī)模重慶市武隆區(qū)大洞河鄉(xiāng)人民政府資料來源：地方政府網(wǎng)站，穿透式識別原則政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入以及應(yīng)納入上述預(yù)算的國有資產(chǎn)處置收入， 審計署怎么看？在過去兩年的季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果中，審計署通常會總結(jié)過 去被審計出存在違法違規(guī)舉債融資

22、或形成隱性債務(wù)相關(guān)情況的后續(xù)處置結(jié)果。根據(jù)審計署 公布的結(jié)果，地方政府對于違規(guī)舉債和地方政府承擔(dān)的其他支出責(zé)任的整改方式主要包括： （1）提前償還違規(guī)債務(wù)； （2）撤回、解除承諾函、擔(dān)保函等； （3）解除政府購買服務(wù)協(xié)議等。 對于提前償還的債務(wù)，償債資金來源主要包括：財政償債準(zhǔn)備金、盤活的財政資金、土地 出收入、企業(yè)自有資金、閑置資金等。表 5：2017 年以來審計署跟蹤審計報告列舉的地方政府違規(guī)舉債整改案例審計報告公告期限審計報告公告期限地方政府違規(guī)舉債違規(guī)整改案例2017 年一季度關(guān)于重慶市黔江區(qū)在預(yù)算外舉債形成政府或有債務(wù)的問題。重慶市政府高度重視，對 6 名責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅問責(zé)處理；黔

23、江區(qū)采取協(xié)商相關(guān)單位提前還款或兌付本息、撤回承諾函解除擔(dān)保責(zé)任等方式進(jìn)行了整改。2017 年四季度65.788201788201788億元銀行貸款4勉談話等黨紀(jì)處分和組織處理。2017關(guān)于江西省九江市違規(guī)舉借政府性債務(wù) 4 億元并長期閑置問題。2017 年 10 月，江西省九江市土地儲備中心將上述長期閑置的貸款資金提前償還九江銀行股份有限公司。關(guān)于江西省九江市違規(guī)舉借政府性債務(wù) 4 億元并長期閑置問題。2017 年 10 月，江西省九江市土地儲備中心將上述長期閑置的貸款資金提前償還九江銀行股份有限公司。20182018 年二季度關(guān)于寧夏回族自治區(qū)銀川市西夏區(qū)通過政府購買服務(wù)用于興涇鎮(zhèn)回鄉(xiāng)風(fēng)情特

24、色小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)形成政府隱性債務(wù) 19.652018行為。關(guān)于湖南省邵陽市通過融資租賃等形成政府隱性債務(wù) 85.03 億元問題。邵陽市委、市政府召開政府性債務(wù)風(fēng)險防控工作會議，責(zé)成邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司盡快制定債務(wù)償還計劃。截至 2018關(guān)于湖南省邵陽市通過融資租賃等形成政府隱性債務(wù) 85.03 億元問題。邵陽市委、市政府召開政府性債務(wù)風(fēng)險防控工作會議，責(zé)成邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司盡快制定債務(wù)償還計劃。截至 2018 年 6月，該公司籌集自有資金和邵陽市人民政府清理盤活的財政資金，提前退還銀行 59.01 億元。同時，邵陽市開展自查，停換調(diào)撤非緊急項目減少新增債務(wù)，籌集資

25、金清理既有債務(wù)，并出臺化解政府性債務(wù)三年行動計劃，加強對政府隱性債務(wù)增長及風(fēng)險的管控。還款主體，制定分批次還款計劃。截至 2018 年 4 月，雙峰縣通過清繳企業(yè)欠繳土地出讓金等方式籌集資 金，分批次將上述 4.05 億元集資資金全部償還。2018 年三季度關(guān)于吉林省長春市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金融服務(wù)辦公室通過政府購買服務(wù)形成隱性債務(wù) 1.7 億元的問題。長春市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金融服務(wù)辦公室解除了與項目承接主體簽訂的政府購買服務(wù)合同用土地出讓收入提 前償還了 1.7 億元融資款。資料來源：審計署，從審計署跟蹤審計中披露的案例來看，隱性債務(wù)主要還是依靠提前償債或者解除合約的方 式化解隱性債務(wù)6或者企業(yè)自

26、有資金（轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)；解除合約對應(yīng)兩種情況，一是尚未舉債，二是舉債之后提前償債。此外，2018 年 12 月 24 日，審計署審計長在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上做國務(wù)院關(guān)于 2017 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況個地區(qū)通過財政資金償還或項目 市場化運作14.32 億元。 通過財政資金償還，對應(yīng)著六大化解方式中的第一種。 性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)自身經(jīng)營性債務(wù)，對應(yīng)六大化解方式中的第四種。此外，整改情況報告在下一步的安排對違規(guī)舉債或擔(dān)保問題，因個別地區(qū)受財力限制、需履行相關(guān)程序等，正與債權(quán)人溝通協(xié)商。協(xié)商按時兌付可能對應(yīng)著101號文中債務(wù)重組，也可能是延期。總

27、的來說，當(dāng)前中央部委對于存量隱性債務(wù)化解的態(tài)度相對柔和，并未強調(diào)隱性債務(wù)到期 必須償還。金融機構(gòu)如何參與存量隱性債務(wù)化解？上文我們主要討論的是地方政府與融資平臺如何化解存量隱性債務(wù)，而要想在 5-10 年的時間內(nèi)逐漸、穩(wěn)妥地化解掉可能在 2-3 年內(nèi)逐漸到期的隱性債務(wù)，就必然需要借新還舊或展期，而這種操作本質(zhì)上是需要金融機構(gòu)參與到存量隱性債務(wù)的化解中來。最早的 723 會議就提到，引導(dǎo)金融機構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求；723101按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停 存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、

28、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)101（性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險，包括采取展期、債務(wù)重組等方式，意味著存量隱性債務(wù)的借新還舊是被國務(wù)院認(rèn)可的，也是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與的。不過，101 增加地方政府隱性債兩大前提然需要就事論事，尤其是在財政和金融監(jiān)管部門并未出臺落實 1 號文的具體指導(dǎo)的背景下，金融機構(gòu)的操作仍然受限（很難明目張膽地直接對存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換。 就是金融機構(gòu)可以參與化解債務(wù)的方向，一方面利用資產(chǎn)的現(xiàn)金流或收益作為償債保障， 另一方面提供資金化解存量債務(wù)。但是，金融機構(gòu)具體參與化解存量隱性債務(wù)，目前應(yīng)該還在尋找、試點階段，我們這里以國開行為例。201812245，國開行在落實中央經(jīng)堅決打好防范化

29、解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn) 理債務(wù)風(fēng)險。2019 年，我們或許可以看到國開行幫助地方政府化解存量隱性債務(wù)的方式。國開行是不是隱性債務(wù)的債權(quán)人？國開行對地方政府和融資平臺之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在專項建設(shè)基金和棚改貸款（對于政府購買服務(wù)）兩個方面可能涉及隱性債務(wù)。 國開行的專項建設(shè)基金雖然是以股權(quán)的形式投資企業(yè)（包括城投平臺，但是一般這類股權(quán)具有明確的退出期限（比如10-20年存在地方財政擔(dān)保，這類專項建設(shè)基金存在隱性債務(wù)風(fēng)險。實際上，財政部門對于專項建設(shè)基金問題有專門的評述有的地方以財政部門或國投公（融資平臺作為項目業(yè)主單位與國開行或農(nóng)發(fā)行簽訂合同或協(xié)議，同時約定，在投資（分紅由地方財政統(tǒng)籌資金支付投資收股

30、權(quán)回購所需資金也納入財政預(yù)算管理這種由地方政府以紅頭文件或會議紀(jì)要形式出具的201787圖 3：國開行歷年棚改貸款發(fā)放規(guī)模和余額30000棚戶區(qū)改造貸款余額棚戶區(qū)改造貸款發(fā)放規(guī)模億元25000億元200001500010000500002010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年資料來源：國開行，國開行怎么參與隱性債務(wù)化解？雖然專項建設(shè)基金和棚改貸款均有可能涉及隱性債務(wù)，但是這兩類債務(wù)有 2 個共同特點，5 /xwzx/khdt/201812/t20181224_5719.html6 /mofhome/fujian/lanmudaohang/c

31、aizhengjiancha/201707/t20170711_2642699.html一是期限長，專項建設(shè)基金長達(dá) 10-20 年，棚改貸款甚至有可能超過 20 年；二是利率相對比較低，整體成本基本靠近貸款基準(zhǔn)利率。較小。那么，國開行有沒有可能參與隱性債務(wù)的借新還舊？（包括利率調(diào)整的債務(wù)重組，也有一些更加直接的說法叫做置換及多個金融機構(gòu)，新債權(quán)人提供融資，替換老債權(quán)人；后者主要是同一債權(quán)人繼續(xù)參與。因此，從國開行的角度，涉及的主要存量債務(wù)并不具有償還的緊迫性，那么提供新增融資 置換存量隱性債務(wù)或許是幫助地方政府穩(wěn)妥處理債務(wù)風(fēng)險的一個方向。7218由國開行提供化解地方隱性債務(wù)專項貸款，利率在基

32、準(zhǔn)左右，由鎮(zhèn)江市 于置換納入隱性債務(wù)中的高成本非標(biāo)，以降低成本。再比如增融資替換存量債務(wù)（比如其他機構(gòu)的債務(wù)，或者其他類型的債務(wù)，比如非標(biāo)類債務(wù)，（。此外，地方政府也有可能通過金融機構(gòu)參與化解隱性債務(wù)，比如地方 AMC 機構(gòu)。一些地方政府會通過下屬 AMC 機構(gòu)成立專門的償債基金，用于幫助下屬平臺公司化解存量隱性債務(wù)。具體指導(dǎo)化解存量隱性債務(wù)的政策文件出臺。但是按照 101的融資環(huán)境將繼續(xù)改善。地方債資金可以用于化解隱性債務(wù)嗎？首先，很明確的一點，我們應(yīng)該看不到類似于 2015-2018 年的存量債務(wù)置換出現(xiàn)，無論是國家審計署 8 月下旬全面開展地方政府隱性債務(wù)審計 債務(wù)摸底需填報八大類信息9

33、所報道的不可能再進(jìn)行債券置換，還是 2017 年 12 月財政部關(guān)于堅決制止地方政府幻方債，那么限額內(nèi)發(fā)行的其他地方債有沒有可能幫助城投平臺化解債務(wù)？收到地方債資金，然后用于償還債務(wù)。土地儲備專項債資金收儲城投已開發(fā)土地從 2017 年開始，地方政府開始發(fā)行土地儲備專項債券，按照地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行（財預(yù)201762 號）第八條 土地儲備專項債券資7 /money/bond/market/2019-02-20/doc-ihrfqzka7573100.shtml8 /html/2019-02/22/content_101346.htm9 /article/20180925/he

34、rald/a6fd2c9b27d5782f105a693241d39009.html金由財政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構(gòu)專項用于土地儲備，土儲專項債主要是為了土地儲備。62 土地儲備，是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法 取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。2018因此，城投公司所擁有的未利用的土地，仍然可以被土儲機構(gòu)重新收儲再利用，在這個收儲的過程中，可以使用土儲專項債資金支付收儲所需支付的費用。在這個過程中，城投平 臺可以獲得土地儲備專項債券的資金。地方債資金償還存量隱性債務(wù)項目政府拖欠工程款按照地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理

35、辦法和地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法，地方債資金應(yīng)當(dāng)用于公益性項目的資本性支出，不得用于經(jīng)常性支出。這里的資本性支出主要是指用于項目建設(shè)，一般理解是用于項目的新增投資部分，但是也沒有禁止用于在建項目的拖欠支出部分。2019 年 1 月 9 日國務(wù)院常務(wù)會議10部署加快發(fā)行和用好地方政府專項債券，會議指出專項債募集資金要優(yōu)先用于在建項目，防止半拉子工程，支持規(guī)劃內(nèi)重大項目及解決政 府項目拖欠工程款等。11511，財政部部長助理許宏才在指導(dǎo)和督促地方將專項債券資金重點用于急需資存量隱性債務(wù)項目政府拖欠工程 款問題等。從兩次會議中透露的信息來看，專項債資金可以用于地方政府在政府項目中因拖欠工程款 而形

36、成的隱性債務(wù)。平臺使用自有資金或者融資先行墊付（從而形成了隱性債務(wù)，這就形成了所謂的存量以上兩種地方債資金的運用途徑，可以為城投平臺爭取一部分地方債資金用于化解存量隱性債務(wù)，但是能夠爭取的規(guī)模估計會比較有限。對于存量隱性債務(wù)，市場還在擔(dān)心什么？于城投債務(wù)總是存在若有若無的擔(dān)憂。存量隱性債務(wù)終究是要還的并沒有真正減少隱性債務(wù)的存量。5-10 年時間化解隱性債務(wù)也就意味著隱性債務(wù)終究是要還的。比如在 2019 年浙江省財政工作會議12上，浙江省財政廳廳長徐宇寧提出要切實防范化解地10 /premier/2019-01/09/content_5356305.htm11 /zhengwuxinxi/c

37、aizhengxinwen/201901/t20190115_3123303.htm12 /xinwenlianbo/zhejiangcaizhengxinxilianbo/201901/t20190110_3120630.htm一減兩嚴(yán)三規(guī)范一減減 少隱性債務(wù)存量2019 再比如，按照重慶市某區(qū) 2018 年政府債務(wù)管控情況的報告13，2018 年年中政府隱性債務(wù)余額為 249.68 億元，從 2018 年下半年開始，逐步化解存量隱性債務(wù)，一直持續(xù)到 2029 年以后。如何降低債務(wù)規(guī)模的問題減少債務(wù)存量借新還舊才是化解隱性債務(wù)的穩(wěn)妥方法。 市場或許并不特別擔(dān)心借新還舊，但是肯定擔(dān)心怎么還。圖

38、 4：重慶市某區(qū)化解存量隱性債務(wù)計劃億元化債規(guī)模26.93 26.5626.93 26.5624.25 23.3524.4120.45 19.9121.6815.61 14.9716.02 15.542520151050資料來源：重慶政府網(wǎng)，政府化債不等于償還，警惕數(shù)字化債 然而還需要注意的是，化解債務(wù)，并不等于償還債務(wù)。以前文某區(qū)的化債方式為例，其 2018 年下半年的化債方案中包含一項暫?；蛘呔徑椖亢笮薷膮f(xié)議15.81從而減少隱性債務(wù)的規(guī)模。在審計署披露的化債案例中，我們也可以看到某些地方政府通過解除政府購買服務(wù)協(xié)議、但是很明顯，這些減少隱性債務(wù)規(guī)模的方案，并沒有實質(zhì)性的償還債務(wù)，而是完

39、成了 債務(wù)償還責(zé)任的重新確認(rèn)。 對于城投公司而言，自身承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模并沒有因為這類化債方案而下降，未來依舊需要 承擔(dān)債務(wù)到期償還的責(zé)任。（即使是幫助協(xié)助金融機構(gòu)展期/借新還舊永遠(yuǎn)比 以資產(chǎn)化解債務(wù)要好，需要警惕所謂的數(shù)字化債?；瘋桨傅膮^(qū)域性差異正如前文所述，地方政府化債方式的不同，對于城投平臺的實質(zhì)性幫助會有很大的差異，13 /s/vURxsVRvka03KjzdvUdrjA因此我們在 2019 年需要思考的一個問題就是，不同地方政府對隱性債務(wù)化解的意愿和力 度是否有不同？的。201712提出，堅持中央不救助原則，做到誰家的孩子誰抱，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會買單的幻覺。201812。中

40、央財政對于隱性債務(wù)化解的態(tài)度十分明確，中央是不會參與隱性債務(wù)化解的具體工作的， 主要是對如何化解進(jìn)行指導(dǎo)。其次，誰家的孩子誰抱，意味著不同省份隱性債務(wù)化解將存在差異，不會統(tǒng)一化解。部關(guān)于地方政府債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況中，均提到誰家的孩子誰抱，這是積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)的要求之一，意味著債務(wù)的化解需要依靠地方政府自己的力量。2018828妥善化解隱性債務(wù)存量， 力度省級政府對本轄區(qū)債務(wù)負(fù)總責(zé)，有兩個層面的意思，一是各個省政府負(fù)責(zé)制定本省內(nèi)隱性債務(wù)化解的具體方案，比如化解債務(wù)的主要方式、穩(wěn)妥化解債務(wù)的保障措施、化債的稟賦等情況制定具體的化債方案，最終會體現(xiàn)為不同各省份之間的差異。是真金白銀化

41、債，還是數(shù)字化債。省級以下政府各負(fù)其責(zé)，蘊含著兩種含義：一是省政府制定統(tǒng)一的化債方案，各下級政府統(tǒng)一執(zhí)行，省政府將對所有債務(wù)的化解承擔(dān)一定的救助責(zé)任。這種情況下，統(tǒng)一省份內(nèi)部各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險趨于一致。二是省政府制定統(tǒng)一的化債原則，各下級政府按照自身的情況分別制定具體的化債方案。這種情況下，同一省份內(nèi)部，不同地區(qū)之間的債務(wù)風(fēng)險會有分化。市、縣（市、區(qū)）一方案，這種化債方式，有可能呈現(xiàn)出不同地方政府在具體實施化債方案時的分化。 關(guān)注不同區(qū)域化債方案的差異，實際上是關(guān)注不同地方政府對城投救助意愿強弱的差異， 或者說城投信仰強弱的分化。如果沒有土地出讓怎么辦？債資金相對有限（相對于支出）的情況下，要想

42、真正將隱性債務(wù)化解掉（償還方式，其實還是依賴實際的現(xiàn)金流，包括經(jīng)營性現(xiàn)金流和資產(chǎn)處置帶來的現(xiàn)金流。其中最為市場所看重的就是土地存貨出讓產(chǎn)生的現(xiàn)金流，也就是說，城投平臺債務(wù)的化解在很大程度上是依賴土地出讓的。然而，始于 2016 年的房地產(chǎn)周期已經(jīng)逐漸步入下行期，尤其是棚改貨幣化安置不再被鼓勵以后，三四線城市房地產(chǎn)市場下行壓力在 2018 年下半年已經(jīng)逐漸凸顯出來，這對于三四線城市的土地出讓帶來比較大的不確定性。融資渠道也相對較窄，對土地出讓的依賴較強，但是恰恰是這些城市在 2019的時間內(nèi)，土地出讓將面臨很大的不確定性，土地出讓總金額大概率將下滑。在9（弱三四線城市， 反而土地出讓難度在加大。

43、 的風(fēng)險，實際上 2018 年暴露債務(wù)風(fēng)險的區(qū)域已經(jīng)表現(xiàn)出類似特征。圖 5：土地成交明顯進(jìn)入下行周期土地成交價累計同比：一線城市土地成交價累計同比：二線城市%土地成交價累計同比：三線城市%土地成交價累計同比：三線城市1501005002014-012014-042014-012014-042014-072014-102015-012015-042015-072015-102016-012016-042016-072016-102017-012017-042017-072017-102018-012018-042018-072018-10資料來源：Wind，平臺帶息債務(wù)還在增加，怎么辦？嚴(yán)201

44、8年城投0但是，我們看城投平臺的有息債務(wù)，2018 年前三個季度可比口徑下的有息債務(wù)的同比增速雖然有所下滑，但是仍然保持高于 2016 年的增速水平。這可能是由于資管新規(guī)嚴(yán)監(jiān)管 之下，城投平臺表外債務(wù)需要通過表內(nèi)債務(wù)進(jìn)行接續(xù)，從而出現(xiàn)的表內(nèi)債務(wù)規(guī)模繼續(xù)增加。如果真如我們所推測的，那么城投平臺的債務(wù)壓力會更大，尤其是表內(nèi)融資渠道是否能夠有效對接表外債務(wù)。實際上，按照我們理解，所謂表外債務(wù)很有可能是一些政府投資基金、PPP 等政府支出責(zé) ； 如果我們繼續(xù)觀察到平臺有息債務(wù)繼續(xù)高速擴張，那么平臺實際面臨的債務(wù)壓力可能并沒 有因為化解存量隱性債務(wù)而出現(xiàn)下降，這也是我們關(guān)注的一個方面。圖 6：可比口徑下

45、的有息債務(wù)同比增速萬億%有息債務(wù)規(guī)模（可比口徑）同比增速（右）萬億%121110988726資料來源：Wind，2019 年最需要關(guān)注的是不同各地區(qū)城投分化的不確定性？2018 年，不同等級、不同期限的城投債分化較為明顯，高評級、短期限城投債更受歡迎， 低評級、長期限城投債表現(xiàn)相對一般。2018 年全年來看，1 年 AAA 城投債信用利差整體收窄約 50BP，而 5 年 AA(2)城投債信用利差整體走擴近 20BP。圖 7：2018 年不同評級、不同期限城投債信用利差走勢迥異1年AAA城投年國債年國債（右）BPBPBPBP60資料來源：Wind，實際上，從擇券的角度，投資者更加關(guān)注不同區(qū)域城投債的變化情況。從 2018 年各省份城投債信用利差的變化可以看出，不同省份城投債表現(xiàn)差異比較大，但是整體上遵循一個基本的原則，風(fēng)險越大的區(qū)域城投信用利差走擴幅度越大。圖 8：2018 年不同省份城投債信用利差月度均值