優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的思路與建議

1、十八大以來，中國國土空間開發(fā)保護取得了顯著成效，但同時也存在一些結構性矛盾和問題?！笆奈濉睍r期，須加快完善空間治理體系、提升空間治理能力，妥善解決國土空間開發(fā)保護面臨的突出問題和挑戰(zhàn)，在深入落實國家生態(tài)文明、美麗中國建設戰(zhàn)略部署的同時，加快推進國土空 間實現(xiàn)高質量發(fā)展。一、十八大以來中國國土空間開發(fā)保護取得的主要成效（一）以主體功能區(qū)為基礎的國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略架構初步搭建。體功能區(qū)建設是在全國國土空間規(guī)劃缺位的特定歷史背景下提出的國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略部署，目前作為國土空間開發(fā)保護的基礎制度初步確立，已基本形成以“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化格局、以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、以“兩屏

2、三帶”為主體的生態(tài)安全格局等三大空間戰(zhàn)略格局，初步搭建起國土空間開發(fā)保護格局的總體戰(zhàn)略架構，對中國國土空間開發(fā)保護發(fā)揮了重要引領作用。目前，不同類型空間的主體功能已開始顯現(xiàn)，對優(yōu)化人口、經(jīng)濟和資源配置，推動形成要素有序自由流動、 基本公共服務均等化發(fā)揮了積極的引導作用。主（二）多中心、網(wǎng)絡化、開放式的區(qū)域開發(fā)格局逐漸明晰 。 十八大以來，隨著外向型經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟的不斷拉動，中國人口、產(chǎn)業(yè)向東部沿海和大城市集聚的態(tài)勢不斷增強。京津、江浙滬、閩粵等主要東部沿海省區(qū)經(jīng)濟增長長期處于高值區(qū)域。 2018 年東部地區(qū)人口、 分別占比全國29.59% 和 44.20% 而東部地區(qū)內(nèi)部也分異明顯，人口及主

3、要的經(jīng)濟份額向東南大城市地區(qū)加速集聚。京津冀、長三角、粵港澳等三大世界級城市群作為核心引擎繼續(xù)發(fā)力；與此同時，成渝、武漢、中原、長株潭、山東半島、海峽西岸等城市群的集聚發(fā)展和輻射帶動能力持續(xù)增強。以京津冀、長三角、珠三角、成渝四大核心城市群為戰(zhàn)略增長極，以“一帶一路”帶動下的沿海、沿江、沿邊、沿主要交通干線為主要開發(fā)軸帶，多中心、網(wǎng) 絡化、開放式的區(qū)域開發(fā)格局逐漸明晰。（三） 以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展為導向的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局不斷優(yōu)化。十八大以來，中央和地方對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展的支持力度不斷加大，2015 年全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 (2015 2030 ) 提出優(yōu)化發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)和保護發(fā)展

4、區(qū)等三大農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的劃分方案，并“確保國家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質量安全、生態(tài)安全和農(nóng)民持續(xù)增收”，一定程度上標志著中國以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展為導向的新一輪農(nóng)業(yè)發(fā)展布局調整優(yōu)化正式啟動。目前，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展取得初步成效，對長期以來中國農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)、地下水超采、農(nóng)業(yè)投入品過量使用以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來的一系列突出生態(tài)環(huán)境問題的治理取得階段性成效。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結構、產(chǎn)業(yè)結構和布局結構進一步調整優(yōu)化，農(nóng)業(yè)資源保護水平與利用效率 有效提高。（四）以分級分類國土全域保護導向的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局加速形成。十八大以來，國土生態(tài)安全重要性得以進一步凸顯，隨著國家層面分類分級國土全域保護的穩(wěn)步推進，有針對性的

5、國土空間生態(tài)建設和保護、維護和修復力度得到不斷加強， 僅 2019 年全國共完成造林 706.7 萬公頃、 林撫育 773.3 萬公頃、種草改良草原 314.7 萬公頃、保護修復濕地 9.3 萬公頃、防沙治沙 226 萬公頃。以分級分類國土全域保護為導向的陸海統(tǒng)籌國土生態(tài)安全戰(zhàn)略格局加速形成，山水林田湖草系統(tǒng)治理及以國家公園為主體的自然保護地體系建設工作有序推進，國土空間生態(tài)資源破碎化管理、保護缺位的狀況得到有效改善， 整體自然生態(tài)系統(tǒng)功能逐步提高。 2019 年，全國濕地保護率達 52.19% 森林覆蓋率超過 22.96% 個地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例達 82.0% 個國家地表水考核

6、斷面中，水 質優(yōu)良斷面比例達 74.9% 劣類斷面比例降至 。二、目前中國國土空間開發(fā)保護存在的主要問題（一）國土開發(fā)強度、方式與資源環(huán)境承載能力不平衡一方面，國土開發(fā)過度和開發(fā)不足現(xiàn)象并存，京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群地區(qū)、以及國土空間開發(fā)的軸帶區(qū)域的資源環(huán)境容量超載、臨界超載成為不可持續(xù)的主要特征，而中西部一些自然稟賦較好的地區(qū)尚有較大潛力 。盡 目前中國整體 國土 發(fā)強度僅約 低于美國 ）、日本 ）等發(fā)達國家，遠未達到開發(fā)強度的警戒線（ ）和國際宜居標準（ ，但考慮到適宜工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積僅 180 余萬平方千米，實際整體開發(fā)強度已遠高于 。另一方面，國土空間分散開發(fā)、大規(guī)

7、模無序開發(fā)及粗放利用，造成資源利用效率偏低。 2019 年度全國開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測統(tǒng)計結果表明，中國土地整體集約利用水平、土地管理績效仍有較大提升空間。此外，陸海國土開發(fā)整體統(tǒng)籌水平較低，如陸海資源配置、空間功能布局、基礎設施建設、環(huán)境整治、災害防治等協(xié)調不夠，等等。綜合以上開發(fā)強度、方式現(xiàn)狀，結合中國人口基數(shù)大、底子薄的基本國情及人口、經(jīng)濟集聚規(guī)律，“十四五”期間中國國土空間開發(fā)的政策著力點依舊應為整體集約高效和 高質量開發(fā)。（二）國土空間結構與布局有待優(yōu)化一方面，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等三類主體功能空間之間的關系及邊界有待進一步厘清。隨著城鄉(xiāng)建設用地不斷擴張，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間受到持續(xù)擠壓而

8、不斷萎縮，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加??；優(yōu)質耕地分布與城鎮(zhèn)化地區(qū)高度重疊，如長三角、長江中游、中原、成渝、哈長等城市群地區(qū)也是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展功能難以區(qū)分，耕地保護壓力持續(xù)增大，空間開發(fā)政策面臨艱難抉擇。另一方面，國土空間布局的系統(tǒng)頂層設計和統(tǒng)籌有待進一步優(yōu)化。國土空間戰(zhàn)略和規(guī)劃往往與國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略及其目標相脫節(jié)，國土空間布局安排中未充分尊重和支持生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間占主導的地區(qū)發(fā)展權利，使得以人均 、基本公共服務均等化為主要表征的區(qū)域差距絕對值在不斷拉大，沒有充分體現(xiàn)、從而也沒 有充分支撐國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。（三）國土空間品質有待提升一是中國可耕地比例、森林覆蓋

9、率、森林蓄積量、單位國土面積基礎設施比例等均處于較低水平，特別是人均耕地面積、人均水資源量分別僅為世界平均水平的 1/3 和 均占有森林面積、 人均森林蓄積量分別僅相當于世界平均水平的 1/5 和 眾美好生活需求和美麗中國目標尚有較大差距。這里雖受制于部分客觀因素，但不可否認與過去重速度 輕質量的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程也有很大關系。二是城市擁擠擁堵、農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差。粗放擴張的城鎮(zhèn)化帶來產(chǎn)業(yè)支撐不足、城市承載能力減弱、環(huán)境污染加劇等問題；與此同時，農(nóng)業(yè) 面源污染、農(nóng)村垃圾污水等環(huán)境問題也日益凸顯。三是城鄉(xiāng)差距問題依舊突出。城鄉(xiāng)居民收入差距、基礎設施和公共服務水平差距大，此外，越是偏遠落后地區(qū)的城

10、鄉(xiāng)差距問題越突出。四是基礎設施建設重復與不足并存，短板明顯。部分地區(qū)基礎設施建設超前，閑置和浪費嚴重；中西部偏遠地區(qū)基礎設施建設相對滯后，醫(yī)療 衛(wèi)生、教育培訓、環(huán)保等公共服務和應急保障基礎設施缺失。（四）國土空間保護亟待加強。長期以來由于對自然資源開發(fā)過度、保護不力，建設用地過多擠占優(yōu)質耕地和生態(tài)空間，導致草地退化、耕地減少、濕地萎縮、岸線侵占、圍填海過度等現(xiàn)象依舊嚴重，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能退化、資源環(huán)境承載能力下降，進而影響到社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。突出表現(xiàn)為自然保護地體系落地難，以及落地后難以守住的困境。長期歷史遺留的頂層設計不完善、分類不科學、空間布局不合理、產(chǎn)權不清晰、管理體制不順暢、

11、法律法規(guī)不健全等問題，造成中國各級各類自然保護地體系尚停留于數(shù)量集合而難以形成系統(tǒng)性有機整體，生態(tài)系統(tǒng)的破碎化、管理的交叉重疊等問題突出，大大降低了國土空間保護的有效性。三、“十四五”時期優(yōu)化中國國土空間開發(fā)保護格局的思路與建議總體原則和思路是以國土空間治理體系與能力現(xiàn)代化建設水平提升為目標，以國土空間高效開發(fā)、有力保護和區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展為重點，以國土空間用途管制為抓手，構建結構合理、布局科學，保護有力、開發(fā)高效，層次分明、聯(lián)系密切，點線面相結合的新時代國土空間開發(fā)保護總體格局，努力邁向安全、和諧、平等、正義、繁榮、高效、開放、協(xié)調、美 麗、永續(xù)的國土。（一）依托國土空間規(guī)劃編制，建立健全統(tǒng)

12、一的國土空間規(guī)劃體系。一是充分繼承主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度，發(fā)揮其在空間治理和生態(tài)文明建設中的重要基礎性作用，將適度微調完善后的主體功能區(qū)思想、戰(zhàn)略貫穿于國土空間規(guī)劃編制實施全過程，納入國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)籌實施，在國家和省兩個層面集中表達，通過各級國土空間規(guī)劃傳導落地，進一步強 化國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性。二是結合國家、省級及市級國土空間規(guī)劃的編制，重新審視五級三類國土空間規(guī)劃編制體系設置的合理性并作適當調整，明確各級各類規(guī)劃的定位、主要內(nèi)容，在定位上進一步突出國土空間規(guī)劃在生態(tài)文明建設和體制改革中的基礎性、戰(zhàn)略性、約束性作用，強化國土空間規(guī)劃對其他規(guī)劃 在空間安排上的統(tǒng)領作用。（二）銜接國家

13、重大發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化國土空間總體戰(zhàn)略格局 。一是優(yōu)化國土空間結構。 優(yōu)化國土空間類型劃分，進一步厘清生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等三類主體功能空間之間的關系及邊界；進一步明確以上三類主體功能空間、以及文化、鄉(xiāng)村、工礦和戰(zhàn)略性通道、綜合體系（廊道）等重要點線空間的功能與定位、發(fā)展趨勢、空間分類及布局、管控政策取 向、階段目標等。二是優(yōu)化國土空間布局。 與“兩個百年”奮斗目標以及“一帶一路”建設及京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，結合國土空間規(guī)劃編制，優(yōu)化國土空間戰(zhàn)略布局。（三）建立健全規(guī)劃傳導機制，推進國土空間戰(zhàn)略布局

14、精準落地。緊密圍繞各級各類的國土空間規(guī)劃編制體系展開，建立健全三類國土空間規(guī)劃傳導機制。 一是構建并完善基于“層級”視角的縱向傳導，按照全國（側重戰(zhàn)略性） - 級（側重協(xié)調性） - 市級（側重實施性）國土空間規(guī)劃次序，縱向依次層層傳導。 二是構建并完善基于“類型”視角的橫向傳導，如國土空間規(guī)劃 - 業(yè)規(guī)劃 - 通規(guī)劃 - 住建規(guī)劃 - 環(huán)保規(guī)劃 - 利規(guī)劃 - 業(yè)農(nóng)村規(guī)劃等， 強調國土空間規(guī)劃的總體指導作用。 三是構建并完善基于 “自身閉合環(huán)”視角的過程傳導，重點強調各級國土空間規(guī)劃本身就可以形成包含規(guī)劃編制 - 導實施 - 途管控 - 實施監(jiān)測 - 施評估 - 核 - 懲 - 劃修編等節(jié)點的

15、閉合環(huán)鏈條。基于以上三種維度的規(guī)劃傳導機制，建立綜合傳導體系，以國土空間用途管制為紐帶，共同促進規(guī)劃體系的順利運行和空 間戰(zhàn)略格局的精準落地。（四）建立健全政策制度保障體系，加強國土空間用途管制。一是從中央和地方兩方面著力，加快制定實施適應統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系要求的水、土、能、礦、海洋等資源政策 ，財稅政策，產(chǎn)業(yè)政策，生態(tài)政策，環(huán)境政策，人口政策等關鍵政策。一方面，強化國土空間政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性，加強部門間協(xié)作，完善政策工具箱，推動形成系統(tǒng)、科學、高效國土空間政策體系；另一方面，增強國土空間政策的精準性和操作性，以促進公共服務均等化為目標，針對不同類型空間的主體功能，明晰差異化政策實施著力點，同時，結合地方實際需求和問題，推動地方 制定出臺具體實施細則。二是推進國土空間制度創(chuàng)新，在國土空間規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)測、評估、考核、獎懲、修訂等各個環(huán)節(jié)，分別建立相應的配套制度。尤其強調針對各類國土空間的不同主體功能，制定差別化的績效考核指標測評機 制，根據(jù)評