全國地方政府性債務審計結(jié)果

1、全國地方政府性性債務審計結(jié)結(jié)果根據(jù)中央經(jīng)經(jīng)濟工作會議議和十一屆全全國人大四次次會議部署，國國務院決定，由由審計署統(tǒng)一一組織全國各各級審計機關(guān)關(guān)，對全國地地方政府性債債務情況進行行一次全面審審計。按照國國務院辦公廳廳關(guān)于做好地地方政府性債債務審計工作作的通知（國國辦發(fā)明電2201166號）的要求求，在各級黨黨委政府的大大力支持和各各級財政、發(fā)發(fā)展改革、人人民銀行、銀銀監(jiān)等部門和和單位的積極極配合下，審審計署于20011年3月月至5月組織織全國審計機機關(guān)4.133萬名審計人人員，按照“見賬、見人人、見物，逐逐筆、逐項審審核”的原則，對對31個?。ㄗ宰灾螀^(qū)、直轄轄市）和5個個計劃單列市市本級及所屬屬

2、市（地、州州、盟、區(qū)）、縣縣（市、區(qū)、旗旗）三級地方方政府（以下下簡稱省級、市市級、縣級）的的債務情況進進行了全面審審計（云南省省盈江縣因地地震未進行審審計）。此次次審計的范圍圍是：所有涉涉及債務的225590個個政府部門和和機構(gòu)、65576個融資資平臺公司、442603個個經(jīng)費補助事事業(yè)單位、22420個公公用事業(yè)單位位、90388個其他單位位、3738805個項目目，共18773683筆筆債務。審計計的重點內(nèi)容容是政府負有有償還責任的的債務1，同時對債債務人出現(xiàn)債債務償還困難難時，政府需需履行擔保責責任的或有債債務和可能承承擔一定救助助責任的其他他相關(guān)債務也也進行了審計計。為確保審審計數(shù)據(jù)

3、和情情況的真實、準準確和完整，對對每一筆債務務，審計人員員都依法進行行了核實和取取證，審計結(jié)結(jié)果分別征求求了省、市、縣縣三級政府的的意見。現(xiàn)將將審計結(jié)果公公告如下：一、地方方政府性債務務基本情況（一）債債務規(guī)模。截至20010年底，全全國地方政府府性債務余額額1071774.91億億元，其中：政府負有償償還責任的債債務671009.51億億元，占622.62%；政府負有擔擔保責任的或或有債務233369.774億元，占占21.800%；政府可可能承擔一定定救助責任的的其他相關(guān)債債務166995.66億億元，占155.58%（見見圖1）。在22010年底底的地方政府府性債務余額額中，有511.1

4、5%共共計548116.11億億元是20008年及以前前年度舉借和和用于續(xù)建22008年以以前開工項目目的，其中：2008年年及以前年度度舉借319989.044億元，占229.85%；用于續(xù)建建以前年度開開工項目和償償還以前年度度債務本息222827.07億元，占占21.300%。（二二）債務產(chǎn)生生發(fā)展情況。我國地方政府負有償還責任的債務最早發(fā)生在1979年，有8個縣區(qū)當年舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續(xù)舉債，其中：省級政府（含計劃單列市，下同）舉借負有償還責任或擔保責任的債務的起始年集中在1981年至1985年，這一期間有28個省級政府開始舉債；市級和縣級政府舉借債務的起始

5、年集中在1986年至1996年，這一期間共有293個市級和2054個縣級政府開始舉借債務。至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（占90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（占86.54%）都舉借了債務。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務。全國各地區(qū)政府性債務發(fā)生的起始年詳見表1。 表1 全國各地區(qū)政府性債務發(fā)生起始年情況表年度區(qū)間省級市級縣級當期開始舉借個數(shù)累計個數(shù)累計占總地區(qū)比例當期開始舉借個數(shù)累計個數(shù)累計占總地區(qū)比例當期開始舉借個個數(shù)累計個數(shù)累計占總地區(qū)比例19791998000-441.02%51511.84%19811998528

6、2877.78%566015.31%30035112.63%19861999053391.67%12118146.17%833118442.61%199119996336100%17235390.05%1221240586.54%（三）債債務規(guī)模分年年度變化情況況。19997年以來來，我國地方方政府性債務務規(guī)模隨著經(jīng)經(jīng)濟社會發(fā)展展逐年增長。11998年和和2009年年債務余額分分別比上年增增長48.220%和611.92%。22010年的的債務余額比比上年增長118.86%，但增速下下降43.006個百分點點（詳見圖22）。（注注：上圖20002年增長長率為19998年至20002年年均均增長

7、率，22007年增增長率為20002年至22007年年年均增長率）（四）債務余額結(jié)構(gòu)情況。一是從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%（詳見表2和圖3）。表2 2010年底全國地方政府性債務余額層級分布情況表 單位：億元債務類型合計省級市級縣級金額比重金額比重金額比重金額比重政府負有償還責任的債務67109.551100.00%12699.22418.92%32460.00048.37%21950.22732.71%政府負有擔保責任的債務23369.7

8、74100.00%11977.11151.25%7667.97732.81%3724.66615.94%其他相關(guān)債務16695.666100.00%7435.59944.54%6504.09938.96%2755.98816.50%合計107174.91100.00%32111.99429.96%46632.00643.51%28430.99126.53%二是從區(qū)域域分布看，截截至20100年底，東部部11個?。ㄖ敝陛犑校┖?5個計劃單列列市政府性債債務余額533208.339億元，占占49.655%；中部88個省政府性性債務余額為為247166.35億元元，占23.06%；西西部12個省?。?/p>

9、自治區(qū)、直直轄市）政府府性債務余額額292500.17億元元，占27.29%（見見圖4）。三是從舉借借主體看，22010年底底地方政府性性債務余額中中，融資平臺臺公司、政府府部門和機構(gòu)構(gòu)舉借的分別別為497110.68億億元和249975.599億元，占比比共計69.69%（詳詳見表3和圖圖5）。表3 20110年底全國國地方政府性性債務舉借主主體情況表 單單位：億元舉債主體類別三類債務合計政府負有償還責責任的債務政府負有擔保責責任的債務其他相關(guān)債務債務額比重債務額比重債務額比重債務額比重融資平臺公司49710.66846.38%31375.22946.75%8143.71134.85%101

10、91.66861.04%地方政府部門和機構(gòu)24975.55923.31%15817.99223.57%9157.67739.19%0.000.00%經(jīng)費補助事業(yè)單位17190.22516.04%11234.11916.74%1551.8776.64%4404.19926.38%公用事業(yè)單位2498.2882.33%1097.2001.63%304.741.30%1096.3446.57%其他單位12800.11111.94%7584.91111.31%4211.75518.02%1003.4556.01%合計107174.91100.00%67109.551100.00%23369.77410

11、0.00%16695.666100.00%四四是從借款來來源看，20010年底地地方政府性債債務余額中，銀銀行貸款為884679.99億元，占占79.011%（詳見表表4）。表4 20100年底全國地地方政府性債債務資金來源源情況表 單位位：億元債權(quán)人類別三類債務合計政府負有償還責任的債務政府負有擔保責任的債務其他相關(guān)債務債務額比重債務額比重債務額比重債務額比重銀行貸款84679.99979.01%50225.00074.84%19134.11481.88%15320.88591.77%上級財政4477.9334.18%2130.8333.18%2347.10010.04%0.000.00%發(fā)

12、行債券7567.3117.06%5511.3888.21%1066.7774.56%989.165.92%其他單位和個人借款10449.6689.75%9242.30013.77%821.733.52%385.652.31%小計107174.91100.00%67109.551100.00%23369.774100.00%16695.666100.00%五是從債務務形態(tài)和資金金投向看，22010年底底地方政府性性債務余額中中，尚未支出出仍以貨幣形形態(tài)存在的有有110444.47億元元，占10.31%；已已支出961130.444億元，占889.69%。已支出的的債務資金中中，用于市政政建設、交

13、通通運輸、土地地收儲整理、科科教文衛(wèi)及保保障性住房、農(nóng)農(nóng)林水利建設設等公益性、基基礎(chǔ)設施項目目的支出占886.54%（詳見表55）。表5 20110年底全國國地方政府性性債務余額已已支出投向情情況表 單位：億元元債務支出投向類別三類債務合計政府負有償還責任的債務政府負有擔保責任的債務其他相關(guān)債務 債務額比重債務額比重債務額比重債務額比重市政建設35301.004 36.72%24711.115 42.03%4917.688 22.55%5672.211 36.53%交通運輸23924.446 24.89%8717.744 14.83%10769.662 49.39%4437.100 28.58

14、%土地收儲10208.883 10.62%9380.699 15.95%556.99 2.55%271.15 1.75%教科文衛(wèi)、保障障性住房9169.022 9.54%4374.677 7.43%1318.022 6.04%3476.333 22.39%農(nóng)林水利建設4584.100 4.77%3273.788 5.57%874.53 4.01%435.79 2.81%境2733.155 2.84%1932.033 3.29%403.72 1.85%397.40 2.56%化解地方金融風風險1109.699 1.15%823.35 1.40%281.29 1.29%5.05 0.03%工業(yè)12

15、82.877 1.33%681.18 1.16%579.46 2.66%22.23 0.14%能源241.39 0.25%44.78 0.08%189.91 0.87%6.70 0.04%其他7575.899 7.89%4858.122 8.26%1915.400 8.79%802.37 5.17%合計96130.444 100.00%58797.449 100.00%21806.662 100.00%15526.333 100.00%六是從償償債年度看，22010年底底地方政府性性債務余額中中，20111年、20112年到期償償還的占244.49%和和17.177%，20113年至20015

16、年到期期償還的分別別占11.337%、9.28%和77.48%，22016年以以后到期償還還的占30.21%（詳詳見表6）。表6 20110年底全國國地方政府性性債務未來償償債情況表 單位：億億元償債年度三類債務合計政府負有償還責任的債務政府負有擔保責任的債務其他相關(guān)債務債務額比重債務額比重債務額比重債務額比重2011年26246.44924.49%18683.88127.84%3646.24415.60%3916.44423.46%2012年18402.44817.17%12982.55219.35%2972.07712.72%2447.89914.66%2013年12194.99411.3

17、7%7991.36611.91%2265.9889.70%1937.60011.61%2014年9941.3999.28%6177.0119.20%2273.3119.73%1491.0778.92%2015年8012.2667.48%4934.6997.35%1780.6667.62%1296.9117.77%2016年及以以后32377.33530.21%16340.11224.35%10431.44844.63%5605.75533.58%合計107174.91100.00%67109.551100.00%23369.774100.00%16695.666100.00%（五）債債務負擔總

18、體體情況。至20100年底，省、市市、縣三級地地方政府負有有償還責任的的債務率，即即負有償還責責任的債務余余額與地方政政府綜合財力力的比率為552.25%，加上地方方政府負有擔擔保責任的或或有債務，債債務率為700.45%。地地方政府負有有擔保責任的的或有債務和和政府可能承承擔一定救助助責任的其他他相關(guān)債務22010年的的逾期債務率率分別為2.23%和11.28%。二、地方政府性債務資金在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的積極作用從審計情況看，地方政府性債務資金用于彌補地方財力不足，應對危機和抗擊自然災害，改善民生和生態(tài)環(huán)境保護，推動地方經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。（一）為應對危機和抗擊自

19、然災害提供資金支持。在應對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券；地方政府通過融資平臺公司等多方籌集資金，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了資金支持；汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用于災后重建，推動災后恢復重建的順利實施。（二）為推動民生改善和生態(tài)環(huán)境保護提供重要支撐。截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫(yī)療、科學文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設等民生方面的債務余額達13753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設、工業(yè)等領(lǐng)域的債務余額達4016.02億元，有力地促進了社會事業(yè)發(fā)展，推動了生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

20、（三）為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。截至2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設施和能源建設59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進了各地經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善，有利于為“十二五”及今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展增強后勁。三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題（一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透

21、明。從審計情況看，大多數(shù)地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構(gòu)違規(guī)提供擔保來獲得債務資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務。此次審計發(fā)現(xiàn)，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知（國發(fā)201019號，以下簡稱國務院通知）下發(fā)后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)等，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務提供擔保464.75億元。（二）地方政府性債務收支未納入預算管理，債務監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。至

22、2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規(guī)定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題。（三）部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風險隱患。一是個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還

23、舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。二是部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。三是部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務規(guī)模大、償債壓力較大。截至2010年底，地方政府性債務余額中用于高速公路建設的債務余額為11168.11億元，其中政府負有償還責任的債務754.02億元、政府負有擔保責任的債務7809.63億元、其他相關(guān)債務2604.46億元，分別占6.75%、69

24、.93%和23.32%。部分地區(qū)的高速公路處于建設期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負有擔保責任的債務和其他相關(guān)債務借新還舊率達54.64%。截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫(yī)院分別有政府性債務2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫(yī)院2010年政府負有擔保責任的債務和其他相關(guān)債務的借新還舊率超過50%，當年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。有95所高校和575家醫(yī)院存在債務逾期現(xiàn)象，逾期債務分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元

25、財政資金用于償債。（四）部分政府性債務資金未及時安排使用。截至2010年底，地方政府性債務余額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中：34個省級、256個市級和942個縣級政府所屬部分債務單位2008年及以前年度舉借至2010年底未支出的債務余額有1319.80億元，占11.95%，2010年為此由財政資金支付利息67.74億元。債務資金未及時安排使用并發(fā)揮效益的主要原因是：一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準備不充分，還有部分因擔心銀根緊縮而為項目超前融資等。（五）部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務資金。一些地方政府性債務資金的舉借、管理和使用不夠規(guī)范，審計共發(fā)現(xiàn)

26、違規(guī)問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺公司等單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務資金；一些地方和單位將債務資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場或用于修建樓堂館所，部分單位違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將債務資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩）、低水平重復建設項目。此外，審計還發(fā)現(xiàn)形成損失浪費19.94億元；涉嫌經(jīng)濟違法違紀案件線索12件，正在依法查處。（六）地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。一是融資平臺公司數(shù)量多。地方政府融資平臺公司產(chǎn)生于上世紀80年代。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級164

27、8家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上。從這些公司的經(jīng)營范圍看，以政府建設項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設功能的1173家，還進行其他經(jīng)營活動的2169家。二是融資平臺公司債務規(guī)模大。2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%，其中：政府負有償還責任的債務31375.29億元、政府負有擔保責任的債務8143.71億元、其他相關(guān)債務10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14

28、038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。從債務償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關(guān)債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。三是部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。主要表現(xiàn)為：對融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。審計發(fā)現(xiàn)，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務

29、資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。四、審計建議地方政府性債務的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用，但在債務舉借、管理和使用中出現(xiàn)一些問題，有的地方還存在較大風險隱患，應當引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防范和化解可能出現(xiàn)的風險。為此，提出如下建議：（一）按照誰舉債誰負責的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務。對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務，應剝離政府償債責任，主要用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當財政補貼；對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的政府