城鎮(zhèn)化過程中的土地管理與規(guī)劃

1、城鎮(zhèn)化過程中的土地規(guī)劃與管理 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院 楊遴杰第一部分 城鎮(zhèn)化的概念與我國城鎮(zhèn)化歷程第二部分 我國城鎮(zhèn)化政策變遷第三部分 土地規(guī)劃與管理第四部分 各地的創(chuàng)新做法第一部分 城鎮(zhèn)化的概念與我國城鎮(zhèn)化歷程 （一）定義 “城鎮(zhèn)化”、“城市化”、“都市化”，來源于同一個英文詞匯“ Urbanization”。世界上“ Urbanization”一詞最早出現(xiàn)在 1867 年西班牙巴塞羅那城市規(guī)劃師、建筑師兼工程師勒德豐索塞爾達(Ildefon so Cerda 1816- 1876)所著的城市化的理論問題一書中。 這三者在內(nèi)涵上并無本質(zhì)的區(qū)別。用哪個詞反映的只是國家和不同專家學(xué)者在歷史發(fā)展的某

2、一階段在城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略上側(cè)重點和著眼點的不同而已 塞爾達是從城市規(guī)劃與建筑的角度來論述城鎮(zhèn)化的。他認為，城鎮(zhèn)化應(yīng)側(cè)重于城市形態(tài)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化過程中建筑景觀的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化最直觀的表現(xiàn)就是地域景觀的變化 人口學(xué)家認為，城鎮(zhèn)化是指人口向城市集中的過程，表現(xiàn)為居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象。他們認為，城鎮(zhèn)化主要是觀察和研究因農(nóng)村人口遷移所帶來的城市人口數(shù)量的增加，農(nóng)村人口數(shù)量的減少，城市人口分布及其變動對經(jīng)濟、社會發(fā)展的影響及其后果，即農(nóng)村人口涌入和轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘默F(xiàn)象、過程和結(jié)果。 社會學(xué)家則認為，城鎮(zhèn)化是人類文化教育、價值觀念、生活方式、宗教信仰等城市性生活方式的發(fā)展和擴散過程。它不僅意味著人們

3、的生活方式不斷被吸引到城市中、納入城市中，而且意味著變農(nóng)村意識、行動方式和生活方式向城市意識、行動方式和生活方式發(fā)展轉(zhuǎn)變的全過程。 經(jīng)濟學(xué)家認為，城鎮(zhèn)化一方面是人類生產(chǎn)活動向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換以及各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟要素向城市聚集、流動，農(nóng)村自然經(jīng)濟向城市社會化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的過程，另一方面它也是城市經(jīng)濟集聚溢出效應(yīng)發(fā)揮輻射帶動作用，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和效益提高的過程。強調(diào)，城鎮(zhèn)化是因社會生產(chǎn)力變革所引起的人類生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式改變的過程。 地理學(xué)家認為，城鎮(zhèn)化是人口、產(chǎn)業(yè)等由農(nóng)村地域向城市地域轉(zhuǎn)化和集中的過程，強調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟和人文關(guān)系的變化。認為，城鎮(zhèn)化至少應(yīng)該包括四個方面的內(nèi)容：（1）原

4、有城市、街道、地區(qū)的再組織、再開發(fā)；（2）城市地域的擴大；（3）城市關(guān)系的形成與變化；（4）大城市地域的形成 概括性的定義：城鎮(zhèn)化，又稱城市化，是指由于社會生產(chǎn)力發(fā)展和社會分工所引起的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的過程，即人口、生產(chǎn)方式等社會經(jīng)濟關(guān)系和城市性生活方式、思維方式、價值觀念在城市鄉(xiāng)村間集聚和擴散的過程。（二）城鎮(zhèn)化內(nèi)涵 本質(zhì)上說，城鎮(zhèn)化是一種經(jīng)濟和社會現(xiàn)象，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，是從城鄉(xiāng)分離到走向城鄉(xiāng)融合的必由之路，城鎮(zhèn)化絕不是目的，而只是一種手段。城鎮(zhèn)化的核心是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，最終目標是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和全體國民的共同富裕與和諧發(fā)展。 城鎮(zhèn)化的邏輯起點是人口、土地和資金的流動，這三大要素的“流動能力

5、”在某種程度上決定了城鎮(zhèn)化的空間地理分布。 城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容是要素流動帶來的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費模式以及居住方式的四個轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變發(fā)生的地方形成或擴大城鎮(zhèn)、城市。一：框架（三）我國城鎮(zhèn)化歷程1840年之前: 城市化的史前階段古代城市的發(fā)展l840-1949年: 城市化的起步階段近代城市的發(fā)展 1949-1977年: 城市化的初步階段計劃經(jīng)濟體制下城市的曲折發(fā)展1978-: 城市化的加速階段改革開放后城市的迅速發(fā)展 41231.建國前城鎮(zhèn)化發(fā)展概況1231843年我國城鎮(zhèn)人口2070萬,城鎮(zhèn)化率約為5. 1% (不包括邊遠地區(qū)) 。18431949年，增加到5765萬，由5. 1%增加到1

6、0. 6% ，而此時世界城鎮(zhèn)化率為28%。1900年世界人口城市化率13. 6% ,比我國1949年城鎮(zhèn)化水平還高出3個百分點。2.建國后城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程年份1949195219551958196119671970197619791982城鎮(zhèn)化率(%)10.6412.4613.4816.2519.2917.7417.3817.4418.9621.13年份1985198819911994199720002011城鎮(zhèn)化率(%)23.7125.8126.3728.6229.9236.2250.57 A、 以農(nóng)村改革為動力時期。 B、以城市改革為動力時期。19781984 年,城鎮(zhèn)化率由17. 9%上升

7、至23.0% , 1983年曾達到23. 5% ,年均增長1個百分點。城鎮(zhèn)化的恢復(fù)發(fā)展階段(19791992)19841992 年,城市數(shù)目由300 個增至517個,建制鎮(zhèn)由6211個猛增到1. 2萬個,城鎮(zhèn)化率由1984年的23. 0%上升到1992年27. 6%。年均提高0. 74個百分點。19932009年,城鎮(zhèn)人口由33173萬增加到62186萬,年均增長4. 3% ,城鎮(zhèn)化率由28. 0%提高到2010年的47. 5% ,年均增長3. 5% ,年均提高1. 08個百分點。經(jīng)過統(tǒng)計調(diào)整后，2012年為52.57%。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段(1993)（四）我國城鎮(zhèn)化存在的問題1.城市發(fā)展的

8、空間分布極不均衡全國外來人口區(qū)域分布圖2.土地利用粗放現(xiàn)象普遍。我國城市內(nèi)閑置土地3-5%，40%低效利用。城市的總體功能很差，出現(xiàn)不少鬼城，形成了房地產(chǎn)的泡沫。 3.城市建設(shè)貪大求快求新求洋。不注重夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人為地大搞“造城運動”，以及開發(fā)區(qū)設(shè)置過多過濫等問題，導(dǎo)致建設(shè)粗放、浪費資源、破壞環(huán)境等問題。 4.城市間的結(jié)構(gòu)趨同問題日趨嚴重。橫向聯(lián)系薄弱，職能分工不明確。中小城市普遍存在城市人口和經(jīng)濟集聚程度不高、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、城市功能不健全、城市管理薄弱、環(huán)境差等問題，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口吸納能力不足，難以發(fā)揮各級區(qū)域中心的作用。小城鎮(zhèn)普遍存在規(guī)

9、模偏小、布局分散的問題。 5.城鄉(xiāng)空間布局關(guān)系紊亂。不同規(guī)模、類型的城市和城鎮(zhèn)地域空間形式（城鎮(zhèn)密集地區(qū)、都市區(qū)、大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)等）尚未形成協(xié)調(diào)互動關(guān)系。由于行政壁壘的分割和短期利益驅(qū)動，許多城市各行其是，盲目發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。城市密集區(qū)內(nèi)許多城市布局散亂，用地和空間無節(jié)制地擴展；城鄉(xiāng)布局和建設(shè)相互干擾，交叉污染。不少城鎮(zhèn)超越資源環(huán)境容量，盲目進行開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致對資源的浪費和對環(huán)境的嚴重破壞。 6.城鎮(zhèn)化動力和調(diào)控機制尚未理順。 “政府缺位”與“市場缺位”并存，對城鎮(zhèn)化的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控不到位；許多體制、政策障礙制約著城鎮(zhèn)化的進程，市場對城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用未能充分發(fā)揮。 市民

10、化程度不高，存在2.36億農(nóng)民工，沒有真正的市民資格，扣除這部分流動人口，真實的城市化率不夠35%。 工作和居住在城市中的農(nóng)業(yè)戶籍者大多處于“半城市化”狀態(tài)，難以像本地的非農(nóng)戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮(zhèn)居民的社會待遇，他們面臨著勞動保障和社會保障覆蓋不足等困境。 這部分人口處于不穩(wěn)定狀態(tài)，經(jīng)濟危機下可能返回農(nóng)村，08年達到2000萬。另外由于收入與福利的不公平，他們無法形成城市有效的消費群體。導(dǎo)致中國的城市化缺乏以內(nèi)需為主的持續(xù)推動力。7.一些城市已經(jīng)出現(xiàn)交通擁堵、空氣污染等嚴重的大城市病,城市基礎(chǔ)設(shè)施功能薄弱。能源消耗偏高，環(huán)境污染嚴重總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制。（五）理論爭論1.

11、以規(guī)模決定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的理論觀點以小城鎮(zhèn)為重點，推動城市化發(fā)展（社會學(xué)家費孝通）以大城市為重點，推動城市化發(fā)展（樊綱 王小魯）以中等城市為重點，推動城市化發(fā)展（劉福垣）2.不以規(guī)模決定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的理論觀點市場決定論二元城市化論多元、非均衡城市化論（六）我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略演變歷程 自改革開放以來，我國政府先后提出了“控制大城市，多搞小城鎮(zhèn)”；“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”；“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”等城鎮(zhèn)發(fā)展方針。 這些以規(guī)模控制為核心的城鎮(zhèn)發(fā)展方針對市場經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)發(fā)展的不適應(yīng)性日益突出，不同地區(qū)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏有針對性的政策引導(dǎo)。 1984年 中央

12、第一次提出發(fā)展小城鎮(zhèn) 1998年 中央提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略 2000年 中央提出加快我國城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，小城鎮(zhèn)占有重要地位 2001年 十五計劃綱要 實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實施城鄉(xiāng)共同進步，把城鎮(zhèn)化提高到了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度 2002年 十六大報告中央提出必須加快城鎮(zhèn)化進程，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟 2005年 政治局集體學(xué)習(xí)中胡錦濤講話第一次提出中國特色城市化道路 2006年 十一五計劃綱要 促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展 2007年 十七大報告 全面闡述有中國特色城市化道路2004年：社會主義新農(nóng)村堅持大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、

13、合理布局的原則，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展2008年：中央一號文件城鄉(xiāng)一體化體制機制農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革：縣鄉(xiāng)財政改革、集體林權(quán)制度改革、征地制度試點改革十六大：全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，走中國特色城鎮(zhèn)化道路小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村服務(wù)結(jié)合十七大：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，建設(shè)城市群，培育新的經(jīng)濟增長極2006年：和諧社會積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化改善教育、衛(wèi)生、文化等配置城鄉(xiāng)統(tǒng)一人才與勞動力市場2010年：中央一號文件社會主義新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力放寬中小城市、小城鎮(zhèn)落戶政策；鼓勵部分城市農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系2006年：中央一號文件健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機

14、制2007年：中央一號文件加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸2008年：農(nóng)村改革2020年建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化體制機制多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營承包權(quán)2009年：中央一號文件省直管縣（市）財政體制改革穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點2008年：中央一號文件城鄉(xiāng)一體化體制機制農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革：縣鄉(xiāng)財政改革、集體林權(quán)制度改革、征地制度試點改革十七大：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，建設(shè)城市群，培育新的經(jīng)濟增長極2008年：農(nóng)村改革2020年建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化體制機制多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營承包權(quán)2008年：中央一號文件城鄉(xiāng)一體化體制機制農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革：縣鄉(xiāng)財政改

15、革、集體林權(quán)制度改革、征地制度試點改革十七大：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，建設(shè)城市群，培育新的經(jīng)濟增長極2009年：中央一號文件省直管縣（市）財政體制改革穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點2008年：農(nóng)村改革2020年建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化體制機制多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營承包權(quán)2008年：中央一號文件城鄉(xiāng)一體化體制機制農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革：縣鄉(xiāng)財政改革、集體林權(quán)制度改革、征地制度試點改革十七大：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，建設(shè)城市群，培育新的經(jīng)濟增長極 十八大： 堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)

16、化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。十五規(guī)劃（2002-2006）：實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)共同進步重點發(fā)展小城鎮(zhèn)： 有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑；關(guān)鍵在于繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，把引導(dǎo)農(nóng)村各類企業(yè)合理集聚、完善農(nóng)村市場體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化服務(wù)等與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來；走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路：以長江、隴海、京廣、京九、京哈等沿線地區(qū)為重點，壯大沿線城市規(guī)模，充實中心城市，積極培育新的經(jīng)濟增長點和經(jīng)濟帶；有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻

17、射帶動作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展；消除城鎮(zhèn)化的體制和政策障礙打破城鄉(xiāng)分割體制：改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制；科學(xué)制定設(shè)市、設(shè)鎮(zhèn)標準，盡快形成符合市場經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化要求的行政管理體制城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局：陸橋通道、沿長江、沿海、京哈京廣、包昆為主要軸帶，城鎮(zhèn)群和其他城市化地區(qū)東部中心鎮(zhèn)、中西部縣城和邊境口岸建設(shè)成為中小城市十一五規(guī)劃（2007-2011）：促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展十二五規(guī)劃（2012-2017）： 積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民：中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬落戶條件進城農(nóng)民工改善的社會保障、住房保障增強城鎮(zhèn)綜合承載力：科學(xué)編制規(guī)劃，預(yù)防和治理“城市病”健全基礎(chǔ)

18、設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、公共安全注重文化傳承與保護分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化：解決進城務(wù)工人員、失地農(nóng)民社會問題鼓勵農(nóng)民就近定居控制特大城市人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局：沿海、京廣京哈、長江、隴海為主軸為主要軸帶，重點建設(shè)或培育城鎮(zhèn)群加強城市規(guī)劃建設(shè)管理：健全城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制：建立財稅、征地、行政管理和公共服務(wù)制度改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理制度（七）新型城鎮(zhèn)化要遵循的原則集約智能綠色低碳城鎮(zhèn)化的速度要適度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和現(xiàn)代化適度同步發(fā)展。合理、集約利用資源，分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。走市場推動、政府導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化道路，健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制。實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展方式

19、的多樣化和合理化，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。第二部分 土地管理與規(guī)劃 我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，未來20年內(nèi)我國城鎮(zhèn)化將處于較快發(fā)展階段，在推進城鎮(zhèn)化進程中，我國的國土開發(fā)空間約束將更加凸顯。要在保障糧食安全和生態(tài)安全的前提下，解決不斷加劇的土地供需矛盾，只有切實轉(zhuǎn)變土地利用與管理方式，大力提高土地利用效率，走節(jié)約集約用地之路，才能滿足在城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、生活、生產(chǎn)與生態(tài)等各方面的用地需求。一、國土空間優(yōu)化開發(fā)戰(zhàn)略下的城鎮(zhèn)化道路選擇（一）我國城鎮(zhèn)化面臨開發(fā)空間不足的約束.適宜大規(guī)模、高強度開發(fā)的國土空間有限。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1萬美元之前，人口、產(chǎn)業(yè)向發(fā)達區(qū)域

20、集聚的趨勢不斷加快。目前，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約4000美元，未來較長時間內(nèi)，各個先發(fā)地區(qū)和中心城市，人口增長、產(chǎn)業(yè)集聚趨勢依然強勁。然而，建設(shè)用地新增空間有限。據(jù)中國科學(xué)院研究表明，我國適宜居住的國土面積約為陸地國土的19%，大致是182萬平方公里；全國主體功能區(qū)規(guī)劃提出，適合大規(guī)模、高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的陸地國土面積為180萬平方公里左右。 .建設(shè)用地比例過高危及持續(xù)發(fā)展。 若用建設(shè)用地占比來衡量國土開發(fā)程度：從國內(nèi)情況看，2005至2020年，全國建設(shè)用地將由3.36%提升至 3.94%，上海將由29%36%，天津?qū)⒂?9%34%，北京將由19%23%，江蘇將由17%19%，廣東將由9

21、%11%，浙江將由 9%11%。 而從國際情況看，2005年一般發(fā)達國家建設(shè)用地面積約占6，都市圈一般不超過25%。如英國6%（英格蘭15%），韓國8.2%，德國 13%，荷蘭15%。 我國東部各省的國土開發(fā)程度已經(jīng)超過或接近15%，高于荷蘭、德國、韓國、英國等國家；深圳、廣州、蘇州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、長三角和京津冀地區(qū)已經(jīng)超過或接近25%，高于英格蘭地區(qū)、日本三大都市圈、德國斯圖加特地區(qū)。過高的建設(shè)用地比例，使得資源、環(huán)境的瓶頸制約與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾更加尖銳，直接危及到可持續(xù)發(fā)展能力。 .各業(yè)各類競相用地的矛盾加劇。 一是我國人口基數(shù)龐大，人口增長和食物結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致糧食需求

22、增加，要求我們必須守住耕地紅線。 二是建設(shè)國土生態(tài)屏障與安全體系需要保障合理的生態(tài)用地，即穩(wěn)定并增加具有生態(tài)功能的林地、草地、水域等。 三是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)需要持續(xù)安排足量的建設(shè)用地面積。這些用地不僅在960萬平方公里的土地上統(tǒng)籌，而且在東中部地區(qū)需求尤為集中和矛盾凸顯。（二）國土空間優(yōu)化開發(fā)要求下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 1.以城市群促進國土空間優(yōu)化高效開發(fā)。區(qū)域人口之密不等于空間之滿，人口密集區(qū)空間布局得當，可以收到“密而不滿”之效；無序擁塞，就“滿則溢”，再無秀美國土可言。在我國國土開發(fā)空間不足的約束條件下，城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)有序的空間布局，優(yōu)化國土開發(fā)，形成具有更大集約度和承載力的國土空間開發(fā)

23、格局。 一是在城市化進程中必須構(gòu)建和形成都市圈、城市群，并依托其推動大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群、都市圈是國土開發(fā)利用的重要空間形態(tài)，是發(fā)展經(jīng)濟的重要載體?？梢愿邚姸鹊爻休d人口和產(chǎn)業(yè)，共享基礎(chǔ)設(shè)施，高效利用土地，在國家發(fā)展中以較小的國土面積發(fā)揮骨干和支撐作用。 二是城鎮(zhèn)化布局應(yīng)落實國家經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，堅持東部地區(qū)率先發(fā)展、梯度向西推進，在此前提下開展均衡協(xié)調(diào)。 具體落在國土開發(fā)利用上，就是要形成“整體疏、局部密”的城市群布局。 就我國而言，“胡煥庸線”東南側(cè)仍是未來新增人口的主要承接地域，在優(yōu)化發(fā)展長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的同時，選擇主體功能區(qū)規(guī)劃確定的重點開發(fā)區(qū)域，高效集約發(fā)展一批

24、城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，承擔起吸納人口和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重任。 “胡煥庸線”以西，應(yīng)選擇產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好或有資源條件、且適合開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，通過“據(jù)點式”開發(fā)、集約發(fā)展，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚。 2.在國土空間布局上城鎮(zhèn)化采取“優(yōu)三聚十八”的戰(zhàn)略。即優(yōu)化發(fā)展三大城鎮(zhèn)密集區(qū)（都市圈），聚集發(fā)展十八個城市群。 環(huán)渤海地區(qū)（京津冀地區(qū)、遼中南地區(qū)、山東半島地區(qū)）、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)3大都市區(qū)面積約41.69萬平方公里。 冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長地區(qū)（哈大齊走廊和牡綏地區(qū)、長吉圖經(jīng)濟區(qū)）、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、長江中游地區(qū)（武漢城市圈、環(huán)

25、長株潭城市群、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)）、北部灣地區(qū)、成渝地區(qū)（重慶經(jīng)濟區(qū)、成都經(jīng)濟區(qū)）、黔中地區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中天水地區(qū)、蘭州西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟區(qū)、天山北坡地區(qū)18個大城市群面積約167.61萬平方公里，合計約占全國國土面積的22%；區(qū)域常住總?cè)丝诩s占全國總?cè)丝诘?0%；地區(qū)生產(chǎn)總值、預(yù)算內(nèi)財政收入、完成全社會固定資產(chǎn)投資三項指標，均占全國總量的60%左右。 21個城市群涵蓋4個直轄市、130多個地級市，不僅在國家經(jīng)濟發(fā)展中起核心和骨干作用，而且在提高全國土地節(jié)約集約利用水平中起到支撐和示范作用。二、城鎮(zhèn)化中的土地利用空間結(jié)構(gòu)與布局（一）當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)的問題1.城鄉(xiāng)用地空

26、間布局不合理。一是特大城市、大城市空間形態(tài)普遍呈現(xiàn)以主城區(qū)為主、“攤大餅”方式向外蔓延發(fā)展，城市土地利用布局嚴重不合理；城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)、布局不合理，鋪張浪費和過度密集并存，城市環(huán)境、城市生態(tài)、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具體表現(xiàn)為老城區(qū)過度擁擠，密度大，容積率低，新城區(qū)貪大求洋，開發(fā)區(qū)鋪張浪費。二是集鎮(zhèn)和村莊的形態(tài)、布局、用地散亂，用途與功能配置不合理，生產(chǎn)、生活功能配套缺失，用地低效、閑置普遍，效率低下。 2.建設(shè)用地比例失調(diào)，利用水平低。 目前全國的城鄉(xiāng)用地的內(nèi)部比例是：城鎮(zhèn)工礦：農(nóng)村居民點3：7，按人口分布計算，農(nóng)村用地過大，城市比例偏小。城鎮(zhèn)工礦用地中獨立工礦用地增長

27、過猛，占據(jù)城鄉(xiāng)用地增量的半壁江山。 我國人均城鄉(xiāng)用地182平方米，其中城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)工礦用地130平方米，農(nóng)村人均居民點用地220平方米，城鄉(xiāng)之間存在明顯的用地效率落差，并呈擴大趨勢。（二）城鎮(zhèn)化推動模式選擇和發(fā)展用地布局 1.城鎮(zhèn)化發(fā)展推動模式選擇。要充分吸取西方城市化（始于1760年，歷經(jīng)250年）的經(jīng)驗，選擇好我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式，結(jié)合土地資源緊約束的國情，謀劃好我們的藍圖以及實現(xiàn)藍圖的路徑。我國的城鎮(zhèn)發(fā)展需要以都市圈為整體，以大城市為中心，帶動周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，形成大中小城鎮(zhèn)在都市圈內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。 選擇這種“以大帶小，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，主要考慮： 一是城市化、工業(yè)化

28、等社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求，否則，工業(yè)集聚無法實現(xiàn)、小城鎮(zhèn)無法發(fā)展。 二是對工業(yè)產(chǎn)業(yè)進行功能配套，否則，產(chǎn)業(yè)鏈無法形成、梯度轉(zhuǎn)移難以進行。 三是疏解中心城區(qū)，滿足城鎮(zhèn)運行、住房需要，基礎(chǔ)設(shè)施充分利用的要求。 四是在不同城市間形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社區(qū)管理要求。 2.構(gòu)建中心城市“緩沖帶、過渡帶”。以小城鎮(zhèn)在中心城市周邊構(gòu)建城市“緩沖帶、過渡帶” ，完善、提升了中心城市功能和作用。 一是形成初步進城人群的居住、就業(yè)的“吸納帶”，具有的快速通道連接、中低價住房、鄉(xiāng)土人文環(huán)境； 二是開辟休閑、度假人群活動的城鄉(xiāng)“緩沖帶”，提升品味。形成靜僻、鄉(xiāng)土、貼近自然的“休閑天堂”。中小城市形成的

29、“過渡帶”有效減少“大城市病”的發(fā)生和影響，緩解城市交通惡化趨勢，降低城市運營成本。避免貧民窟、棚戶區(qū)大面積出現(xiàn)和蔓延，防止城市人文環(huán)境的惡化。3.按規(guī)律合理安排城鎮(zhèn)內(nèi)部發(fā)展空間。一是有效協(xié)調(diào)和組織優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類用地空間。二是在空間上落實用途管制，促進節(jié)約集約。三是引導(dǎo)并構(gòu)建環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境的美好家園。 4.形成“一心或多心、多核”的城市組團。 一是以綠色用地穿插、間隔城市空間-以大面積耕地、水面、林帶等綠色和生態(tài)空間穿插、隔離城市空間，形成城市組團。 二是形成大中小城市協(xié)調(diào)配套的城鎮(zhèn)體系-“一主多輔”類似“太陽系”的布局，或“雙星環(huán)繞”、“多星同輝”的布局

30、。 三是鼓勵保護耕地，可將城內(nèi)連片、大面積的農(nóng)地、基本農(nóng)田、水面、山體等非建設(shè)用地保留，并從城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模中給予扣除，避免城市生態(tài)環(huán)境進一步惡化。 5.發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)多重功能。耕地具有生產(chǎn)、生態(tài)等多重功能。耕地不僅是重要的生產(chǎn)空間，而且是建設(shè)優(yōu)美家園不可或缺的重要要素，可以兼具起到生態(tài)用地功能。此外，保護耕地還可以彰顯耕地的景觀功能，以具有生態(tài)功能的農(nóng)田在城市中形成“綠芯、綠帶”，形成強烈的景觀效能，耕地與建設(shè)用地穿插分布，可以構(gòu)建“環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧”的具有田園風(fēng)光的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。（三）設(shè)定擴展極限，強化城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制 城市規(guī)模多大才合理？美國吉布森認為，3萬人的城鎮(zhèn)是

31、適合人口尺度的自然規(guī)模；25萬人時，人們開始享受“大城市”的好處。對國內(nèi)而言，一個獨立新城市合理規(guī)模應(yīng)為25200萬人，以80120萬為最好。保持城市的合理規(guī)模應(yīng)該控制城鎮(zhèn)用地的規(guī)模無限擴大，應(yīng)該劃定城鎮(zhèn)擴展邊界。 1.劃定城鎮(zhèn)村建設(shè)的規(guī)模邊界和擴展邊界。一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界（依規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標劃定的允許建設(shè)區(qū)的范圍界線），圈內(nèi)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模范圍。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界（規(guī)劃確定的可以進行城鄉(xiāng)建設(shè)的最終范圍界線），圈內(nèi)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展的極限范圍。規(guī)模邊界和擴展之間為有條件建設(shè)區(qū)，即城鎮(zhèn)村用地范圍變形區(qū)域，以及城鄉(xiāng)用地掛鉤的管制預(yù)留空間。 2以擴展邊界遏制城鎮(zhèn)“攤大餅”

32、發(fā)展。由于要求每個城、鎮(zhèn)、村都劃定發(fā)展用地的空間范圍，并在城鎮(zhèn)外布設(shè)基本農(nóng)田、綠地、水面相間隔，有效防止城鎮(zhèn)平鋪外延，村鎮(zhèn)“貼邊”建設(shè)，整體“攤大餅”發(fā)展。同時，鼓勵城鄉(xiāng)互動發(fā)展，逐步引導(dǎo)形成“一核多中心”的城市發(fā)展模式。以一個核心城市組團，帶動周邊多個小城鎮(zhèn)發(fā)展，既發(fā)揮大城市的強大帶動力，又以小城鎮(zhèn)的低成本和人文優(yōu)勢，使農(nóng)民順利進城，防止大城市病。（四）按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展優(yōu)化建設(shè)用地布局 總體思路是，按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求優(yōu)化用地布局、加強城鄉(xiāng)用地互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。調(diào)整、整治、重新安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他用地布局，保持和擴大綠色空間，修復(fù)自然、地理、人文景觀風(fēng)貌，重塑人與自然和諧相處的人居環(huán)境；

33、分階段盤活城鎮(zhèn)閑置地、空閑地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑建設(shè)用地。防止農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o序蔓延，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用水平。1目前“城進村難退”，村居騰退難度大。近年來，我國農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口不斷減少，但村莊用地卻不減反增。農(nóng)村居民點用地在 1996-2003年的7年內(nèi)增加了25.07萬公頃；人均居民點用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了 23.99平方米，增幅達12.4。2村居用地效率低，集約潛力大。由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主。舊宅基地占地多，一戶多宅、空關(guān)房、“空心村”現(xiàn)象普遍存在。農(nóng)村居民點

34、廢棄空閑地較多，村莊中豬舍、牛棚、糞缸、廢棄曬場等占地面積過大，實際居住用地比例較低。3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)格局，促進城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少是一個必然趨勢。因此，要建立與人口城鎮(zhèn)化進程相匹配的城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)互動機制，逐步釋放農(nóng)村閑置建設(shè)用地空間，有效緩解建設(shè)空間不足的問題，促進城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。（五）以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 1.增減掛鉤是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用的政策工具。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局上有重要作用，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建新拆舊規(guī)劃進行的土地整理工作。

35、是將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，以項目區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地增減平衡為原則，進行建新拆舊和土地復(fù)墾。項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。 增減掛鉤管理的關(guān)鍵點：掛鉤周轉(zhuǎn)的前提是要符合土地利用總體規(guī)劃；掛鉤周轉(zhuǎn)的核心是設(shè)置項目區(qū)并在 “項目區(qū)”內(nèi)實施；掛鉤規(guī)模的控制是不得超過周轉(zhuǎn)指標。 開展掛鉤周轉(zhuǎn)試點的條件和時機。一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，兼顧社會經(jīng)濟一體化。不僅僅是城鎮(zhèn)以錢換地，也不僅僅是農(nóng)村、農(nóng)民以地換錢。二是處于特定發(fā)展階段，具備條件的地方才開展。要求政府有組織能力，部門能協(xié)同合作，成本收益、資金能平衡

36、，經(jīng)濟上具有可行性，農(nóng)民同意，并能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地區(qū)多開展，遠郊少開展。 2.掛鉤周轉(zhuǎn)的意義和作用。 一是配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新城鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)?？蓪崿F(xiàn)資源再配置，解決城鄉(xiāng)地從哪里來、人到哪里去；土地經(jīng)濟杠桿解決城鄉(xiāng)共享繁榮的經(jīng)濟分配；易地建設(shè)、疏減密度解決提升村莊建設(shè)水平；解決社會資金投入新農(nóng)村建設(shè)的載體和平臺。 二是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。促進鄉(xiāng)村重新合理布局，集中建設(shè)；消除過時的、散亂差的鄉(xiāng)村用地形式；促進組團式的城鎮(zhèn)建設(shè)布局；形成更為合理的城、鄉(xiāng)用地比例。 三是在周轉(zhuǎn)、流動中節(jié)地、集約用地。周轉(zhuǎn)結(jié)束時，建設(shè)用地總量和耕地總量無增減，用地布局、密度、比例合理，人均用地水

37、平提高；在流動中（非靜止）完成節(jié)約、集約用地；同時從新、舊兩方面，雙倍實現(xiàn)集約用地；以循環(huán)、周轉(zhuǎn)的方式持續(xù)實現(xiàn)集約用地。 四是為經(jīng)濟發(fā)展提供更大的土地戰(zhàn)略空間?！敖璧匕l(fā)展”擴大了經(jīng)濟建設(shè)的空間，增加了經(jīng)濟運行、回旋的戰(zhàn)略縱深；建設(shè)、拆遷和復(fù)墾同時加大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)總規(guī)模；城鎮(zhèn)獲得了提前用的時序和用地新空間，農(nóng)村釋放閑置土地資源；農(nóng)民和集體提前獲得未來的土地增值收益；先建新，后拆舊的運作模式，提高了城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和社會安全水平。 五是實施規(guī)劃、國土整治的最佳政策工具。匯集了實施規(guī)劃的社會動力，可以按國土整治原則引導(dǎo)城鄉(xiāng)布局調(diào)整，以工程方式運行使國土整治有了工程載體，可采用各種模式組織實施規(guī)劃，構(gòu)建

38、了可以運用新機制、引入各類資金的投資平臺。 3.增減掛鉤優(yōu)先推動小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)。一是增減掛鉤為就地推動工業(yè)化城鎮(zhèn)化預(yù)留發(fā)展空間。增減掛鉤騰退的村莊建設(shè)用地，優(yōu)先用于農(nóng)村公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，建設(shè)新農(nóng)村。剩余的可重點用于小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)，就地推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。二是增減掛鉤為城鄉(xiāng)互動預(yù)留發(fā)展空間。目前在城鄉(xiāng)互動發(fā)展中，約有10%的農(nóng)村建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)，變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。如城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地規(guī)模要增，空間范圍要變，可通過適當加大城鄉(xiāng)掛鉤規(guī)模來實現(xiàn)。 要嚴格防范增減掛鉤偏離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向。要注重土地整治的實際效果，防止以土地整治為名，違規(guī)擴大建設(shè)用地。要防范“

39、農(nóng)村缺錢”和“城市缺地”的一拍即合導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流向城市。三、城鎮(zhèn)化進程中節(jié)約集約用地問題（一）城鎮(zhèn)化過程中土地資源被過度消耗 1.城鎮(zhèn)外延擴張造成稀缺土地過量消耗。1990至2010年，我國城市建成區(qū)面積增加近2.5萬平方公里。城鎮(zhèn)化加速階段，除正常城鎮(zhèn)用地外，也出現(xiàn)過于追求城市形象建設(shè)，大廣場、寬馬路、大辦公樓，超占、浪費大量土地；多注重城市規(guī)模擴張，而忽視了城市吸納人口的功能，土地城鎮(zhèn)化速度遠快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1 : 1.23的正常水平。 2.城鎮(zhèn)工業(yè)用地占比過高，利用效率偏低。我國城市內(nèi)工業(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠高于國外15%的水平。全國工

40、業(yè)項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發(fā)達國家和地區(qū)一般在1.0以上。 3.農(nóng)村建設(shè)用地占比大，閑置和粗放利用。一是農(nóng)民工在城市“定居”難，“被兩棲”的生活方式需要在城鄉(xiāng)同時安排用地，村莊與城市“雙擴”占地的局面尚未改變。2010年，農(nóng)村居民點用地接近19萬平方公里，是同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地2.4倍。隨著農(nóng)村勞動力大量外出和農(nóng)村人口凈減少，農(nóng)村“空心化”和住房閑置也較普遍。二是城鎮(zhèn)化推進和節(jié)約用地相協(xié)調(diào)的機制尚未形成。全國現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地2400萬公頃（合3.6億畝，約為每年新增用地600萬畝的60倍）。截至2012年8月31日，全國共有閑置土地1.27萬宗，95萬畝，而用地緊張的東部地區(qū)分別占49

41、.3%和42.6%。其中，閑置2年以上的占 57.3%。（二）單位土地承載的經(jīng)濟總量不高1.國土經(jīng)濟密度（即每平方公里土地上承載的GDP）遠低于發(fā)達國家。我國與美國的陸地疆域面積相當，目前中國經(jīng)濟總量和國土經(jīng)濟密度約為美國的1/41/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經(jīng)濟密度是江蘇的2.8倍、浙江的4倍。2城鎮(zhèn)工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率差。從中心城市的工業(yè)產(chǎn)值看：杭州2002 年為每平方公里2.73 億元，日本橫濱1980 年為每平方公里42.91 億元，美國紐約1988 年為每平方公里52.37 億元。從工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率看，北京2003年每公頃工業(yè)用地創(chuàng)造的增加值為

42、317.3萬元、從業(yè)人員數(shù)為20人左右，分別相當于東京歷年平均水平的 5.4%和11.8%。（三）現(xiàn)行城鎮(zhèn)化進程依賴土地程度過高 1.傳統(tǒng)經(jīng)濟增長強烈依賴土地要素供給。土地需求是由經(jīng)濟發(fā)展的需求派生的，是一種引致需求。與傳統(tǒng)的發(fā)展方式對應(yīng)，在經(jīng)濟快速發(fā)展階段，經(jīng)濟增長是以要素的高投入和資源的高消耗來保障的。土地的寬供應(yīng)和高耗費保證了高投資，壓低地價的低成本供地保障了高出口，以土地招商引資推進了高速工業(yè)化，土地資本化又助推了快速城鎮(zhèn)化。 我國在過去30多年間，有巨量農(nóng)村富余勞動力作為蓄水池，保證了低成本的勞動力投入。為服務(wù)于投入為主的經(jīng)濟增長方式，土地盡管面臨稀缺性制約，不得已采取寬供應(yīng)方式的選

43、擇。 2.城鎮(zhèn)建設(shè)過分依托土地為杠桿的金融運作?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)方式以“土地-財政-金融”聯(lián)動機制為支撐，在運轉(zhuǎn)中：一是財政是動力?！俺燥埧控斦ㄔO(shè)靠土地”，土地出讓收入大幅增長，形成土地財政效應(yīng)。對土地征用、開發(fā)和出讓產(chǎn)生很強的激勵作用。二是金融是工具。城市建設(shè)需要巨額資金，金融是不可或缺的工具。近年，各級政府城市建設(shè)資金主要來源于銀行信貸。土地是杠桿。地方向商業(yè)銀行借貸的基礎(chǔ)。政府資本金，主要來自于土地出讓收益，部分來自于財政收支盈余。政府資產(chǎn)抵押，土地是最可靠、最可預(yù)期的抵押品。 聯(lián)動機制帶來的好處是：促進經(jīng)濟高增長和城鎮(zhèn)化進程，增加地方財政收入，造就了繁榮。帶來的弊端是：引發(fā)多征、多占、

44、多賣地沖動，沖擊耕地紅線。導(dǎo)致土地浪費，不節(jié)約、不集約利用和資源環(huán)境問題。加大宏觀調(diào)控難度，影響經(jīng)濟運行，引發(fā)財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。（四）在城鎮(zhèn)化中率先節(jié)約集約用地 城鎮(zhèn)化具有促進土地集約利用的天然傾向，隨著由村到城集聚程度的提高，人均建設(shè)用地呈遞減趨勢：村莊 集鎮(zhèn) 小城 中城 大城 特大城。 經(jīng)過多年發(fā)展，我國經(jīng)濟綜合實力全面提升，科技創(chuàng)新能力不斷加強，為實施城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略奠定了堅實基礎(chǔ)。因此，要在在資源約束下來推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，引領(lǐng)新的生產(chǎn)方式和生活方式，以用地安排來引導(dǎo)空間布局，規(guī)劃和建設(shè)美好家園。 1.實施節(jié)約集約國家戰(zhàn)略，促進合理用地。從我國國土開發(fā)空間不足的國情和工業(yè)

45、化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景來看，節(jié)約集約用地、建設(shè)節(jié)地型社會是未來我國加強土地管理的根本任務(wù)，在城鎮(zhèn)化過程中，要全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進節(jié)地型社會建設(shè)。 一要堅持各類建設(shè)不新占地、少占地或少占耕地，以較少的土地消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟高增長； 二要堅持各類土地利用合理布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展； 三要堅持經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，達到單位土地承載能力和產(chǎn)出率高的目標； 四要堅持當前用地和長遠用地相結(jié)合，不靠透支子孫后代的土地資源謀發(fā)展，保持土地資源代際公平和永續(xù)利用。 就是要積極實施促進土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略。即，在堅持最嚴格的耕地保護制度

46、前提下，實行最嚴格的節(jié)約用地制度，全面加強土地資源節(jié)約利用和保護，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走出一條耗地少、結(jié)構(gòu)優(yōu)、效率高、可持續(xù)的土地資源利用新路子。 具體有三：一是總量調(diào)控和規(guī)模導(dǎo)向戰(zhàn)略。實行用地規(guī)?？偭靠刂?。按照“控制總量、保持流量、減少增量、盤活存量”，嚴控建設(shè)用地規(guī)模，降低新增建設(shè)用地增幅，盤整存量建設(shè)用地，使全民在有限的土地上精打細算、合理使用，使土地節(jié)約集約利用水平迅速提高。 二是空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略。優(yōu)化利用布局。有序的土地利用空間格局具有更大的集約度和承載力，優(yōu)化、調(diào)整土地空間布局、提高利用效率是最大的節(jié)約集約。加強城鄉(xiāng)用地布局互動，保持和擴大綠色空間，可以有效促進形成節(jié)約集約

47、宜居城市，建設(shè)環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的美好家園。 三是綜合整治和再利用戰(zhàn)略。整治、復(fù)墾、調(diào)整耕地、建設(shè)用地和其他用地；創(chuàng)新機制和政策措施，更新城鎮(zhèn)用地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑地，盡快完成對低效用地的再利用；修復(fù)自然、地理、人文景觀風(fēng)貌，構(gòu)建、重塑人與自然和諧相處的人居環(huán)境，提高城鄉(xiāng)集約用地水平。 2.采取推進土地節(jié)約集約利用的措施。節(jié)約集約用地是一項綜合性的系統(tǒng)工程，要從節(jié)地機制、節(jié)地標準、節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和評價體系等多個方面入手，統(tǒng)籌考慮和推進。 一是采取“三線兩界一評價”措施，實施總量控制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升用地效率。發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用，設(shè)立耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總量“三

48、條紅線”，管住用地總量；劃定基本農(nóng)田保護區(qū)邊界和城鎮(zhèn)、村莊發(fā)展控制邊界，強化土地利用空間管制，管住用地結(jié)構(gòu)和布局；建立土地節(jié)約集約利用評價考核體系，建立節(jié)地評價制度；完善節(jié)約集約用地標準，建立健全土地利用效率監(jiān)管和控制體系。 二是完善土地節(jié)約集約利用模式，推動節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新。推行立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用、劣地優(yōu)用等節(jié)地模式，促進城鎮(zhèn)地上地下空間開發(fā)利用，加快城鎮(zhèn)改造，鼓勵企業(yè)實施用地增容改造，推進廢棄土地、荒山荒坡等開發(fā)利用。加快節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新，開展交通、水利等大型工程建設(shè)節(jié)地技術(shù)研發(fā)，推進節(jié)能省地型住宅及地下空間開發(fā)利用等新技術(shù)，加快工礦廢棄土地、污染土地、鹽堿土地治理和修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新。 三

49、是健全土地節(jié)約集約利用激勵機制，不斷提高土地利用整體效益。綜合運用財政、金融、稅收、價格等政策工具和經(jīng)濟手段，促進土地使用主體珍惜土地，主動采用節(jié)地新技術(shù)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，抑制土地粗放浪費，改變不合理的消費需求。設(shè)立國家土地資源節(jié)約集約利用技術(shù)創(chuàng)新獎勵基金，激發(fā)全社會節(jié)約集約用地。 3.促進各類土地復(fù)合利用，提高綜合利用效率。土地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多樣性功能。推進土地的復(fù)合利用，能發(fā)揮土地的多樣性功能，有利于提高土地利用效率。 一要推進建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用，比如大型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)推行多設(shè)施共用通道的方式，區(qū)域和城市的重要交通樞紐、節(jié)點及其周邊地區(qū)土地利用應(yīng)推行綜合性立體化交通換乘

50、中心、多功能經(jīng)濟活動中心及配套設(shè)施建設(shè)模式。 二是城市土地開發(fā)應(yīng)注重就業(yè)與居住相協(xié)調(diào)，推行公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)利用模式。 三是土地特別是耕地，不僅具有生產(chǎn)屬性，還具有生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、凈化美化環(huán)境、維持生物多樣性、涵養(yǎng)水源、固碳等方面發(fā)揮著重要的作用。 四是城市建設(shè)規(guī)劃布局應(yīng)充分考慮耕地的生態(tài)功能，發(fā)揮耕地作為城市“綠心”、“綠帶”的功能，做到耕地生態(tài)系統(tǒng)與城市建設(shè)有機結(jié)合。五是在生態(tài)建設(shè)與維護方面，應(yīng)統(tǒng)籌耕地保護與生態(tài)退耕關(guān)系，合理確定不同區(qū)域的退耕規(guī)模，確保耕地紅線不突破。第三部分 各地的創(chuàng)新做法一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地（一）嘉興的兩分兩換 “兩分兩換”政策是2008年5月嘉興市被列為浙江省

51、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改實驗區(qū)之后啟動的土地改革新政策，旨在消除城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。 具體操作是：按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。 九龍坡區(qū)模式住房換宅基地、社會保障換集體土地承包地 九龍坡區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的指導(dǎo)政策是要想由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，要有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，農(nóng)民工須自愿退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。九龍坡區(qū)試行的是以城市住房換農(nóng)村宅基地的辦法。九

52、龍坡按照 “城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的試點要求，拿出原農(nóng)村宅基地的20左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，可以騰出80左右的農(nóng)村宅基地指標置換為城市建設(shè)用地，用多得的土地出讓金等收益來補貼農(nóng)民購房 。 （二）重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式 一. 以土地承包權(quán)出租。按稻谷畝平均產(chǎn)量折算1000元 畝的金額，收取租金。流轉(zhuǎn)以自愿為原則。其目的是將農(nóng)民從土地中解放出來，他們可在附近的農(nóng)業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)打工，以其身后的企業(yè)為依托來解決社保問題，并享有固定土地收益，實現(xiàn)持續(xù)增收。 二.以社會保障置換土地。九龍坡區(qū)已頒布相應(yīng)政策，即凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的，就可以

53、申報為九龍城鎮(zhèn)居民戶，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。（三）成都的雙放棄 成都市溫江區(qū)：“雙放棄換社保”的方式，加速土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中。即：對自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，由政府按規(guī)定給予補償，并解決社會保障。 在實施過程中，溫江區(qū)按照“大統(tǒng)籌、大集中”的思路，對農(nóng)民“雙放棄”后的宅基地和耕地實施整理，推進土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。主要針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農(nóng)收入、又有宅基地和耕地的農(nóng)戶，申請雙放棄后由當?shù)卣块T進行核查批準后獲得一定補償，入住政府出資統(tǒng)一建設(shè)的集中居住點，戶口變

54、成居民，進入失地農(nóng)民社保系統(tǒng)。（四）增減掛鉤 2004年10月，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)200428號），文件第二部分中“加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理”明確指出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。 2005年10月，國土資源部印發(fā)關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見的通知（國土資發(fā)2005207 號 ），選擇8個省（市）作為試點省份，開展增減掛試點。 2007年7月，國土資源部發(fā)布關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知（國土資發(fā)2007169號），共計十個?。▍^(qū)）試點。 20

55、08年6月，國土資源部關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法的通知，增加到共計十七個試點省份。增減掛的概念 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。本質(zhì)：流轉(zhuǎn)的不是與地塊結(jié)合的使用權(quán)，而是可與地塊分離的發(fā)展權(quán)。掛鉤試點項目區(qū)示意圖實施前實施后城鎮(zhèn)建設(shè)用地村莊用地建新拆舊 以上各種的本質(zhì)：政府主導(dǎo)，制定規(guī)則，村民只有被動選擇權(quán)利。村民無法實際處分自身的土地權(quán)利。（四）廣

56、東佛山南海的土地股份制 1992年，南海區(qū)開始試行土地股份制，村集體以股權(quán)證換取農(nóng)民手上的承包權(quán)證，從而取得了對社區(qū)土地的經(jīng)營權(quán)。其基本做法是： 1、分區(qū)規(guī)劃。即把全區(qū)肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護區(qū)，并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營；把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或山坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū)；把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。 2、土地及集體財產(chǎn)作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)（現(xiàn)行政村）或經(jīng)濟社（現(xiàn)村民小組）實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。在股權(quán)設(shè)置上，以社區(qū)戶口為準確定配股對象，大部分村社設(shè)置了基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻股等多種股份。 3、股利分配和股權(quán)管理。成立村集體資產(chǎn)管理委員會，將村委會的

57、公共管理職能和經(jīng)濟發(fā)展職能相分離，負債通過村集體資產(chǎn)管理委員會獨立法人按照市場化和相關(guān)法律程序解決。 （五）成都災(zāi)后重建中的聯(lián)建 成都災(zāi)后重建，利用宅基地吸引城市資金進入。村民與市民組合聯(lián)建。宅基地集體建設(shè)用地-農(nóng)家樂（旅游）（六）廣東的三舊改造 廣東省特有的改造模式，分別是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造?！叭f”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節(jié)約集約用地試點示范省工作的重要措施。開展“三舊”改造的項目，必須符合城市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，納入“三舊”改造總體規(guī)劃、年度計劃，已納入省“三舊”改造監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，需制訂改造方案，并且通過市（縣）人民政府的批準。 “三舊”改造的實施

58、意見對現(xiàn)行的國土資源政策有六大突破：一是簡化了補辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地，可簡化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。 改造模式主要分政府主導(dǎo)和土地權(quán)屬人自行改造兩種模式。其中，政府主導(dǎo)模式主要是指政府根據(jù)規(guī)劃的需要，對片區(qū)進行連片改造整體開發(fā)。自行改造就是土地權(quán)屬人有拆遷意愿，愿意自行改造，通過項目單位或者成立業(yè)主利益主體發(fā)起拆遷項目以完成開發(fā)的。政府主導(dǎo)項目模式 政府主導(dǎo)的拆遷項目指的是在省市規(guī)劃計劃內(nèi)，根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準的用地文件，依法對計劃用

59、地范圍進行改造開發(fā)的模式。除開對拆遷范圍限定在“三舊”范圍內(nèi)，其他的手續(xù)和流程都是和傳統(tǒng)拆遷相仿。 自行改造項目模式 土地權(quán)屬人自行改造的模式指的是由土地權(quán)屬人主動采取土地權(quán)屬人自行改造的模式。在流程上需要有項目單位向拆遷辦提交“三舊”改造申請，再通過各級審批，最后按照文件及文件批復(fù)執(zhí)行操作。而項目申請主體（如業(yè)主委員會或居委會）需要在項目啟動前，充分征詢?nèi)w業(yè)主意見，再按照有關(guān)法律法規(guī)中涉及業(yè)主利益事項按有關(guān)規(guī)定進行表決，表決同意通過由申請主體向項目所屬街道辦提出改造申請。街道辦事處再會同社區(qū)居委會及相關(guān)部門，確定改造用地范圍，編制改造規(guī)劃、拆遷補償安置方案和實施計劃，報區(qū)“三舊”改造協(xié)調(diào)領(lǐng)

60、導(dǎo)小組聯(lián)合審核，再上報區(qū)政府批準。 （七）重慶的地票 2008年12月4日， “全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)” 重慶市成立農(nóng)村土地交易所。 農(nóng)村土地交易所交易品種包括實物交易和指標交易： （一）實物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易； （二）指標交易指建設(shè)用地掛鉤指標交易。 城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標交易主要包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后，產(chǎn)生地票在農(nóng)村土地交易所公開交易。 土地交易所的最大創(chuàng)新在于農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式上：通過把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾新增的耕地數(shù)量轉(zhuǎn)換成地票，在交易所內(nèi)以公開競價方