基于國(guó)際比較的公共政策審計(jì)理論、計(jì)劃及方法研究

基于國(guó)際比擬的公共政策審計(jì)理論、方案及方法研究

基于國(guó)際比擬的公共政策審計(jì)理論、方案及方法研究

不管是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，從審計(jì)的開展史看，審計(jì)內(nèi)容都是逐漸由財(cái)務(wù)審計(jì)拓展到績(jī)效審計(jì)，審計(jì)證據(jù)由單純依賴財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)擴(kuò)展為同時(shí)注重非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，審計(jì)對(duì)象不斷擴(kuò)大，審計(jì)內(nèi)容不斷豐富，審計(jì)方案不斷完善，審計(jì)方法不斷更新。國(guó)家層面的治理都需要政府代表公眾在公共領(lǐng)域，動(dòng)用公共權(quán)利，合理配置公共資源，制定公共政策，協(xié)調(diào)社會(huì)事務(wù)，解決公共問題，以維護(hù)公共利益，滿足公眾需求。換言之，公共政策作為現(xiàn)代國(guó)家治理的根本工具，其制定和執(zhí)行情況是反映國(guó)家治理才能上下的關(guān)鍵根據(jù)。

一、基于國(guó)外經(jīng)歷對(duì)公共政策審計(jì)內(nèi)涵的理解及國(guó)家治理視角下我國(guó)公共政策審計(jì)理論框架的構(gòu)建

〔一〕國(guó)外開展公共政策審計(jì)的現(xiàn)狀：由政策績(jī)效審計(jì)向全面公共政策審計(jì)過渡

〔二〕我國(guó)開展公共政策審計(jì)的現(xiàn)狀：系統(tǒng)、完好的理論框架尚未形成

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從上世紀(jì)80年代開場(chǎng)關(guān)注公共政策的執(zhí)行情況，主要執(zhí)行與公共政策相配套的財(cái)政資金審計(jì)，關(guān)注資金收支，揭露資金使用問題，從資金管理制度上給出改良建議。近些年來(lái)，隨著國(guó)家治理免疫論的提出，公共政策審計(jì)作為審計(jì)效勞國(guó)家治理的一種新形式，在理論界和實(shí)務(wù)界都日益受到關(guān)注，理論中審計(jì)署開展了多個(gè)比擬成功的公共政策執(zhí)行情況審計(jì)工程，如：汶川、玉樹地震抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)，擴(kuò)大內(nèi)需政策跟蹤審計(jì)，稅收政策審計(jì)，扶貧資金、保障性安居工程、三農(nóng)、教育、醫(yī)療等相關(guān)惠民政策落實(shí)情況審計(jì)等。但是上述相關(guān)公共政策審計(jì)多是以與政策配套的專項(xiàng)資金、工程審計(jì)的形式開展，從公共政策執(zhí)行結(jié)果追溯執(zhí)行過程中存在的問題，或是跟蹤公共政策的執(zhí)行過程，從而提醒政策在制度上、執(zhí)行上存在的破綻，提出完善建議。換言之，公共政策審計(jì)被拘囿于績(jī)效審計(jì)的一種類型政策執(zhí)行情況審計(jì)，系統(tǒng)、完好的相關(guān)理論框架尚未形成，真正意義上的公共政策審計(jì)理論也是屈指可數(shù)。

〔三〕國(guó)家治理視角下我國(guó)公共政策審計(jì)理論框架的構(gòu)建

1.公共政策審計(jì)的含義和本質(zhì)。審計(jì)署科研所研究報(bào)告中將公共政策審計(jì)定義為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)〔政策主體、政策客體、政策環(huán)境〕、公共政策過程〔政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等〕和公共政策的結(jié)果及其影響進(jìn)展的監(jiān)視、評(píng)價(jià)、建議、咨詢等審計(jì)活動(dòng)。

在國(guó)家治理構(gòu)造中，政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理三者共生互補(bǔ)，其中政府治理具有主導(dǎo)作用。社會(huì)公眾是國(guó)家治理的委托人，那么政府就是社會(huì)公眾的主要代理人，當(dāng)委托人需要抑制政府治理主體在公共政策過程中的時(shí)機(jī)主義行為時(shí)，就需要依賴可以發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的經(jīng)濟(jì)問責(zé)機(jī)制公共政策審計(jì)。究其本質(zhì)，公共政策審計(jì)是現(xiàn)代公共政策活動(dòng)的關(guān)鍵組成局部，是內(nèi)生免疫系統(tǒng)而非外在。

2.公共政策審計(jì)中審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利邊界。按照公共政策審計(jì)的定義，審計(jì)涉及公共政策全過程，這就意味著在公共政策審計(jì)中審計(jì)權(quán)利很可能與黨的指導(dǎo)權(quán)、人大的立法權(quán)以及政府的行政管理權(quán)出現(xiàn)交集，合理分工必不可少，明晰審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策審計(jì)中的權(quán)利邊界至關(guān)重要。國(guó)家審計(jì)效勞于國(guó)家治理有批判性和建立性這兩種目的定位，即公共政策審計(jì)的作用在于以問題為導(dǎo)向的問責(zé)和建議這兩方面，審計(jì)機(jī)關(guān)不直接參與、干預(yù)政策的制定和對(duì)社會(huì)公共資源的分配，而是以獨(dú)立第三方的角色定位在國(guó)家治理中發(fā)揮免疫作用。

3.公共政策審計(jì)效勞國(guó)家治理的理論根據(jù)。

〔1〕我國(guó)的政策體制亟需公共政策審計(jì)，且國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具備開展公共政策審計(jì)的獨(dú)立性和優(yōu)勢(shì)。

一方面，我國(guó)現(xiàn)行的政策過程大多限于主管部門內(nèi)部，政策制定者難免存在有限理性，只有少數(shù)高校學(xué)者、科研部門精英可以參與到政策的制定與評(píng)估中，外部監(jiān)視明顯缺乏，更具獨(dú)立性的公共政策評(píng)價(jià)仍相對(duì)缺位，亟需一套公共政策評(píng)估、分析機(jī)制為政策過程糾偏；另一方面，我國(guó)的政體是中國(guó)共產(chǎn)黨指導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，使得國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不受黨派紛爭(zhēng)的影響，且憲法也在立法上明確審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)視權(quán)，因此審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策審計(jì)中的獨(dú)立性得到保證；除此以外，三十年的開展歷程中積累的大量真實(shí)數(shù)據(jù)以及逐步完善的金審工程為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了信息優(yōu)勢(shì)；審計(jì)人員跨行業(yè)、跨專業(yè)的綜合分析才能為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了人力資源優(yōu)勢(shì)；跨部門、跨地域、跨行業(yè)、大兵團(tuán)作戰(zhàn)的審計(jì)理論為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了經(jīng)歷優(yōu)勢(shì)。

〔2〕公共政策審計(jì)通過促進(jìn)政策過程實(shí)現(xiàn)、政府部門履職、社會(huì)公平民主來(lái)效勞國(guó)家治理。

施行公共政策審計(jì)有利于促進(jìn)政令暢通，提醒政策過程中的時(shí)機(jī)主義行為，恰當(dāng)反映政策和配套措施不科學(xué)的問題，從而強(qiáng)化政策貫徹落實(shí)，促進(jìn)政策目的的實(shí)現(xiàn)。此外還要發(fā)揮抵御功能，為政策過程提供信息、咨詢，分析時(shí)機(jī)主義行為產(chǎn)生的原因，找出公共政策過程中的缺陷，從體制、機(jī)制、制度層面提供針對(duì)性的政策建議，以提升公共政策科學(xué)性和政策才能。

公共政策審計(jì)有利于催促政府部門關(guān)注公共政策的效果性、效率性和預(yù)期目的的實(shí)現(xiàn)程度，從而促進(jìn)政府履行職責(zé)，以進(jìn)步政府的管理程度和效勞質(zhì)量；公共政策審計(jì)結(jié)果公告也有利于進(jìn)步政府工作透明度，進(jìn)而推動(dòng)效勞政府、責(zé)任政府、效能政府理念的深化。

公民具有公共政策利益相關(guān)人和國(guó)家治理委托人的雙重身份，公平享受公共政策利益的同時(shí)，也有權(quán)利、有義務(wù)對(duì)政府治理進(jìn)展監(jiān)視，公共政策審計(jì)就提供了公民參與政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)視全過程的途徑，從而有利于增進(jìn)社會(huì)的公平和民主。

二、公共政策審計(jì)方案管理的優(yōu)化

審計(jì)方案管理是整個(gè)審計(jì)業(yè)務(wù)管理的根底，科學(xué)連接了審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃與詳細(xì)審計(jì)工程，有利于審計(jì)管理的科學(xué)化與效能化，充分合理配置審計(jì)資源，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的。

〔一〕方案管理中公共政策審計(jì)的立項(xiàng)根據(jù)

公共政策覆蓋面廣，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等諸多方面，但審計(jì)資源有限，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些公共政策，應(yīng)當(dāng)將哪些作為公共政策審計(jì)的重點(diǎn)，直接關(guān)系到政策主題的選擇，因此須對(duì)方案環(huán)節(jié)的立項(xiàng)根據(jù)進(jìn)展梳理：

1.應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前國(guó)家治理的戰(zhàn)略目的，符合國(guó)家大政方針，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展具有重大、廣泛影響，與當(dāng)前或?qū)?lái)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)密相關(guān)。可選擇當(dāng)前的財(cái)政、貨幣、稅收、社保、環(huán)境、資源、招商引資、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、保障民生、耕地保護(hù)、文化開展扶持政策等，重點(diǎn)根據(jù)國(guó)家當(dāng)前的五年方案規(guī)劃綱要、年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)人大政協(xié)會(huì)議提出的政策措施，以及國(guó)家審計(jì)5年審計(jì)工程總體規(guī)劃。

2.反映作為國(guó)家治理委托人的社會(huì)公眾的問責(zé)需求，堅(jiān)持廣泛性與專業(yè)性相結(jié)合的立項(xiàng)原那么。審計(jì)機(jī)關(guān)方案職能部門在制定公共政策審計(jì)方案前，應(yīng)充分聽取政府部門、政策專家和社會(huì)各界的意見或向全國(guó)人民公開征求政策主題，靈敏運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體和挪動(dòng)端傳遞信息、獲取建議的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)深化開展立項(xiàng)調(diào)研，匯總形成審計(jì)工程方案可行性研究評(píng)估報(bào)告，并報(bào)經(jīng)審計(jì)長(zhǎng)會(huì)議審定。

3.符合本錢效益原那么，優(yōu)選審計(jì)邊際效用高者，即該公共政策通過審計(jì)可以明顯節(jié)約公共資金、進(jìn)步政策才能。

4.該公共政策審計(jì)工程具有可行性，在現(xiàn)有審計(jì)資源、時(shí)限、時(shí)效約束條件下，可以保證合理、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)覆蓋面及審計(jì)成果。

〔二〕信息化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)下公共政策審計(jì)方案管理的流程

公共政策審計(jì)的方案管理應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)下的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，依托金審工程的建立成果，積極完善國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，準(zhǔn)確、高效、科學(xué)、合理地搜集、運(yùn)用、傳遞數(shù)據(jù)和信息。此外，明確公共政策審計(jì)方案管理流程的主要步驟對(duì)優(yōu)化公共政策審計(jì)方案具有前瞻性的參考價(jià)值，下頁(yè)表1即為公共政策審計(jì)方案管理流程表。

〔三〕公共政策審計(jì)內(nèi)容的參考框架

在方案階段就明確公共政策審計(jì)工程的審計(jì)內(nèi)容有利于為后續(xù)審計(jì)工作的開展夯實(shí)基矗即全面的公共政策審計(jì)是對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)、公共政策過程和公共政策結(jié)果及影響進(jìn)展的監(jiān)視、評(píng)價(jià)、建議和咨詢，因此公共政策審計(jì)的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)貫穿政策過程，且基于前文分析的國(guó)際經(jīng)歷，對(duì)公共政策本身也應(yīng)當(dāng)進(jìn)展科學(xué)性、可行性、公平性、協(xié)調(diào)性、后續(xù)性審計(jì)。圖1為筆者構(gòu)建的公共政策審計(jì)內(nèi)容的參考框架圖，但并不意味著所有公共政策審計(jì)工程都要對(duì)圖中內(nèi)容進(jìn)展全覆蓋，而是應(yīng)立足工程實(shí)際，因地制宜，科學(xué)選擇，使審計(jì)工作的邊際效用最大化。

1.公共政策制定階段審計(jì)的主要內(nèi)容。

〔1〕公共政策制定的合法合規(guī)性審計(jì)。一是公共政策制定主體的資質(zhì)是否合規(guī)合法，審計(jì)是否存在越權(quán)制定政策的現(xiàn)象；二是政策制定程序是否合規(guī)合法，審計(jì)政策制定是否經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)復(fù)核、是否按照規(guī)定經(jīng)指導(dǎo)集體決策、審批手續(xù)是否合規(guī)合法、公共政策簽發(fā)人員是否具有相應(yīng)資格權(quán)限；三是鑒證公共政策論證相關(guān)部門提交的可行性研究報(bào)告的內(nèi)容是否到位、標(biāo)準(zhǔn)，論證根據(jù)是否真實(shí)、可靠、充分，相關(guān)計(jì)算是否合規(guī)、正確。

〔2〕公共政策制定的科學(xué)性審計(jì)。審計(jì)公共政策在制定階段是否經(jīng)過了征求人大代表、政協(xié)委員、咨詢機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等的意見、建議這一程序，在吸納建議方面是否兼顧了廣泛性與專業(yè)性等。

〔3〕公共政策制定的民主性審計(jì)。審計(jì)公共政策的制定是否是在社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)視下進(jìn)展，是否充分發(fā)揮公眾對(duì)政策制定的監(jiān)視作用，以保證公開透明民主性。

2.針對(duì)公共政策本身審計(jì)的主要內(nèi)容。

〔1〕公共政策的科學(xué)性審計(jì)。一是審計(jì)公共政策的目的是否與當(dāng)前國(guó)家治理中的相關(guān)目的相一致，是否嚴(yán)密聯(lián)絡(luò)而非滯后；二是審計(jì)與政策相配套的詳細(xì)措施是否明確、合理，即是否具有符合客觀規(guī)律、因地制宜、權(quán)責(zé)利相符的施行措施；三是審計(jì)公共政策是否結(jié)合了當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，政策手段是否符合政策目的的要求；四是審計(jì)公共政策調(diào)控力度是否恰當(dāng)。

〔2〕公共政策的可行性審計(jì)。保障公共政策目的貫徹落實(shí)的前提是，在當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、資源條件下，公共政策本身實(shí)在可行，否那么政策的施行便無(wú)從談起，因此要對(duì)公共政策本身以及配套措施的施行責(zé)任人是否明確、施行細(xì)那么是否詳實(shí)、政策施行條件是否具備、政策手段工具是否合理可行進(jìn)展審計(jì)。

〔3〕公共政策的公平性審計(jì)。公平性審計(jì)是指審計(jì)收入與付出是否相匹配、報(bào)酬與奉獻(xiàn)是否相一致、權(quán)利與義務(wù)是否相對(duì)等、懲罰與過錯(cuò)是否相符合，到達(dá)同等條件的政策客體是否具有平等生存、開展的時(shí)機(jī)等，以抵御行政壟斷或行政獨(dú)斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

〔4〕公共政策的協(xié)調(diào)性審計(jì)。一是審計(jì)該項(xiàng)公共政策是否與其他相關(guān)政策保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以發(fā)揮政策合力作用；二是根據(jù)政策的調(diào)控特性，審計(jì)該項(xiàng)公共政策是否具備對(duì)同領(lǐng)域其他公共政策的互補(bǔ)功能，以實(shí)現(xiàn)平衡調(diào)控，從而促進(jìn)同領(lǐng)域公共政策有機(jī)整體的形成。

〔5〕公共政策的后續(xù)性審計(jì)。一是審計(jì)是否存在對(duì)原有政策的修正政策或補(bǔ)充措施；二是審計(jì)公共政策在執(zhí)行中的修正、補(bǔ)充和開展是否合理有效，政策和措施是否具有連接性。

3.公共政策執(zhí)行階段審計(jì)的主要內(nèi)容。

〔1〕公共政策執(zhí)行的合法合規(guī)性審計(jì)。一是審計(jì)公共政策施行主體的資質(zhì)、權(quán)限是否合法合規(guī)，即公共政策施行主體是否存在越權(quán)履職或?yàn)^職行為；二是審計(jì)政策施行客體的資格是否合規(guī)，政策施行客體提供的證明材料是否真實(shí)且滿足政策要求；三是審計(jì)公共政策施行程序是否合法合規(guī)，即政策執(zhí)行過程是否按照政策細(xì)那么進(jìn)展，審批、復(fù)核手續(xù)是否符合規(guī)定，政策資金的使用是否真實(shí)、合規(guī)等。

〔2〕公共政策執(zhí)行的民主性審計(jì)。主要審計(jì)公共政策的執(zhí)行是否是在新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)視之下進(jìn)展的，審計(jì)公共政策的執(zhí)行是否公開、透明，是否存在暗箱操作現(xiàn)象。

〔3〕公共政策執(zhí)行的績(jī)效審計(jì)。按照3E〔Eny，Effiieny，Effetiveness〕標(biāo)準(zhǔn)，公共政策執(zhí)行階段的績(jī)效審計(jì)可從政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性這三方面進(jìn)展獨(dú)立的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性：審查和評(píng)價(jià)執(zhí)行公共政策所支出的公共資金是否超出預(yù)定的預(yù)算限制，財(cái)政資源配置和公共人力資源管理方面是否合理、節(jié)約。效率性：從投入產(chǎn)出的角度，審查和評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的本錢與收益的比照，檢查公共政策執(zhí)行的進(jìn)度。公共政策的執(zhí)行通常會(huì)以公共工程的建立、公共資金的收支等作為載體，即可從政策相關(guān)的建立工程、財(cái)政收入的收繳、公共資金的撥付使用等的投入產(chǎn)出比進(jìn)展評(píng)價(jià)。效果性：審查和評(píng)價(jià)反映公共政策執(zhí)行效果即政策產(chǎn)出效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如國(guó)內(nèi)消費(fèi)總值、RD經(jīng)費(fèi)支出額、失業(yè)率等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或某地稅收收入、政策受惠企業(yè)銷售收入等微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。一是應(yīng)對(duì)公共政策執(zhí)行的直接效果進(jìn)展審計(jì)，評(píng)價(jià)政策結(jié)果是否到達(dá)政策目的規(guī)定的預(yù)期指標(biāo)程度，比照定量指標(biāo)的實(shí)際值與方案值，提醒差異，分析原因；評(píng)價(jià)執(zhí)行的公共政策對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的影響作為對(duì)相關(guān)定性指標(biāo)的分析。二是應(yīng)對(duì)公共政策執(zhí)行的附加效果進(jìn)展審計(jì)，即對(duì)該政策在同領(lǐng)域內(nèi)對(duì)其他相關(guān)政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生的額外影響進(jìn)展指標(biāo)評(píng)價(jià)。三是當(dāng)公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)投入產(chǎn)出比極端異常的情況時(shí)，應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行的意外效果進(jìn)展審計(jì)。四是可對(duì)公共政策執(zhí)行的潛在效果進(jìn)展審計(jì)，以提醒政策執(zhí)行過程中的制度缺陷，抵御潛在風(fēng)險(xiǎn)。

4.公共政策終結(jié)階段審計(jì)的主要內(nèi)容。

〔1〕公共政策終結(jié)的合法合規(guī)性審計(jì)。一是審計(jì)公共政策終結(jié)主體的資質(zhì)是否合規(guī)合法，是否存在越權(quán)現(xiàn)象；二是政策終結(jié)程序是否合規(guī)合法，審計(jì)公共政策終結(jié)是否按照規(guī)定經(jīng)指導(dǎo)集體決策、審批手續(xù)是否合規(guī)合法；三是審計(jì)是否存在相應(yīng)的政策評(píng)估結(jié)論作為政策終結(jié)的根據(jù)。

〔2〕公共政策終結(jié)的科學(xué)性審計(jì)。主要審核評(píng)價(jià)終結(jié)的公共政策是否確屬無(wú)效、過時(shí)或多余的政策。

三、公共政策審計(jì)方法的靈敏運(yùn)用

公共政策審計(jì)應(yīng)提倡跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)施行，通過審查評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的合法合規(guī)性、民主性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，提醒公共政策執(zhí)行過程中存在的問題，分析政策體制、機(jī)制、制度上存在的破綻，在宏觀層面提出建立性的改良建議，跟蹤審計(jì)建議的采納及被審計(jì)單位的整改情況，著力推動(dòng)公共政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的常態(tài)化，為真正意義上的公共政策審計(jì)的全面推行夯實(shí)基矗公共政策執(zhí)行情況作為公共政策審計(jì)現(xiàn)階段的審計(jì)重點(diǎn)，主要涉及三方面：關(guān)注公共政策執(zhí)行的重點(diǎn)工程審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查；與公共政策相配套的中央轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)；與公共政策對(duì)應(yīng)的詳細(xì)措施跟蹤審計(jì)，因此相應(yīng)審計(jì)方法也應(yīng)當(dāng)結(jié)合這三方面的主要特點(diǎn)進(jìn)展研究。

公共政策審計(jì)應(yīng)注重增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)視的整體性和宏觀性，創(chuàng)新公共政策審計(jì)方式方法