新行政救濟法講義

1、行政救濟法講義行政救濟法之一般原理（2014年6月1日修改）一、行政救濟法之一般原理“有權利（力）必有救濟”、“有侵害必有保護”?，F(xiàn)代行政法治要求對行政主體實施行政行為所造成的侵害必須予以法律上的補救，這就是“行政救濟”。它構成了與行政法基礎理論相對應另一個重要體系行政救濟法律制度。相比傳統(tǒng)行政法教科書上將廣義上的行政法體系劃分為行政法與行政訴訟法的構造，我們認為，行政救濟法與其他部門法相對單一的司法救濟制度不同，它應該涵蓋了行政訴訟、行政復議、國家賠償?shù)纫幌盗行姓ㄋ赜械臋嗬葷鷻C制，而不應當單純指代行政訴訟制度。因此，在行政實體法理論之外單獨探討行政救濟制度，能更為系統(tǒng)更為完整的掌握行政

2、救濟制度的法律框架。從而和其他部門法一樣，形成實體法與救濟法并行的學習脈絡。1.1行政救濟的界定1.1.1行政救濟的界定諸說關于行政救濟這一概念，目前行政法學界并無統(tǒng)一的界說，主要存在以下三種觀點：1行政機關救濟說該說從救濟的主體出發(fā)，認為行政救濟即行政機關實施的救濟。2受損權益補救說該說從救濟的對象出發(fā)，認為行政救濟即對受到行政行為損害的相對人的合法權益所實施的補救。3瑕疵行為矯正說該說也是從救濟的對象出發(fā)認為，行政救濟是有關國家機關對違法或不當?shù)男姓袨橛枰韵麥缁蜃兏囊环N法律矯正機制。4行政權力保障說1.1.2行政救濟的科學界定行政救濟是指有關國家機關依法矯正瑕疵行政行為并對其造成的不利

3、后果予以消除而實施的一種法律補救機制。它具有如下特征：1行政救濟的主體是有關國家機關有權實施救濟的主體既包括國家行政機關，也包括其他國家機關即國家權力機關和司法機關，但非國家機關的其他社會組織或者個人都無權實施行政救濟，而只能請求有關國家機關提供行政救濟，同時，有關國家機關既可以主動也可依相對人的申請實施救濟，既可以直接實施救濟也可以通過對行政行為的不予適用、不予執(zhí)行而間接地矯正行政行為。2行政救濟的客體是行政行為及其造成的不利后果行政救濟的客體是行政主體的行為。這種行政行為既可以是違法或不當?shù)男姓袨橐部梢允呛戏ǖ男姓袨?，只要造成了不利的后果（或損害或損失），都應予以法律上的補救。而且，無

4、論是對個人利益還是對公共利益造成的不利后果也都應予以補救。3行政救濟的性質是一種法律補救機制行政救濟的實質是消除行政行為造成的不利后果，使受到侵害的公共利益或相對人的合法權益恢復原狀，對相對人合法權益所造成損害或損失予以賠償或補償。由此，行政救濟法是指矯正瑕疵行政行為并對其造成的不利后果予以消除而實施的法律補救機制的總稱。1.2行政救濟的途徑如果將行政救濟看成為一個系統(tǒng)，則行政救濟的途徑應包括行政內救濟和行政外救濟這兩大類。1.2.1行政內救濟行政內救濟即行政主體系統(tǒng)內部實施的救濟。其特點為：主體是行政主體（上級機關、監(jiān)察機關或做出行政行為的主體本身）客體可以是具體行政行為及部分抽象行政行為途

5、徑較多，主要是行政復議，也包括舉報、投訴、信訪等內容可以是合法性救濟也可以是合理性救濟方式較多1.2.2行政外救濟行政外救濟是指來自于行政系統(tǒng)之外的立法機關和司法機關對行政行為的救濟。它又應包括立法救濟和司法救濟兩種。1立法救濟（1）主體是國家權力機關。包括全國人大、地方各級人大及其常委會。（2）客體是特定行政行為。即一般為本級人民政府及其派出機關的抽象行政行為。（3）方式比較單一。以撤銷為主要方式，一般不采用變更等救濟方式。主要有三種情形：憲法第67條第7項規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方組織法第8條第11項和第39條第8項規(guī)定，縣級以上

6、地方人大及其常委會有權撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令。地方組織法第9條8項規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大有權撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府違法或不當?shù)臎Q定和命令。（4）它是一種非經(jīng)常性的救濟。2司法救濟司法救濟是指司法機關對行政行為予以審查而實施的一種法律補救機制。其特點為：（1）主體目前只于人民法院（行政審判庭）。（2）客體是具體行政行為及部分抽象行政行為。（3）途徑主要是行政訴訟和國家賠償。（4）合法性救濟和合理性救濟。（5）方式較多。1.3行政救濟的方式對行政行為進行救濟，應采取相應的糾正或補救的方式，否則就失去意義。具體而言，行政救濟主要有下列方式：1.3.1補正和履行1補正所謂補正，是指

7、對實質上合法但程序和形式上有一定錯誤的輕微瑕疵行政行為予以補充和改正。2履行履行是指對行政主體不履行或拖延履行法定職責的行政行為，由有權機關責令行政主體在一定期限內履行職責。需要注意的是：適用履行這一方式必須符合以下條件：第一，行政主體不履行或拖延履行法定職責構成不作為；第二，有履行之可能和必要。如果再履行已成為不可能或不必要，則也不適用這一方式，但仍需救濟的，可采用確認和賠償?shù)绕渌绞健Ｐ性V法第七十二條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。行訴法第七十三條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。1.3.2撤銷、宣告無效和轉換1撤

8、銷它是指依法消滅具有法定違法事由的行政行為的效力。行政行為一經(jīng)撤銷，就視為自始不具有法律效力。適用撤銷這一救濟方式應同時具備下列條件：構成實質性違法。屬于作為形式的違法。該行政行為是基于行政主體的主觀過錯。一般說來，有下列行為之一的，應適用撤銷方式：不符合客觀情況。適用法律錯誤。濫用職權。行政行為被撤銷后的法律效果：相對人已享受了權利、履行義務，但依法確應享受權利，履行義務，應用轉換予以進一步補救。相對人已享受權利，但依法不應享受該權利的，應按不當?shù)美枰苑颠€或予以追繳。相對人已履行了義務，但依法不具有該義務的，應得到行政賠償。法條解析：行訴法第七十條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤

9、銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當?shù)摹?宣告無效這是指宣告特定行政行為違法并使之自始不具有法律效力的補救方式。有下列情形之一的，應適用宣告無效：因越權所作的行政行為；因受欺詐、脅迫所作的行政行為；因惡意串通所作的行政行為。嚴重違反法定程序的行政行為。法律效果：對因欺詐或因惡意串通所作的行為被宣告無效后，其法律效果的處理一般采取剝奪非法所得的方式。法條解析：行訴法第七十五條：行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行

10、為無效的，人民法院判決確認無效。3.轉換轉換又稱“替換”、“代替”。指的是對實質上違法的行政行為，應當依法予以撤銷或宣告無效。但因公共利益的需要，責令行政機關重新作出具體行政行為。一般說來，適用轉換這一救濟方式須具備下列條件：第一，原行政行為與新作出的行政行為具有相同的目的；第二，新作出的行政行為可由行政機關以相同的程序和方式實施第三，新作出的行政行為，不得與原行政行為的事實、理由或內容完全相同，且不得加重相對人的負擔。1.3.3變更和確認1變更：將不當?shù)男姓袨楦淖兂蔀檫m當、合理的行政行為。2確認：因公共利益的需要或其他客觀原因，無法撤銷或維持原行政行為，只能認定其合法或違法。法條解析：行訴

11、法第七十七條行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。行訴法第七十四條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。1.3.4賠償和補償1行政賠償：行政主體違法行政行為侵犯相對人合法權益所造成的損害予以賠償。2行政補償：行政主體合法行政行為造成相對人合法權益的損失予以彌補的一種補救。法條解析：行訴法第七十八條被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，

12、人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償。行政內救濟即行政主體系統(tǒng)內部實施的救濟。其特點為：主體是行政主體（上級機關、監(jiān)察機關或做出行政行為的主體本身）客體可以是任何行政行為（抽象與具體行為、內部與外部行為）途徑主要是行政復議，也包括舉報、投訴、信訪等內容可以是合法性救濟也可以是合理性救濟方式較多1.2.2行政外救濟行政外救濟是指來自于行政系統(tǒng)之外的立法機關和司法機關對行政行為的救濟。它又應包括立法救濟和司法救濟兩種。1立法救濟（1）主體是國家權力機關。包括全國人大、地方各級人

13、大及其常委會。（2）客體是特定行政行為。即一般為本級人民政府及其派出機關的抽象行政行為。（3）方式比較單一。以撤銷為主要方式，一般不采用變更等救濟方式。主要有三種情形：憲法典第67條第7項規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方組織法第8條第11項和第39條第8項規(guī)定，縣級以上地方人大及其常委會有權撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令。地方組織法第9條8項規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大有權撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府違法或不當?shù)臎Q定和命令。（4）它是一種非經(jīng)常性的救濟。2司法救濟司法救濟是指司法機關對行政行為予以審查而實施的一種法律補救機制。其特點為：（1

14、）主體目前只限于人民法院（設行政審判庭的法院）。（2）客體主要是外部具體行政行為。（3）途徑主要是行政訴訟和國家賠償之訴。（4）內容主要是合法性救濟。（5）方式較多。1.3行政救濟的方式對行政行為進行救濟，應采取相應的糾正或補救的方式，否則就失去意義。具體而言，行政救濟主要有下列方式：1.3.1補正和履行1補正所謂補正，是指對實質上合法但程序和形式上有一定錯誤的輕微瑕疵行政行為予以補充和改正。2履行履行是指對行政主體不履行或拖延履行法定職責的行政行為，由有權機關責令行政主體在一定期限內履行職責。需要注意的是：適用履行這一方式必須符合以下條件：第一，行政主體不履行或拖延履行法定職責構成不作為；第

15、二，有履行之可能和必要。如果再履行已成為不可能或不必要，則也不適用這一方式，但仍需救濟的，可采用確認和賠償?shù)绕渌绞健?.3.2撤銷、宣告無效和轉換1撤銷它是指依法消滅具有法定違法事由的行政行為的效力。行政行為一經(jīng)撤銷，就視為自始不具有法律效力。適用撤銷這一救濟方式應同時具備下列條件：構成實質性違法。屬于作為形式的違法。該行政行為是基于行政主體的主觀過錯。一般說來，有下列行為之一的，應適用撤銷方式：不符合客觀情況。適用法律錯誤。濫用職權。行政行為被撤銷后的法律效果：相對人已享受了權利、履行義務，但依法確應享受權利，履行義務，應用轉換予以進一步補救。相對人已享受權利，但依法不應享受該權利的，應按

16、不當?shù)美枰苑颠€或予以追繳。相對人已履行了義務，但依法不具有該義務的，應得到行政賠償2宣告無效這是指宣告特定行政行為違法并使之自始不具有法律效力的補救方式。有下列情形之一的，應適用宣告無效：因越權所作的行政行為；因受欺詐、脅迫所作的行政行為；因惡意串通所作的行政行為。嚴重違反法定程序的行政行為。法律效果：對因欺詐或因惡意串通所作的行為被宣告無效后，其法律效果的處理一般采取剝奪非法所得的方式。3.轉換轉換又稱“替換”、“代替”。指的是對實質上違法的行政行為，應當依法予以撤銷或宣告無效。但因公共利益的需要，責令行政機關重新作出具體行政行為。一般說來，適用轉換這一救濟方式須具備下列條件：第一，原行政

17、行為與新作出的行政行為具有相同的目的；第二，新作出的行政行為可由行政機關以相同的程序和方式實施第三，新作出的行政行為，不得與原行政行為的事實、理由或內容完全相同，且不得加重相對人的負擔。1.3.3變更和確認1變更：將不當?shù)男姓袨楦淖兂蔀檫m當、合理的行政行為。2確認：因公共利益的需要或其他客觀原因，無法撤銷或維持原行政行為，只能認定其合法或違法。1.3.4賠償和補償1行政賠償：行政主體違法行政行為侵犯相對人合法權益所造成的損害予以賠償。2行政補償：行政主體合法行政行為造成相對人合法權益的損失予以彌補的一種補救。1.2 行政救濟法之行政復議救濟講義（2015年5月6日更新）1.2行政復議救濟行政

18、復議是目前世界各國重要的行政法制度之一。1999年4月29日，九屆全國人大常委會第九次會議又通過了中華人民共和國行政復議法，中華人民共和國行政復議法于1999年10月1日起施行，進一步健全和完善了我國行政復議制度，標志著我國行政復議工作進入到一個新的發(fā)展階段。另外，中華人民共和國行政復議法實施條例2007年8月1日起施行。1.2.1行政復議的概念行政復議作為政府系統(tǒng)內部自行解決行政爭議的一項重要法律制度，在當今世界各國廣泛存在，只是名稱及具體內容各有不同。如在法國，被稱為“行政救濟”；在英國被稱為“行政裁判”；在美國被稱為“行政上訴”；在日本被稱為“行政審查”；在韓國及我國臺灣地區(qū)等則被稱為“

19、行政訴愿”。行政復議是指行政復議機關對公民、法人及其他組織認為侵犯其合法權益的行政行為，基于申請而予以受理、審查并作出相應決定的活動。簡而言之，行政復議就是行政復議機關適用準司法程序處理特定行政爭議的活動。行政復議具有如下特點： 行政復議的內容是解決行政爭議。 行政復議的主體是法定的行政復議機關。 行政復議的程序是準司法程序。 行政復議的性質是一種行政內救濟機制。1.2.2行政復議的法律精神法的精神是一部法的靈魂之所在。行政復議法的精神主要體現(xiàn)在行政復議法總則關于行政復議的立法宗旨和基本原則的規(guī)定之中，同時亦貫穿于行政復議法其他內容的具體規(guī)定之中。（一）行政復議的立法宗旨行政復議法第一條開宗明

20、義的規(guī)定了行政復議的立法宗旨或立法目的或指導思想，即“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法?！睋?jù)此，行政復議法的立法宗旨蘊涵的法律精神包括三個方面： 一是防止和糾正違法的或不當?shù)男姓袨椋?二是保護公民、法人和其他組織的合法權益； 三是保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權。（二）行政復議的基本原則（1）合法原則。（2）公正原則。（3）公開原則。（4）及時原則。（5）便民原則。1.2.3行政復議的范圍行政復議范圍的問題決定著哪些行政行為可以成為復議審查的對象，關系到行政復議的價值評判及功能定位。對相對人而言，

21、它意味著相對人對哪些行政行為可提起行政復議，并可以通過行政復議這一種制度化的監(jiān)督和救濟機制來主張并維護自己的合法權益；對于行政機關來說，復議范圍實際所表示的是復議權的廣度和深度。行政復議法對復議范圍的規(guī)定包括以下三個方面：（一）可予復議的具體行政行為1行政處罰行為2行政強制措施3行政許可行為4行政確權行為5侵犯經(jīng)營自主權的行為6變更或廢止農業(yè)承包合同7違法要求履行義務8行政不作為9行政給付10認為合法權益受到侵害的其他具體行政行為（兜底條款）（二）可予復議的抽象行政行為1為什么需要將抽象行政行為納入復議范圍?從抽象行政行為本身性質上來看，抽象行政行為與具體行政行為密不可分。抽象行政行為是具體行

22、政行為的依據(jù)和源頭，要糾正違法或不當?shù)木唧w行政行為，必須同時正本清源，從源頭開始審查和糾正。從現(xiàn)實中來看，抽象行政行為違法的問題日趨嚴重。實踐中，確有行政機關的抽象行政行為與法律、法規(guī)相違背，侵害人民群眾合法權益的問題產生，如一些地方政府、部門亂發(fā)文件擾民，規(guī)定收費、罰款等過多過濫；也有的行政機關用抽象行政行為的形式作出具體行政行為以規(guī)避復議和訴訟，群眾對此反映十分強烈。要改變這一現(xiàn)狀，就必須將抽象行政行為納入復議范圍。否則，公民、法人和其他組織的合法權益就得不到保障。抽象行政行為的不可訴性有基于此，讓抽象行政行為進入復議范圍、接受復議審查，最終成為復議立法的主導性意見。通過各個方面的努力，復

23、議立法規(guī)定對部分抽象行政行為，申請人可以附帶性申請行政復議。2.可予復議的抽象行政行為必須符合以下條件：其一，部分審查：行政法規(guī)、行政規(guī)章之外的行政規(guī)范可予復議的抽象行政行為只能是部分抽象行政行為，其范圍包括：國務院部門的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，但不包括國務院部委規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。其二，附帶審查：只能與具體行政行為一并提出被申請復議的抽象行政行為只能是被申請復議的具體行政行為的依據(jù)，且只能夠與之一并提起。其三：有限審查：有限的決定權，超越權限需轉送從以上分析可見，目前對抽象行政行為的復議審查制度還只能是一種間接的附帶審查制度，從而使得其對抽

24、象行政行為所發(fā)揮的監(jiān)督功能也只能是很有限的。3.思考：現(xiàn)行抽象行政行為復議的局限性何在?（三）不能申請復議的事項根據(jù)行政復議法的規(guī)定對以下兩種事項不能申請行政復議：第一，不服行政處分及其他人事處理決定的。第二，不服行政機關對民事糾紛作出的調解和其他處理的。1.2.4行政復議的程序（一）復議申請1.復議時效：（1）一般時效：60日行政復議法第9條則規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。（2）特別規(guī)定： 當場作出具體行政行為的，自作出之日起算； 載明具體行政行為的法律文書直接送達的，自受送達人

25、簽收之日起計算； 載明具體行政行為的法律文書郵寄送達的，自受送達人在郵件簽收單上簽收之日起計算；沒有郵件簽收單的，自受送達人在送達回執(zhí)上簽名之日起計算； 具體行政行為依法通過公告形式告知受送達人的，自公告規(guī)定的期限屆滿之日起計算； 行政機關作出具體行政行為時未告知公民、法人或者其他組織，事后補充告知的，自該公民、法人或者其他組織收到行政機關補充告知的通知之日起計算； 被申請人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證據(jù)材料證明其知道具體行政行為之日起計算思考：如果相對人沒有收到送達的法律文書，如何計算？行政機關作出具體行政行為,依法應當向相對人送達法律文書而未送達的，視為相對人不知

26、道該具體行政行為。（3）行政不作為復議時效有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算；沒有履行期限規(guī)定的，自行政機關收到申請滿60日起計算。注意：公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，行政復議申請期限不受前款規(guī)定的限制。（思考，如何理解這條規(guī)定？）行政復議法實施條例第十七條：行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。行政復議法第九條第二款：“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算?！彼伎?：如果

27、行政機關未告知復議權利的，復議時效如何計算？2.復議申請的形式。復議形式，包括書面申請和口頭申請兩種。有關行政復議形式的具體規(guī)定申請人書面申請行政復議的，應當在行政復議申請書中載明下列事項： 申請人的基本情況； 被申請人的名稱； 行政復議請求、申請行政復議的主要事實和理由； 申請人的簽名或者蓋章； 申請行政復議的日期。申請人口頭申請行政復議的，行政復議機構應當依照上述書面申請復議規(guī)定的事項，當場制作行政復議申請筆錄交申請人核對或者向申請人宣讀，并由申請人簽字確認。3復議參加人復議參加人指依法參加行政復議活動的當事人及類似當事人地位的代理人。包括復議當事人（申請人或被申請人）、第三人和復議代理人

28、。（1）申請人申請人是指對具體行政行為不服，依法以自己的名義提起行政復議的公民、法人或者其他組織。（2）被申請人被申請人是指以自己名義作出具體行政行為并為承擔相應法律后果的行政主體。被申請人的確定規(guī)則：第一，作出具體行政行為的行政機關是被申請人；第二，法律、法規(guī)授權的組織的具體行政行為引起行政復議的，該組織是被申請人；第三，行政機關委托的組織作出的具體行政行為引起的行政復議，委托的行政機關是被申請人；第四，兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為引起行政復議的，共同作出具體行政行為的行政機關是被申請人第五，被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為引起行政復議的，繼續(xù)行使其職權

29、的行政機關是被申請人。特別情形下被申請人的確定：問：行政機關與其他組織以共同名義作出具體行政行為的答：行政機關為被申請人。問：下級行政機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關批準作出具體行政行為的答：批準機關為被申請人。問：行政機關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權，對外以自己名義作出具體行政行為的答：該行政機關為被申請人。（3）第三人行政復議的第三人是指與爭議行政行為有利害關聯(lián)的其他人（4）代理人行政復議申請人和第三人的代理人復議參加人特別規(guī)定：問：如何作為第三人參與行政復議？答：在復議期間，行政復議機構認為有利害關系的，可以通知其作為第三人參加行政復議；或者利害關

30、系人可以向行政復議機構申請作為第三人參加行政復議。問：第三人未參加復議，是否影響復議效力？答：第三人不參加行政復議，不影響行政復議案件的審理。問：如何委托代理人？答：申請人、第三人可委托1至2名代理人參加行政復議。一般應書面委托，特殊情況下也可口頭委托4復議管轄（1）一般管轄兩個規(guī)則：上級管轄規(guī)則省級自管規(guī)則注意！對省級政府或國家部委的行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請終極裁決。具體情形為第一，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。第二，對海關、金融、國稅

31、、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。第三，對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。第四，對省、自治區(qū)人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議第五，對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。（2） 特殊管轄派出機關：向設立該派出機關的人民政府申

32、請行政復議。派出機構：向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。其他法律、法規(guī)授權的組織：分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。對兩個或者兩個以上行政機關：以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議；行政機關被撤銷的：向繼續(xù)行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議。特別注意！有上述特殊管轄所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，接受申請的縣級地方人民政府對依法屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行

33、政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依法作出相應的處理。簡而言之，屬于特殊管轄的復議，也可向縣級人民政府提出，后者須在7日內移送給有管轄權的部門，并告知相對人。（二）復議受理1對復議申請的審查審查的期限為5日，復議申請經(jīng)審查，復議機關應當分別情況作出如下處理：（1）裁定不予受理。（2）告知補充。（3）直接受理。思考：如果復議機關拒絕受理或不予答復怎么辦？2.行政機關不受理行政復議的處理：復議前置的案件：行政機關決定不受理或者受理后逾期不作答復的，可依法提起行政訴訟要求依法受理。復議機關無正當理由不予受理：可向上級機關申請復議，要求上級機關責令受理或直接受理；可提出行政訴訟，要求

34、判決依法受理；可直接就要求復議的爭議具體行政行為提出行政訴訟。 對復議受理工作的監(jiān)督為了有效保障相對人的復議申請權，對復議前置的復議案件，復議機關決定不受理或受理后逾期不作答復的，相對人可依法向法院提起行政訴訟。對復議機關無正當理由不予受理的，上級機關應“責令受理”，也可“直接受理”。（三）復議決定1復議審查（1）審查前的準備：受理7日內發(fā)送申請書副本；被申請人書面答辯；申請人有權閱卷；（2）答辯提交證據(jù)：被申請機關應在收到申請書副本（7日內應送到）的10日內提交書面答復，并提交證據(jù)（不得補證）；（3）審查方式。一般實行書面審理的方式，但也可以進行必要的調查工作和聽取意見（聽證）。2行政復議的

35、決定（1）復議決定的種類。維持決定經(jīng)審查，認為具體行政行為認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內容適當?shù)模瑳Q定維持。履行決定經(jīng)審查，認為被申請人不履行法定職責的，決定責成被申請人在一定期限內履行其法定職責。撤銷決定撤銷決定適用情形：五加一規(guī)則的適用。經(jīng)審查，認為具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為第一 主要事實不清、證據(jù)不足的；（查明后可變更或重做）第二 適用依據(jù)錯誤的；（可直接變更或重做）第三 違反法定程序的；（責令重做）第四 超越職權的；（終止效力）第五 濫

36、用職權的（終止效力）外加一種：行政行為明顯不當（可直接變更或重做）。撤銷即完全消滅原具體行政行為效力。思考：行政訴訟中的顯失公正與這里的明顯不當有何區(qū)別？思考：對確需重新做出的行政行為而言，救濟有何意義？變更決定變更與撤銷不同，是部分否定具體行政行為的效力。其適用條件與撤銷決定相同。確認決定主要適用于既無法維持也無法撤銷、變更的一些行政行為。具體包括：第一 確認行政機關的事實行為違法，以便當事人據(jù)此申請賠償?shù)诙?確認效力已經(jīng)滅失的行政行為違法：例如行政機關已經(jīng)主動撤銷行為。第三 確認無效的行政行為：如土管機關越權批地的行政行為；第四 確認不能成立的行政行為：如行政機關實施處理不告知當事人的權利

37、，或不履行程序義務，則處罰不能成立。第五 確認無法維持的行政行為合法：不成立時意味著處罰還不成其為具體行政行為，也就不能適用撤銷而應適用確認決定，以確認其是否合法。思考：違反法定程序的行政行為應當如何處理？法條解析：行政處罰法第三條第二款：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。行政處罰法第四十一條：行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。（2）復議決定的形式。復議決定書應包括下列內容：申請人的姓名、性別、年齡、職

38、業(yè)、住址等（法人或其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名）；被申請人的名稱、地址，法定代表人的姓名、職務；申請復議的主要請求和理由；復議機關認定的事實、理由、適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令；復議決定；不服復議決定向人民法院起訴的期限，或者終局的復議決定，當事人履行的期限；作出復議決定的年、月、日。復議決定書由復議機關以法定代表人署名，加蓋復議機關的印章。3、復議決定的期限。 （60+30）行政復議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政復議決定；但是法律規(guī)定的行政復議期限少于60日的除外。情況復雜，不能在規(guī)定期限內作出行政復議決定的，經(jīng)行政復議機關的負責人批準，可以適當延長

39、，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。注意：+30的條件案件復雜經(jīng)復議機關負責人批準告知各方當事人4、復議決定的調解。思考：在行政復議中設立調解制度的可行性？適用情形：因對行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服的；因行政賠償或者行政補償引發(fā)糾紛的。調解效力行政復議調解書經(jīng)雙方當事人簽字，即具有法律效力。當事人經(jīng)調解達成協(xié)議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋行政復議機關印章。調解未達成協(xié)議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。5、復議決定的效力。復議決定一經(jīng)送達，即發(fā)

40、生法律效力，但需區(qū)分終局決定和非終局決定，對后者仍舊可以提出行政訴訟。1、被申請人不履行？復議機關或上級機關責令其限期履行；2、申請人逾期不起訴也不履行：由作出決定的行政機關自行或申請法院強制執(zhí)行3、復議機關變更具體行政行為申請人不履行？復議機關依法自行或申請法院強制執(zhí)行。（四）復議前置與復議終局復議前置：涉及土地等八種自然資源的所有權或者使用權的確權行政行為，或法律另有規(guī)定的情形，應當先申請行政復議。復議終局：省級人民政府依法對土地等八種自然資源的所有權或者使用權確權行政行為的復議決定，或法律另有規(guī)定的情形，排除司法管轄。法條解析第三十條第一款：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行

41、為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。第三十條第二款：根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。復議前置的法律規(guī)定：1、行政復議法第三十條第一款：自然資源確權；2、稅收征收管理法第八十八條第一款、海關法第六十四條：納稅爭議，納稅強制和保全；3、審計法實施條例第四十六條：對審計結果不

42、符；4、反壟斷法第五十三條：經(jīng)營者集中禁止或附條件的經(jīng)營者集中不禁止；5、專利法第四十一條：對駁回專利申請不服；6、工傷保險條例第五十三條：不服工傷認定結論、工傷保險繳費率、工傷保險待遇；7、價格違法行為行政處罰規(guī)定第十六條：不服價格處罰決定；復議終局的法律規(guī)定：1、中國公民處境入境管理法：行政處罰終局裁定（前選）2、外國人入境處境管理法：行政處罰終局裁定（前選）3、審計法審計機關同級政府終局裁定（前選）4、行政復議法第十四條：省級復議后國務院裁定（后選）5、行政復議法第三十條第二款：省級復議終局（不可選）前選：對行政行為不服可選擇復議終局抑或行政訴訟后選：對復議決定不服可選擇終局裁定抑或行政

43、訴訟不可選：該行政復議決定為最終裁決1.2.5特別規(guī)定問題一：經(jīng)過復議能否加重申請人責任？答：復議不加責問題二：行政復議能否和解？答：濫用裁量權行為可和解，在不損害公益和其他私益情形下，提交書面和解協(xié)議，經(jīng)批準即可。問題三：能否撤銷復議申請，能否再次申請？答：經(jīng)復議機關同意可撤銷，一般不得再次申請。問題四：復議中是否可以中止行政行為執(zhí)行？答：以不中止執(zhí)行為原則，中止為例外。1.2.6復議申請書格式申請人：（基本情況：公民的姓名、性別、年齡、身份證號碼、工作單位、住所、郵政編碼；法人或者其他組織的名稱、住所、郵政編碼和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；）被申請人：復議請求：主要事實和理由：申

44、請人的簽名或者蓋章附：證明材料申請行政復議的日期行政復議書面答復答復人：被申請人（行政主體）情況列明被答復人：答辯請求：主要事實和理由：此致：復議機關答辯行政主體蓋章申請行政復議的日期附：行政行為合法性證明材料1.2.7行政復議決定書申請人：（基本情況：公民的姓名、性別、年齡、身份證號碼、工作單位、住所、郵政編碼；法人或者其他組織的名稱、住所、郵政編碼和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務。）被申請人：(名稱、地址、法定代表人姓名、職務）申請復議的理由和請求：復議機關認定的事實依據(jù)、法律依據(jù)：復議決定：不服復議決定的起訴期限（或者終局復議決定中當事人履行的期限）：復議機關（印章）復議機關法定代

45、表人（簽名）年月日行政救濟法之行政訴訟救濟（上）2015.5.6更新1.3行政訴訟救濟導言：行政訴訟制度的起源和發(fā)展法國：權力分離下的獨立行政法院體系德國：專業(yè)性追求下的一般行政法院與專門行政法院體系英美：一視同仁的普通法院統(tǒng)一管轄中國：平政院內部解決民事兼管行政訴訟1.3.1行政訴訟概述1、行政訴訟的概念和特征行政訴訟是指公民、法人或其他組織，認為行政機關的行政行為侵犯了自己的合法權益，依照法律規(guī)定向人民法院起訴，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，審理和解決行政爭議案件的活動。簡言之：即法院運用司法權解決行政爭議的活動法條比較解析舊法：第一條為保證人民法院正確、及時審理行政案

46、件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，根據(jù)憲法制定本法。新法：第一條 為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法制定本法。行政訴訟的特征：其一、以行政法律關系為前提其二、以外部行政爭議為焦點其三、以行政主體為被告其四、以行政行為為標的其五、以合法性審查為中心其六、以行政訴訟專門程序為主導其七、以保護相對人權益為宗旨其八、以解決行政爭議為目標2.行政訴訟與其他訴訟的關系行政訴訟一般優(yōu)先于民事訴訟行政訴訟一般優(yōu)先于刑事訴訟新法：第六十一條在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對

47、民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。3、行政訴訟的要素 原告確認要件：有利害關系的公民、法人或其他組織 被告確認要件：適格行政主體 受案范圍要件：受到具體行政行為不利影響 管轄范圍要件：符合法院的管轄權 訴求確認要件：須有明確的訴訟請求 事實理由要件：須有必要的事實依據(jù)和法律依據(jù) 訴訟時效要件：須在法律保護的時效之內4、行政訴訟的填空游戲行政起訴狀（確認受案范圍）原告：（確認原告）被告：（確認被告）訴訟請求：（裁判方式）事實和理由：（事實證據(jù)和法律依據(jù)）

48、此致：（法院管轄）具狀人（確認原告）起訴時間（訴訟時效）可見，行政訴訟的基本制度構成是以滿足行政訴訟的各要素為中心展開的，在考慮到行政訴訟與民事訴訟所具有的共同制度的前提下，我們需對以下行政訴訟的特有內容進行掌握和分析：包括：行政訴訟的受案范圍；行政訴訟的法院管轄；行政訴訟原告確認；行政訴訟的被告確認；行政訴訟的證據(jù)規(guī)則；行政訴訟的法律適用；行政訴訟的特有裁判形式；行政訴訟的訴訟時效；行政訴訟的特有程序。5、行政訴訟的基本原則（1)人民法院依法獨立行使行政審判權原則（2)以事實為根據(jù)、以法律為準繩原則（3)具體行政行為合法性審查原則（五加一規(guī)則） 具體行政行為是否有相應的事實根據(jù)、證據(jù)確鑿；

49、適用法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件是否正確； 是否符合法定行政程序； 是否超越職權； 是否濫用職權； 行政處罰是否顯失公正（注意，此處的顯失公正也是違法的形態(tài)）（4)保障當事人訴訟權利原則（5)使用民族語言文字原則（6)當事人有權辯論原則（7)人民檢察院實行法律監(jiān)督原則新法：第三條人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。6、行政訴訟的基本制度（1)合議制（特有的嚴格合議庭制度）（2)司法同避制度（3)公開審判制度（4)兩

50、審終審制度（5）立案登記制度（6)舉證責任倒置制度（7）起訴不停止執(zhí)行制度（8）不得任意撤訴制度7、行政訴訟法律淵源學理淵源：憲法、法律、單行法、法律解釋、國際條約。實體法淵源：中華人民共和國憲法中華人民共和國行政訴訟法（1990年10月1日實施）最高法關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋（2000年3月10日實施）最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定（2002年10月1日實施）最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定（2008年2月1日實施）最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定（2008年2月1日實施）最高法關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定（2009年11月9日實施）最高法關于依

51、法保護行政訴訟當事人訴權的意見（2009年11月9日實施）最高法關于審理商標授權確權行政案件若干問題的意見（2010.4.20實施）最高法關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（2011.7.29實施）最高法關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題規(guī)定（2011.8.7實施）最高法院關于適用行政訴訟法若干問題的解釋（2015.5.1實施）中華人民共和國民事訴訟法（1991.4.9日頒行，2008.4.1修訂實施）1.3.2行政訴訟的訴訟時效1、一般時效：行政訴訟的一般訴訟時效為6個月。公民、法人或者其他組織必須在法定的期限內提起訴訟，超過了期限又無正當理由的，人民法院也將不予受理。起訴期限

52、具體可以分為：其一.關于不服復議決定的起訴期限：做出決定起15日。（行政訴訟法第38條原則規(guī)定為15日，但單行法律另有規(guī)定的除外，如專利法規(guī)定的3個月仍然有效。）其二.關于復議機關不作為的起訴期限：在期滿之日或收到不予受理決定書起15日內向人民法院起訴。（后者適用于復議先置程序）公民、法人或者其他組織可以在期滿之日起15日內向人民法院起訴。必經(jīng)復議而復議機關不受理的，在收到不予受理決定書之日起15日內向法院起訴。復議先置的情形：這里主要考慮案件的專業(yè)性問題，以提高司法效率考量行政復議法第三十條第一款:公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、

53、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。專利法第四十一條：國務院專利行政部門設立專利復審委員會。專利申請人對國務院專利行政部門駁回申請的決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內，向專利復審委員會請求復審。專利申請人對專利復審委員會的復審決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內向人民法院起訴。稅收征收管理條例第五十六條第一款：納稅人,扣繳義務人,納稅擔保人同稅務機關在納稅上發(fā)生爭議時,必須先依照法律,行政法規(guī)的規(guī)定繳納或者解繳稅款及滯納金,然后可以在收到稅務機關填發(fā)的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議.上

54、一級稅務機關應當自收到復議申請之日起六十日內作出復議決定.對復議決定不服的,可以在接到復議決定書之日起十五內向人民法院起訴.海關法第六十四條：納稅義務人同海關納稅爭議時，應當繳納稅款，并可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。與此相類似的還有進出口商品檢驗法、國家安全法、注冊會計師法值得注意的是，之前的治安管理處罰條例和道路交通安全法也設置了復議先置程序，但在隨后的法律修改過程中被取消，這是為了避免將復議先置作為行政機關的保護傘。其三.關于直接起訴的期限：6個月注意！關于訴訟時效法律另有規(guī)定的除外。2、最長保護時效：按照（作出知內容知訴權）來進行推定其一、未告知訴

55、權的：自知道或應當知道訴權起6個月；自知道內容起2年內；（行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前述規(guī)定。）其二、不知道行政行為內容的：自知道或應當知道內容起2年內；自行政行為作出起5到20年(公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年

56、、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。)思考：行政訴訟時效是否可以中斷和中止？3、特別時效行政機關不履行法定職責的：(1)規(guī)定了履行期限：從該期限屆滿之日起計算訴訟時效。(2)未規(guī)定履行期限：行政機關在接到申請之日起兩個月（舊法60日）內不履行的，可以起訴。(3)緊急情況：緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，不受上述限制，可以立即起訴。4、時效中止和延長：(1)時效中止：不可抗力或其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限。(2)時效延長：其他特殊情況耽誤時效，從障礙消除之日起10日內申請延期、法院審查批準。法條比較解析舊法：第四十

57、條公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。新法：第四十八條公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。1.3.3行政訴訟的受案范圍1、概述行政訴訟受案范圍，又稱之為行政訴訟的主管，是指人民法院受理一定范圍行政訴訟案件的權限，即確定人民法院與其他國家機關之間在解決行政案件上的分工。目前世界各國采取的行政訴訟受案范圍一般按照三種方式：概括式、列舉

58、式和折中式。我國行政訴訟法頒布時采取的是列舉式，其后1991年由最高院若干問題的意見中進行了限制，但在2000年若干問題的解釋中轉變成概括式加列舉式的折中式方案。新法加入了授權組織的行政行為。法條鑒賞：德國行政法院法40條：一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟。思考：有學者認為一方面需擴張行政訴訟的受案范圍，另一方面也需要讓法院保持必要的“司法克制”你如何看待這一觀點？2、受案范圍的確定：舊法第十一條：人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：若干問題解釋第1條規(guī)定：公民、法人和其他組織對具有國家行政職權的機關及其工作人員的

59、行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于法院行政訴訟的受案范圍。新法第十二條：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（1）法定受理的案件：新行訴法第12條（11加2）1行政處罰案件2行政強制案件（行政強制措施和行政強制執(zhí)行）3行政許可案件（拒絕、不予答復及其他）4行政確認案件（自然資源使用權和所有權）5行政征收征用（含補償）6行政不作為案件（不履行法定保護職責）7侵犯法定經(jīng)營自主權案件（含土地承包經(jīng)營權）8行政壟斷案件（排除和限制競爭）9違法要求履行義務10行政給付案件（含撫恤、低保、社保）11行政合同案件（特許經(jīng)營協(xié)議、征收補償協(xié)議等）12侵犯其他人身權、財產權（等合法權益）的案件13

60、法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件司法解釋確定的行政訴訟法第十一條第二款的擴充：1、侵害公平競爭權2、國際貿易行政案件3、反傾銷行政案件4、反補貼行政案件5、未成年人保護行政案件6、婦女權益保護案件7、社會保險基金管理爭議8、行政收費案件9、扣押車輛及行駛證案件（2）法定不受理的案件（4+5）國家行為。主要指的是國家行為：國務院、國防部、外交部、中央軍委根據(jù)憲法和法律的授權，以國家名義事實的有關國防和外交事務的行為以及宣布緊急狀態(tài)和總動員等行為。（單獨提起的）抽象行政行為。主要指的是制定、發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章以及制定、發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件的行為，此種行為為行政機關