論立法過程中的利益平衡

論立法過程中的利益平衡摘要：立法過程中存在著廣泛的利益沖突，社會轉(zhuǎn)型過程中利益沖突力量對比的不平衡性趨向日益凸顯，客觀上需要在立法過程中進行必要的利益平衡。在構(gòu)建利益平衡機制過程中，公平、有效等價值追求的實現(xiàn)有賴于科學(xué)、合理的制度建設(shè)與實施。在利益平衡諸要素中，立法公開制度建設(shè)最為重要。具體而言，利益沖突平衡機制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從立法機關(guān)自身建設(shè)、擴大立法民主參與、構(gòu)建合理博弈平臺等多方面進行。關(guān)鍵詞：立法；博弈；利益沖突；利益平衡一、立法過程中的利益沖突法律是以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的、具有普遍約束力的社會規(guī)范，權(quán)利與義務(wù)本質(zhì)上體現(xiàn)為一系列具體的利益損益。利益作為一種稀缺性的資源，反映了人對周圍世界一定對象的需要，馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1]對利益的追求既是推動社會進步的強大杠桿，又是引發(fā)社會矛盾的最終根源。人們在追求利益的過程中，必然會與其他主體、其他利益發(fā)生沖突，而一種利益實現(xiàn)的同時，往往需要其他利益的讓步或減損，即發(fā)生利益沖突?！岸ǚ种?fàn)帯笔欠杀旧砉逃兄x，通過對當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的設(shè)置，來對利益沖突進行調(diào)節(jié)，實現(xiàn)對當(dāng)事人利益的平衡，所以，法律與利益具有天然的密切聯(lián)系。在立法、執(zhí)法、司法三個領(lǐng)域中，立法對于利益調(diào)節(jié)而言更具有起始性和基礎(chǔ)性的意義，立法工作的最重要使命就是調(diào)整各方之間的利益沖突。立法是社會利益結(jié)構(gòu)中利益力量對比關(guān)系的直接體現(xiàn)，在此意義上，“法律的真正締造者并不是別的什么，而是利益。正是人們的利益的矛盾與沖突才造成了法律的產(chǎn)生，正是統(tǒng)治階級和統(tǒng)治集團為了維護自己的根本利益才制定和頒布了各種法律。利益是每一個國家和民族制定和頒布法律的依據(jù)，是真正的法律締造者?！盵2]在立法過程中，利益沖突在內(nèi)容方面集中體現(xiàn)為權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)四者之間的交互沖突；在主體方面體現(xiàn)為公共權(quán)力機關(guān)與個人、法人及其他組織的相互沖突。在多層次的利益沖突中，最重要的是權(quán)利與權(quán)力的沖突。這種沖突表面上是職權(quán)所代表的公共利益與權(quán)利所代表的個體利益之間的對抗；而實際上，這只是制度設(shè)計的理想設(shè)定，不可否認的是，權(quán)力的執(zhí)行者也有著自己的利益選擇。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認為：“在公共決策或者集體決策中，實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的‘締約’過程”[3]。當(dāng)官意與民意相左、公意與私意背離時，政府自利性的消極影響隨之顯現(xiàn)出來，這種自利性在立法實踐中突出地表現(xiàn)為“立法謀私”現(xiàn)象。所以，權(quán)利與權(quán)力的沖突在表面沖突之下還隱藏著權(quán)利與權(quán)利的沖突，即公共權(quán)力相對人的自身利益與公共權(quán)力執(zhí)行者自身利益（而不是他們所代表的公共利益）之間的沖突。二、社會轉(zhuǎn)型中利益沖突的失衡趨向隨著我國社會轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，社會分層、利益分化日益明顯，各方主體在具體利益問題上的爭奪也越來越激烈。但是，利益主體之間天然存在不平衡性，而且隨著利益分化的清晰，這種不平衡正在加??；在目前立法制度尚不完善的制度背景下，利益博弈存在失衡的危險。社會轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜的社會運動過程，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)、價值觀念等都在發(fā)生深刻變化，人們的行為方式、生活方式、價值體系也都隨之不斷變動；這個過程中充滿了新舊交替之間的摩擦與沖突，當(dāng)然這種沖突中最主要的仍是利益沖突?？傮w而言，社會轉(zhuǎn)型中的利益沖突有以下特點。第一，利益沖突主體的多元化。隨著社會轉(zhuǎn)型深入發(fā)展，社會階層和利益的分化日益明顯，利益訴求日益多元化，各方主體對于自身利益更加明確和重視，維權(quán)意識和決心都更加堅決；這種情況下，利益沖突的主體必然呈現(xiàn)日益復(fù)雜化的局面。地區(qū)、行業(yè)、部門之間存在大量縱橫交錯的利益沖突需要進行立法調(diào)整，而集體、個體之間也存在橫向和縱向的沖突需要進行立法規(guī)范。在這種多方主體匯聚的情況下，利益對比失衡的可能性大大增加。第二，利益沖突內(nèi)容的多樣化。從利益沖突的內(nèi)容上看，存在經(jīng)濟利益、文化利益、政治利益以及混合利益等多重沖突類型，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，立法過程中大量利益沖突表現(xiàn)為經(jīng)濟利益沖突，如“行業(yè)專營”、“房屋拆遷”等立法過程中的利益沖突。近年來，也出現(xiàn)了一些文化利益沖突和政治利益沖突，如為名人故里的爭奪、居（村）民委員會選舉糾紛等利益沖突；當(dāng)然，這些沖突當(dāng)中都能明顯看到其中隱含的經(jīng)濟利益沖突的影子，可以看作是一種混合利益的沖突。利益沖突內(nèi)容的多樣化大大增加了利益沖突失衡的機率，也隨之帶來了立法進行利益平衡的客觀需要［4］。第三，利益沖突表現(xiàn)的具體化。相對于國家層面上利益沖突格局的宏觀與抽象，在立法層面上的利益沖突具有更多的微觀特性，涉及的利益更加具體，利益表征更加明顯和直接，利益沖突也更加直白化。所以，立法往往面臨著利益沖突的調(diào)整困難，這已經(jīng)不是簡單的是與非的問題，而是如何在天平上進行平衡的問題，不能簡單地否定一切或肯定一切，而是一個整合各方利益、進行合理調(diào)整和妥協(xié)的過程。由于在多個層面上利益沖突都存在復(fù)雜化發(fā)展趨勢，各方主體對立法所涉及利益的爭奪必然更加激烈；但由于利益主體往往力量對比十分懸殊，有行政部門的強力主體、有個體利益的弱勢個體，也有代表一個行業(yè)的強勢企業(yè)等等，這種力量上的懸殊性導(dǎo)致利益表達上同樣存在巨大差異，強勢部門或行業(yè)可以充分地利用各種資源和渠道對立法機關(guān)進行游說，他們的利益訴求往往在法規(guī)草案中得到了較為充分的體現(xiàn)；而弱勢個體特別是處于弱勢地位的公民個體往往進行利益表達十分困難，一方面受到強勢利益群體的壓制，另一方面由于知識、信息等方面因素的制約，往往無法對自身合理利益訴求進行有效的整合及表達。這種巨大的差異性需要立法機關(guān)在立法過程中予以充分的考量并進行主動的規(guī)范與調(diào)整。三、立法過程中利益沖突平衡的關(guān)鍵要素利益博弈的過程是一個訴求表達、利益整合的過程，如何讓利益相關(guān)方充分表達自己的利益訴求并合理整合，是利益平衡機制所必須解決的問題。鑒于社會轉(zhuǎn)型帶來的利益分化越來越明顯和復(fù)雜，不同利益主體在社會地位、經(jīng)濟力量、表達陣地等諸多因素存在巨大差距，利益沖突存在失衡發(fā)展趨向，無條件的利益博弈無法維護弱勢利益主體的合理利益，不符合社會對公平、公正的基本要求，應(yīng)當(dāng)在立法過程中進行合理的平衡。在影響立法利益平衡的各種要素中，制度要素最為重要，制度建設(shè)的重要性已經(jīng)為新中國成立以來曲折的政治實踐多次證明。在立法利益平衡過程中，構(gòu)建一個公平、公正的制度，才是保證各方主體平等參與、充分表達、適度有序博弈的長效機制。這種制度的構(gòu)建必須充分考慮我國現(xiàn)階段利益沖突的特點，在利益沖突復(fù)雜化發(fā)展、強弱利益群體分化的現(xiàn)有社會基礎(chǔ)上進行制度構(gòu)建。在影響立法過程中利益沖突衡量的諸多因素中，立法公開制度化建設(shè)才是利益衡量最為有力的調(diào)節(jié)機制。由于弱勢利益群體在經(jīng)濟社會力量上的劣勢，往往忙于生計而沒有充分的時間對立法的背景和可能帶來的利益進行深刻的研究，而由于立法的專業(yè)性，法律術(shù)語、立法技術(shù)等專業(yè)領(lǐng)域也不是他們能夠迅速理解的；弱勢利益群體往往在立法的信息獲得上處于天然的不利地位。而立法公開制度的建立與完善則可以給弱勢利益群體獲取必要信息提供一個穩(wěn)定、有效的制度保證。信息公開制度的建立，使得立法從準(zhǔn)備階段、實施階段、完善階段的整個過程在公眾目光下進行，在專家解讀、媒體報道、公開申請等輔助機制的作用下，弱勢利益群體的時間、專業(yè)等制約因素可以得到必要的補充，喚起其對立法可能對自身利益的關(guān)注，從而使得弱勢利益主體在立法問題上給予高度的重視，從而提升其獲取信息的主動性，促進信息傳遞的平均化。立法過程的充分公開是一個促進信息充分傳遞和享有的過程，在這個過程中，信息不僅為立法利益相關(guān)者關(guān)注，更會引起普通社會公眾、法律專家等不同主體的充分關(guān)注，這實際上也是一個立法的民眾審讀過程，在這個過程中，各種主體從不同角度進行立法參與，能夠促進弱勢地位的利益主體充分參與、對自身的利益訴求進行充分的整合與提煉，進行充分的利益表達。所以，在此意義上，立法的公開化是促進各方利益充分參與、平等地進行利益表達的基礎(chǔ)。立法過程的充分公開有利于規(guī)范強勢利益群體的立法參與行為?？v觀法律發(fā)展史，從“刑不可知，則威不可測”的法律神秘主義到成文法的公布，再到立法的民主參與，證明了社會進步、法治發(fā)達的重要表征之一就是公開化，讓權(quán)力在陽光下運行；公共權(quán)力都是人民所賦予的，理應(yīng)納入人民的監(jiān)督之下，公開化自然是其中應(yīng)有之義。根據(jù)公共選擇學(xué)派的“締約”理論，公共權(quán)力系統(tǒng)越封閉、越保密，這種“締約”就越容易私下實現(xiàn)，“締約”的自主性就會越強，公共權(quán)力私有化的特征就會越加明顯。在公開化的立法進程中，多方主體的充分參與，能有效減少強勢利益主體主宰立法博弈的可能。四、構(gòu)建立法過程中利益沖突平衡機制的路徑我國立法公開制度化建設(shè)30多年來有了巨大進步，但與迅速轉(zhuǎn)型中的社會發(fā)展需要相比仍然存在很大的差距，應(yīng)當(dāng)進一步完善立法公開制度，增強立法的透明度。通過全方位、多層次地制度建設(shè)，將立法規(guī)劃、立法計劃、法規(guī)草案的起草和審議等立法不同階段的工作進行全面公開，從而保證盡可能多的立法信息為多方利益主體和社會公眾所了解，一方面可以大大降低利益主體獲取必要立法信息的成本，增強其參與立法的積極性；另一方面，立法信息的積極主動公開，能夠保證立法信息來源的權(quán)威性，增強立法博弈的可靠性；同時，立法信息的公開，可以使行政機關(guān)、司法機關(guān)和立法機關(guān)的工作充分暴露于公眾監(jiān)督之下，從而能夠有效地減少立法過程中的公權(quán)力“自利”機會。充分、有序的民主參與機制是保證立法過程中各方利益主體進行合理博弈的基本前提。具體而言，應(yīng)當(dāng)進一步擴大公民參與立法的渠道。首先，在立法征求意見過程中，注意發(fā)揮利益群體及其代言人的作用，重點關(guān)注當(dāng)前社會條件下弱勢群體利益表達途徑的有效性問題，在座談會、論證會、聽證會等民主參與機制中高度重視各方利益需求，在參與時間、地點、形式等方面根據(jù)參與者的需要給予最便利、經(jīng)濟的選擇。其次，建立和完善民主參與制度，將公民參與立法的形式、范圍、程序和權(quán)利保障都予以制度化、常態(tài)化，為各方立法主體參與立法、進行利益博弈提供制度的保障；另一方面，應(yīng)當(dāng)加大扶持與促進力度，不斷培育、壯大社會團體、行業(yè)組織的力量，使其成為有效的利益代表者［5］。最后，應(yīng)當(dāng)高度重視信息傳遞機制的建設(shè)，一方面注意發(fā)揮新聞媒體的作用，通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，將立法工作各環(huán)節(jié)的主要問題進行深入報道，引起社會公眾特別是利益關(guān)系人的高度關(guān)注；另一方面應(yīng)當(dāng)建立有效的立法溝通機制，通過搭建信息交流平臺，形成公民和立法機關(guān)的良性互動。立法機關(guān)自身工作的制度化是保證公權(quán)力合理實現(xiàn)、防止公權(quán)力異化的制度基礎(chǔ)。立法幾個階段中的每一項具體工作都對立法的最終成果有著巨大影響，雖然隨著立法規(guī)范化建設(shè)，大多工作都納入了立法制度化的軌道，但仍有相當(dāng)一部分工作未被納入立法制度中，仍舊遵循傳統(tǒng)的行政工作習(xí)慣來進行，與民主立法、科學(xué)立法的立法工作思想相沖突。例如，在地方，立法計劃一般是地方人大常委會主任會議決定，參與人員的范圍很窄；雖然年度立法計劃可以根據(jù)實際情況進行修改，但是在實際工作中很少出現(xiàn)修改立法計劃的情況，從而形成了少數(shù)幾個人決定地方年度立法內(nèi)容的局面，這種情形需要在實踐中加以探索和改進［6］。利益博弈不能隱形、秘密進行，這就需要構(gòu)建公開、平等的利益博弈平臺。立法機關(guān)工作程序本身就是最有效的利益博弈平臺，人大代表表決的結(jié)果就是利益博弈的最終結(jié)果。所以，從根本上說，建設(shè)利益博弈平臺首要的就是要加強人民代表制度的自身完善與發(fā)展。應(yīng)當(dāng)進一步完善代表結(jié)構(gòu)，提高代表的民意代言能力，改善立法審議程序，建立立法審議中的辯論機制，使各種利益訴求在法定立法審議過程中得到充分體現(xiàn)和有效解決。在此之外，利益博弈應(yīng)當(dāng)在社會公眾視野下公開進行，新聞媒體是一個很好的平臺。新聞媒體具有廣泛的社會受眾，信息傳播能力極強，能夠吸引廣泛的社會關(guān)注，從而挖掘出潛在的利益主體和利益訴求；另一方面，各方利益訴求在公眾視野下、在新聞媒體上的公開博弈，能夠保證一個較為寬松和公平的博弈環(huán)境，并吸引更多公眾予以關(guān)注，從而保證立法的利益博弈結(jié)果得到公眾的普遍認同。參考文獻：馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956：82.蘇宏章.利益論[M].沈陽：遼寧人民出版