蘇北農(nóng)民住房條件工作推進中存在的問題及其對策探析

1、    蘇北農(nóng)民住房條件工作推進中存在的問題及其對策探析    徐靜摘 要 2018年9月4日，江蘇省委省政府召開加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作會議，主要研究蘇北地區(qū)農(nóng)村危舊房比較多、農(nóng)房布局比較分散、村莊整體環(huán)境比較差等一系列問題。作為一項重大民生工程，蘇北農(nóng)民集中居住地建設模式選擇、工作方法和保障措施等方面有深入調(diào)研的價值?；诖耍接懱K北農(nóng)民住房條件工作推進中存在的問題及改善措施。關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設;蘇北地區(qū);住房改善江蘇省委省政府發(fā)布的關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見提出，2020年完成蘇北地區(qū)四類重點對象危房改造

2、;2022年蘇北地區(qū)建成一批具有活力的新型農(nóng)村社區(qū);2035年蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件全面改善，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善?；诖?，針對蘇北農(nóng)民住房條件工作推進中的短板問題，提出了針對性的保障措施。1 新型農(nóng)村社區(qū)建設是改善蘇北農(nóng)民住房條件的理想選擇生活狀況貧困化、居住形態(tài)離散化、交往關(guān)系原子化是部分蘇北農(nóng)村過去較長一段時間的潛在特征。農(nóng)業(yè)的低附加值使得包括青壯年勞動力在內(nèi)的生產(chǎn)要素持續(xù)由農(nóng)村向城市流動，農(nóng)村處于經(jīng)濟發(fā)展的依附地位。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年蘇北5市中，僅鹽城市農(nóng)村居民人均可支配收入超過20 000元，徐州、宿遷、淮安、連云港農(nóng)村居民人均可支配收入分別為18 200元、16 6

3、39元、17 058元、16 607元;蘇北5市農(nóng)村常住人口中務農(nóng)人員平均年齡已超過55歲。同時，蘇北縣域?qū)嶓w經(jīng)濟發(fā)展空間依然較大，整體就業(yè)吸納能力明顯不足。直面這一實情，綜合考慮農(nóng)戶家庭負擔，通過進城鎮(zhèn)購房實現(xiàn)改善住房條件的人口比例不宜過高，必須選擇科學合理的安置方法?，F(xiàn)實中，新型農(nóng)村社區(qū)建設這種“既不離土又不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化模式成為理想選擇。從城鎮(zhèn)化體系結(jié)構(gòu)來看，新型農(nóng)村社區(qū)是多層級城鎮(zhèn)化體系的末端，以基礎設施城鎮(zhèn)化、生活服務社區(qū)化、管理方式多樣化為表征，是農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果的重要實現(xiàn)路徑。蘇北農(nóng)村，尤其是低收入人口居住集中的地方，村莊規(guī)劃錯亂、道路交通、農(nóng)田水利、農(nóng)民住房等條件落后，教

4、育資源短缺、醫(yī)療資源不足、社會保障滯后、養(yǎng)老水平較低等一系列短板問題成為全面建成小康社會的短板。推進新型農(nóng)村社區(qū)建設，村居舊貌換新顏，改變地理空間和建筑格局，從散居、平房到聚居，優(yōu)化了原來布局分散的村落，促成一定規(guī)模人口的聚集，使得公共設施資源服務半徑相對較小，居民生活在一個較為集中、快捷的生活圈中，便于發(fā)揮基本公共服務設施的規(guī)模使用效率。同時，積極利用農(nóng)村社區(qū)中的公共服務資源開展社區(qū)集體活動，有助于形成新的社區(qū)精神文化，加快培育農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力和創(chuàng)新活力。集中居住的新型農(nóng)村社區(qū)還將極大優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，有效節(jié)省集體建設用地，對促進農(nóng)村土地資源、人力資源合理配置，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展大有裨益

5、。新型農(nóng)村社區(qū)建設也是改善人居環(huán)境的重要抓手，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動是中央農(nóng)村工作會議明確的一項硬任務。繼2015年5月，中辦、國辦印發(fā)關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見之后，2019年1月中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委、住房城鄉(xiāng)建設部、文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財政部和生態(tài)環(huán)境部8部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于推進農(nóng)村“廁所革命”專項行動的指導意見。文件對解決污水、垃圾、秸稈焚燒等臟亂差問題，加快改水、改廚、改廁、改圈提出相關(guān)要求。而以集中居住為特征的新型農(nóng)村社區(qū)便于集中開展社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治，可通過加大綠化、亮化、美化力度，有效根治臟亂差問題，改善農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生條件，最終實現(xiàn)建設生態(tài)宜居

6、宜業(yè)的美麗社區(qū)目標。2 改善蘇北農(nóng)民住房條件工作中存在的問題改善蘇北農(nóng)民住房條件涉及選址規(guī)劃、土地整治、產(chǎn)業(yè)支撐、基本公共服務體系建設等一系列問題，政策涉及面廣、資金投入量大、群眾關(guān)注度高，目前一些地方在工作推進中存在明顯的短板。2.1 工作碎片化問題比較明顯蘇北農(nóng)民住房條件改善工作涉及財政、資源規(guī)劃、發(fā)展改革、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和交通等職能部門，目前尚缺乏專職議事協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌推進，造成工作中“各管一塊”問題比較多，工作推進進度較慢。具體表現(xiàn)為：土地的精細化使用程度不高，重建新、輕拆舊現(xiàn)象依然存在，土地復墾及驗收工作明顯滯后。實際上，早前，國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地

7、整治工作的通知就提出“嚴格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能”的要求。同時，基層熟悉項目選址規(guī)劃和工程質(zhì)量監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)人員嚴重不足，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作整合能力偏弱;“規(guī)劃-審批-建設-配套”全流程工作體制尚未形成;已建成入住的新型農(nóng)村社區(qū)輕管護現(xiàn)象比較明顯;搬遷居民房屋產(chǎn)權(quán)證辦理時效較慢問題沒有引起足夠重視，日后存在產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。2.2 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較滯后缺少產(chǎn)業(yè)支撐的新型社區(qū)居民“穩(wěn)得住、能致富”存在不少風險，最終逃脫不了“二次空心化”的厄運。農(nóng)村地區(qū)土地市場中介服務組織明顯不足，在信息來源、土地價值評估、規(guī)范服務等領(lǐng)域活動有限，導致土地

8、流轉(zhuǎn)效率普遍較低，在一定程度上抑制了社會資本下鄉(xiāng)動力。受制于農(nóng)村地區(qū)市場發(fā)育程度不足和社會組織化程度低的現(xiàn)實問題，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社普遍偏少。近年來，基層政府培育和引進的一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也普遍存在經(jīng)營管理人員少、發(fā)展后勁不足的問題，很難同農(nóng)戶結(jié)成真正意義上的經(jīng)濟共同體關(guān)系。一個顯在的悖論是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化的發(fā)展方向勢必減少人力成本投入，在此情形下，農(nóng)戶就近就業(yè)空間無形中被壓縮了。少數(shù)地方熱衷于各類基礎設施建設和規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些項目要求同農(nóng)戶能力素質(zhì)不相稱。2.3 新型農(nóng)村社區(qū)面臨治理經(jīng)驗不足原搬遷村落和農(nóng)戶多是沒有交集的獨立生活單元和利益群體，常住人口

9、大多屬于靜態(tài)的低度流動性狀態(tài)，且村級公共事務相對單一。而集中居住的新型農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模較大，打亂了原有的熟人社會關(guān)系和情感紐帶，社區(qū)建設規(guī)劃、人口搬遷、拆遷補償安置、土地流轉(zhuǎn)、集體收益分配等多種問題集中呈現(xiàn)，文化建設、環(huán)境保護、基層黨建、社區(qū)搬遷居民心理融入都需要社區(qū)治理加快職能轉(zhuǎn)變。其中，原合并村莊村級債務負擔化解等問題尤為棘手。因此，新型農(nóng)村社區(qū)相比以往遇到的問題會更多。為防止出現(xiàn)社區(qū)治理中“有機構(gòu)無機制”的現(xiàn)象，新型農(nóng)村社區(qū)治理權(quán)力的均衡配置、管理幅度的優(yōu)化、后備干部的選拔培養(yǎng)等諸多議題都需要全部考慮，并力求社區(qū)服務內(nèi)容、管理水平和專業(yè)化能力跟得上農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)以及生活水平的變化。還

10、需注意的是，由于政府-集體-個人成本分擔機制尚不健全，農(nóng)戶房屋拆遷置換后依然需要自付部分費用，一些農(nóng)戶家庭負擔較重。建議對低收入建檔立卡戶、低保戶、五保戶、重度殘疾戶等人群實行托底安置。3 科學施策助力搬遷居民共享改革發(fā)展成果3.1 科學選擇新型農(nóng)村社區(qū)建設模式，不斷提高社區(qū)治理能力政府應本著“地緣相近、人緣相親、利益緊密、聯(lián)系方便、村民自愿”的原則，綜合考慮管理幅度設置的科學性，目前可采取的建設模式包括“一村一社”“一村多社”“多村一社”等多種形式。就蘇北區(qū)域?qū)嶋H情況而言，“一村一社”“一村多社”適用范圍較小，操作不當易導致重復建設。建議選擇靠近集鎮(zhèn)、交通便利的行政村為中心，整合吸納零散居住

11、的自然村落、危舊房屋住戶和靠近污染源、水源地、生態(tài)紅線的農(nóng)戶，打造全新的“多村一社”的新型農(nóng)村社區(qū)，并將其建成為搬遷居民共享基本公共服務的平臺。此外，政府要健全社區(qū)治理組織體系，推行社區(qū)干部職業(yè)化工作制，制訂社區(qū)干部職業(yè)體系建設方案，形成進入有渠道、評價有導向、待遇有保障、提升有標準的工作機制，有效激勵社區(qū)干部積極作為，促進社區(qū)治理組織規(guī)范化建設。3.2 優(yōu)化社區(qū)基本公共服務配置，增強搬遷居民的獲得感作為基本公共服務重要組成部分的農(nóng)村社會保障起步晚、統(tǒng)籌層次低、保障力度小，不能有效應對農(nóng)民年老體弱帶來的經(jīng)濟風險，直接降低了農(nóng)民主觀幸福感。為此，要嚴格落實江蘇省“十三五”時期基層基本公共服務功能

12、配置標準（試行），明確基層基本公共服務配什么、誰來配、如何配，努力實現(xiàn)以標準化推動均等化、提高普惠性的預期目標。1）鼓勵居民參與基本公共服務項目論證、預算、監(jiān)督和后期維護，統(tǒng)籌利用原來分散在各村的集體經(jīng)濟收入、政府財政投入和社會資金，保障社區(qū)基本公共服務設施建設需要，促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。2）在用地保障方面，可規(guī)劃出部分農(nóng)村建設用地作為公共服務配套設施建設用地。3）還需注意的是，由于搬遷至集中居住點的農(nóng)戶老年群體比例最高，要尊重農(nóng)村老年人口的生活習慣和服務需求，突出服務“養(yǎng)老”主題，保障社區(qū)老年居民安享晚年。3.3 統(tǒng)籌整合配置各類建設資金，避免基層政府債務擴大化雖然改善蘇

13、北農(nóng)民住房條件工作開展以來，省級財政不斷加大均衡性轉(zhuǎn)移支付傾斜和新增預算安排力度（比如，2018年底省財政下達了20182019年專項資金101億元），但與各地潛在需求相比還存在較大空缺，尤其是規(guī)劃設計、居住點基礎設施和配套建設、歷史文化遺跡保護都由縣級財政投入為主。下一步，還需進一步明確省級財政下?lián)艿膶ｍ椯Y金，要根據(jù)各縣實際建設任務量實行因素法分配，必要時采取先預撥后結(jié)算方式。1）暢通政策適用空間，加強部門溝通，統(tǒng)籌整合與農(nóng)村基礎設施建設相關(guān)的專項資金，集中用于住房條件改善。2）要嚴格執(zhí)行財政預算績效管理要求，修正和調(diào)整無效低效支出，健全完善資金監(jiān)管制度，確保資金使用管理安全高效。3）探索利

14、用舊村拆遷騰出的建設用地進行商業(yè)運作、集體建設用地建設租賃住房、農(nóng)村集體建設用地結(jié)余指標跨縣域調(diào)節(jié)等政策補償新型農(nóng)村社區(qū)建設的成本。4）創(chuàng)新工作思路，鼓勵社會資本以ppp模式參與農(nóng)村住房改善和農(nóng)村集中居住點建設運營。3.4 培育發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，切實帶動搬遷農(nóng)民增收致富政府應以土地規(guī)?；⒓s化使用為總體思路，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級建立健全土地流轉(zhuǎn)服務中心，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務中心在信息收集與發(fā)布、政策咨詢、指導合同簽訂、糾紛調(diào)解等方面的管理和服務功能。1）在土地分等定級的基礎上，按照市場供求關(guān)系合理確定土地流轉(zhuǎn)價格標準，利用連片土地資源，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，適度引入社會資本拓寬農(nóng)業(yè)功能，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推

15、動農(nóng)業(yè)的接二連三發(fā)展。2）健全基層政府、社區(qū)法定自治組織、居民代表、社會資本多方聯(lián)席協(xié)商議事機制，細化投資模式、組織設施、運營管理、利潤分配等關(guān)鍵議題，多方面保障居民權(quán)益。3）探索以“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體土地股權(quán)化和改造集體經(jīng)濟組織”為主要內(nèi)容的“兩股一改”試點，將社區(qū)資產(chǎn)、資金、資源平均量化到居民個人，以經(jīng)濟合作社為載體，統(tǒng)一經(jīng)營和管理集體資產(chǎn)，主動對接市場，拓展增收渠道。4）提高財政支農(nóng)資金使用效率，改變按投資規(guī)模定向補貼農(nóng)業(yè)企業(yè)（合作組織）的方式，將補貼標準改為企業(yè)實際帶動居民就業(yè)人數(shù)。5）推動生產(chǎn)要素由城到鄉(xiāng)回流，在部分規(guī)模較大的新型農(nóng)村社區(qū)周邊合理規(guī)劃建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，力爭把新型農(nóng)村社區(qū)打造成城歸人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的示范點。6）開發(fā)個性鮮明的田園綜合體項目，在特色農(nóng)產(chǎn)品觀賞、品嘗、休閑、購買之外，充分挖掘包括歷史、文化、風俗習慣在內(nèi)的農(nóng)村資源。7）扶持農(nóng)村的非遺傳承人、民