高校法人治理結構初論

1、高校法人治理構造初論【摘要】高校獨立法人地位確實立是我國高等教育改革和開展的必然選擇，高校法人治理構造是建立現(xiàn)代大學制度的關鍵。本文從其內涵、特征及構建思路諸方面進展了討論。一、高校法人治理構造的內涵一高校法人地位確實立法人組織是建立現(xiàn)代大學制度的基矗法人是一種享有民事主體資格的組織。?民法通那么?第36條規(guī)定：“法人是具有民事權利才能和民事行為才能，依法享有民事權利和承當民事義務的組織。1993年2月13日，中共中央、國務院公布?中國教育改革與開展綱要?，提出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原那么，通過立法明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。19

2、95年3月18日，?中華人民共和國教育法?公布并于同年9月1日起施行。該法第31條規(guī)定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起獲得法人資格。1998年8月29日公布并自1999年1月1日起施行的?中華人民共和國高等教育法?第30條規(guī)定：“高等學校自批準設立之日起獲得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法人代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承當民事責任。由此，確立高校獨立法人地位是我國高等教育改革和開展的必然選擇，它直接反映了高校與政府之間法律關系的變革，表達了高校要求獲得辦學自主權的愿望與需求。當然，高校法人化并不意味著政府對高校不管不問，政府的宏觀調控是

3、必不可少的，以防止出現(xiàn)專業(yè)設置重復等問題，造成資源浪費。二高校法人治理構造的內涵從本質上說，有效的治理構造起源于利益的一致性。不同利益驅使不同的權利追求，而當多方利益互相交混在一起的時候，通過權利制衡實現(xiàn)利益合理分配和協(xié)調，就是治理的關鍵。高等學校實行法人治理，就是將高等教育由單純的政府投資轉變?yōu)閺V泛吸收社會力量多渠道投資辦學的開展形式。高校法人治理的本質是合同關系，即以簡約的方式標準高校各利益相關者的關系，治理他們之間的交易，其功能是配置責、權、利，并以此構建高等學校內部指導體制、內部行政體制和內部學術體制有機聯(lián)絡、協(xié)調運行的制度框架體系，正確處理高校與政府、社會的關系。高校法人治理構造，是

4、指在一定的財產(chǎn)權制度根底上，為實現(xiàn)高校的教育目的，就高校內部治理的組織構造設置及其互相之間權利配置、制衡與鼓勵等所進展的制度安排以及對高校與外部利益相關者等關系進展處理的機制安排。高校法人治理構造是建立現(xiàn)代大學制度的關鍵。二、高校法人治理構造的特征一非營利性是建立高校法人治理構造的前進步校與企業(yè)組織、政府組織不同，它是一種特殊的非營利組織，具有公益性和經(jīng)濟性兩個根本屬性。高等教育的非營利性是指：不以營利為目的，不存在所有者權益，以實現(xiàn)社會效益為宗旨。公共經(jīng)濟學理論認為，高等教育屬于準公共產(chǎn)品，兼有公共品和私人品的屬性，應面向社會，不具有排他性。教育產(chǎn)品提供的是知識產(chǎn)品和教育效勞，它既能進步個人

5、素質，又能促進社會開展，個人、國家、社會均可從中受益。雖然高等教育不以營利為目的，提供準公共產(chǎn)品，但必須實行本錢補償制度，即加強本錢的管理，進步準公共品的效率。高等教育的經(jīng)濟性是指大學的教育教學、科技效勞等教育形式可以直接轉化為消費力，促進經(jīng)濟的開展。因此，高校既不是政府、也不是企業(yè)，從其宗旨、目的、組織、產(chǎn)品等方面的屬性來看，高校屬于一種特殊的非營利組織。同時，高校的兩個屬性表達在它的目的和理念中，只有目的和理念得到很好的實現(xiàn)，高校才能真正表達出它的本質屬性和特征。高校目的和理念的實現(xiàn)，離不開科學的制度安排，即治理構造，也就是高校的法人治理構造。二明晰產(chǎn)權是建立高校法人治理構造的根底任何法人

6、治理構造的建立都離不開通晰的產(chǎn)權。產(chǎn)權明晰是指以法律的形式明確大學的出資者與大學的根本財產(chǎn)關系。所謂大學產(chǎn)權，是指大學的財產(chǎn)所有權、占有權、支配權、處置權和收益權等權利。制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權制度與市場制度的治理構造雖然不歸屬于一個層面，卻是嚴密聯(lián)絡的。產(chǎn)權制度向下和它的基椽市場制度發(fā)生聯(lián)絡，向上和治理構造發(fā)生聯(lián)絡，因此產(chǎn)權制度是治理機制的基矗目前，我國大學存在產(chǎn)權構造不合理、產(chǎn)權不夠明晰等弊端。因此，建立現(xiàn)代大學法人治理構造，應盡快完善大學產(chǎn)權制度。真正實行政校分開，劃分國家教育主權和學校產(chǎn)權；加快高等教育投資體制改革，使大學的產(chǎn)權向多元化的方向開展，大力倡導各種辦學形式及其產(chǎn)權構造并存，如國

7、有民辦、公辦民助、民辦公助、股份制合作辦學、中外合作辦學、教學集團辦學等；明確教育產(chǎn)權責任主體，實行委托代理制，落實辦學自主權，調整處理好大學與政府、社會、市場的關系，引進競爭機制，進步辦學效率。三權利構造是建立高校法人治理構造的關鍵高校治理構造表達為權利在管理各基層和高校內各個不同利益群體間的分配及其互相間的權利作用關系。在權利構造方面，行政權利與學術權利并存，從而形成了高校在權利配置上所特有的權利二元構造。這種二元構造，表達了高校作為學術性社會組織的重要特征，使其與企業(yè)、政府等其他非學術性社會組織相區(qū)別。行政權利是高校內部的管理機構及其人員按照一定的規(guī)章制度，遵循一定的程序，對學校辦學活動

8、進展管理的、具有一定強迫性的權利；學術權利是學術人員所擁有的關于學術事務的控制權和決策權，它通過教授、專家和學者為核心組成的學術委員會、學位委員會、教授委員會等學術組織運行，以實現(xiàn)對學術事務的管理。目前高校最大的問題是權利構造失衡，表如今國家行政權利與學校自治性行政權利的失衡以及學術權利與行政權利的失衡。因此，就高校內部而言，學術權利與行政權利的協(xié)調是建立現(xiàn)代大學法人治理構造的關鍵。三、高校法人治理構造的構建建立高校法人治理構造的目的是：高校作為獨立的法人實體，在舉辦者出資人、決策者、管理者和教職工、學生等利益相關者之間建立起有關學校運營與權利配置的一種機制和組織構造以及通過這種組織構造形成權

9、、責、利劃分，制衡關系和配套機制決策、指揮、執(zhí)行、鼓勵、約束、監(jiān)視機制等游戲規(guī)那么構成的有機整體。筆者認為，通過高校法人治理構造的構建，一方面可以進步學校的組織效率；另一方面可以找到不同治理構造的條件。高校法人治理構造包括財產(chǎn)權制度、決策制度、管理制度、制衡機制、鼓勵約束機制、利益相關者共同治理等內容，它是一個系統(tǒng)工程，是建立現(xiàn)代大學制度的核心。目前，高校法人治理董事會制度、鼓勵約束機制、財務管理形式等內容是建立高校法人治理構造急需解決的問題。一高校法人治理董事會制度我國高等學校目前大多是政府創(chuàng)辦并作為所有者委托校長進展管理。這種體制的所有者委托人權責利不夠明確也不標準，所有者的作用缺位，對管

10、理者校長監(jiān)視與鼓勵機制缺乏，組織構造缺乏制約與約束，涉及的各種經(jīng)濟活動仍然是低效率的。因此，借鑒現(xiàn)代企業(yè)和西方大學治理構造的做法，建立董事會制度，明確董事會與校長的關系，是高等學校法人治理構造的核心問題。目前，我國社會經(jīng)濟正處在轉型期，政府舉辦的高等學校董事會的組成可以有三種形式：一是政府主導型，以舉辦者為主體組成董事會，政府官員擔任董事長；二是學校主導型，以辦學者為主體組成董事會，舉辦或投資者參加董事會，高等學校黨委書記擔任董事長；三是社會主導型，以關注高等教育事業(yè)、與高等學校親密聯(lián)絡的社會人士組成董事會，董事長人選由舉辦者和辦學者認為適宜的有影響力的人士擔任。董事會的作用主要是制定學校的大

11、政方針、開展目的與戰(zhàn)略規(guī)劃，通過學校年度財政預算，招聘和任免校長。據(jù)統(tǒng)計，目前我國已有100多所高校設立了不同形式的董事會或者理事會、基金會等，其中有的高校還建立了以股份制為根底的法人治理構造，中國高等教育學會2000年8月還成立了校董會研究會，這說明我國高校關注并對高校法人治理構造進展了有益的探究和理論。校長是治理構造的一個范疇，是高等學校法人制度的一個重要方面。校長在高等學校法人治理構造中的角色就是。校長執(zhí)行董事會決議，向董事會負責。董事會與校長的關系表達在以下三個方面：一是董事會并不管理學校的詳細和日常行政事務，其制定的政策方針由校長去詳細施行。學校的日常工作主要是校長的職責，董事會招聘

12、校長，校長向董事會負責；二是董事會抓大事，校長管理詳細事務；三是董事會的主要職能是政策治理、戰(zhàn)略管理，組織管理那么受權和通過校長來實現(xiàn)。校長詳細施行董事會確定的戰(zhàn)略與規(guī)劃，表達統(tǒng)一指揮和權責一致的管理原那么。同時，在治理構造中，學術權利與行政權利施行耦合，建立有效的二元決策形式。一方面，通過設立校務委員會建立行政事務制衡機制，標準行政權利；另一方面，通過設立學術委員會建立學術事務制衡機制，加強學術權利，以建立科學的決策機制和運行機制。我國現(xiàn)代大學制度的關鍵就是科學合理地構建高校法人治理構造。科學合理的高校法人治理構造能更好地處理國家作為投資者、政府作為管理者、學校作為辦學者之間的關系，明確三者

13、之間的權利和責任，從而使高校辦學具有更大的適應性和靈敏性。因此，建立現(xiàn)代大學法人治理構造，根底在大學，關鍵在政府，根本在法制。二高校法人治理鼓勵約束機制建立健全鼓勵約束機制是構建高校法人治理構造的關鍵。就高校而言，鼓勵約束機制的核心是協(xié)調舉辦者與辦學者之間的利益關系，降低兩者利益上的不一致，從而實現(xiàn)舉辦者利益的最大化。高校辦學活動的知識性、專業(yè)性和學術性等方面的特點決定了它除重視物質鼓勵外，更要發(fā)揮精神鼓勵的作用。高校鼓勵制度是一個人造的縱橫交織的動態(tài)組織系統(tǒng)，包含著具備多種相關功能的組合因素。從橫向看，高校鼓勵制度運行系統(tǒng)包括老師鼓勵系統(tǒng)、學生鼓勵系統(tǒng)和管理鼓勵系統(tǒng)，形成“教、“學、“管三維

14、坐標的鼓勵機制網(wǎng)絡；從縱向看，高校鼓勵制度運行系統(tǒng)包括政策制度鼓勵系統(tǒng)、思想工作鼓勵系統(tǒng)、人文環(huán)境鼓勵系統(tǒng)、民主管理鼓勵系統(tǒng)和質量評價鼓勵系統(tǒng)等五個方面。不管是橫向組織系統(tǒng)還是縱向組織系統(tǒng)，它們都是既互相獨立、又相輔相成的辯證統(tǒng)一體。因此，現(xiàn)代大學鼓勵制度設計要以建立現(xiàn)代大學制度為目的，以“教、“學、“管為核心，以崗位責任和業(yè)績掛鉤為原那么，擴大院系辦學自主權，人事鼓勵制度、科研鼓勵制度、教學鼓勵制度、學生鼓勵制度以及年終考評制度等互相協(xié)調、互相配合，形成科學、合理、可操作的鼓勵制度框架。應突出教學中心地位，向老師傾斜，特別加大拔尖人才和重大科研成果的獎勵力度，注重物質鼓勵與精神鼓勵的結合，探

15、究股權鼓勵方式和知識、管理要素參與分配的機制，全面進步教職工的積極性和創(chuàng)造性，使所有教職工有所作為，最終實現(xiàn)高校改革與開展的戰(zhàn)略目的，進步高校的核心競爭力。三高校法人治理財務管理形式建立科學的財務管理體制和運行機制、實現(xiàn)高校資源的合理配置是高校法人治理構造的重要保障。隨著社會主義市場經(jīng)濟的開展和大學獨立法人地位確實立，大學的辦學環(huán)境發(fā)生了很大的變化，其財務活動也呈現(xiàn)出新的特點：一是籌資渠道多元化，打破了傳統(tǒng)的僅依靠財政撥款的籌資形式，由此高校必須關注財務風險問題；二是高校的開展戰(zhàn)略都會面臨人才競爭、設備競爭和制度的競爭；三是高校為了生存和開展及實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益雙贏的目的，必須以績效為導向

16、，圍繞績效最大化的目的進展財務管理觀念、制度、內容、方式等多方面的創(chuàng)新，以此構建現(xiàn)代大學財務管理形式。在現(xiàn)代大學法人治理構造中，應建立校長指導下的總會計師制度。高?；I資多元化格局的形成，使高校真正成為面向市場的獨立法人實體，高校的經(jīng)濟活動日趨復雜。設置總會計師專職主管學校的經(jīng)濟工作，直接對校長負責，有利于加強學校的宏觀調控，統(tǒng)一運籌資金，綜合平衡、協(xié)調各方面利益，實行科學決策，進步辦學才能和投資效益，使學校經(jīng)濟工作做到良性循環(huán)。設置總會計師制度，建立健全總會計師經(jīng)濟責任制，應成為當前高校財務管理形式的重要內容。將高校的籌資、融資和資本運營納入財務管理之中，拓展高校財務管理職能。籌資、融資和資本運營是高校主動適應市場競爭、爭取高校生存給養(yǎng)的行為，需要有長期戰(zhàn)略、中期方案和短期目的，要求高校的財務管理具備財務預測功能、財務決策功能、財務控制功能和財務監(jiān)視功能。因此，建議在方案財務處的根底上，設置籌資委員會和投資部，明確三者的職責，強化經(jīng)濟責任制，對貸款投資工程實行立項公開、論證公開和結果公開，自覺承受群眾、銀行和社會有關部門的監(jiān)視，使學校指導和有關職能部門承當起財務平安與風險控制的責任。建立高校財務信息披露制度。多元化的投資形式對高校財務信