人口和計(jì)劃生育依法行政與創(chuàng)新基層工作機(jī)制探討

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基層工作

依法行政管理由于我國(guó)的計(jì)劃生育工作是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，長(zhǎng)期以來(lái)，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印和色彩，工作方式主要依靠政策和地方條例調(diào)整，基本上形成以行政制約、“人治”管理為主的運(yùn)作模式。法制建設(shè)滯后。計(jì)劃生育工作往往依靠行政強(qiáng)制手段多，提供服務(wù)少；要求群眾盡義務(wù)多，考慮群眾的權(quán)益少；考慮政府行使的權(quán)力多，而考慮政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任少。從某種意義上講計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一種命令經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)。32年的改革開(kāi)放使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了變化，即，計(jì)劃生育的外部環(huán)境發(fā)生了變化，計(jì)劃生育工作應(yīng)該怎么辦？在新形勢(shì)下就要求計(jì)劃生育必須改變過(guò)去只注重控制人口數(shù)量，忽視提高人口質(zhì)量、把優(yōu)質(zhì)服務(wù)只看作是技術(shù)問(wèn)題、忽視尊重公民合法權(quán)益、只追求拓寬服務(wù)領(lǐng)域、忽視技術(shù)服務(wù)質(zhì)量的傾向。因此，迫切需要立法。經(jīng)過(guò)多年的醞釀，于2002年9月1日《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》（以下簡(jiǎn)稱《法》）正式頒布實(shí)施?！斗ā奉C布實(shí)施以來(lái)，它以國(guó)家法律的形式確立了人口與計(jì)劃生育（以下簡(jiǎn)稱人口與計(jì)生）基本國(guó)策的地位，將具有中國(guó)特色綜合治理人口問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家的法律制度，把國(guó)家推行計(jì)劃生育的基本政策、方針、制度、措施以法律形式固定下來(lái)，為綜合治理人口問(wèn)題，進(jìn)一步做好人口與計(jì)生工作，保護(hù)公民應(yīng)享有的權(quán)利提供了法律保障。一、新時(shí)期對(duì)人口和計(jì)劃生育依法行政的涵義要有新認(rèn)識(shí)深入研究依法行政的概念我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，依法行政就是依法治權(quán)，而不是依法治事，是依法治官，而不是依法治民，是依法治自己，而不是依法治別人。這是因?yàn)樾姓?quán)力在本質(zhì)上是非平等的，是一種超越于個(gè)人之上的公共力量，具有巨大的規(guī)模效益。因此，行政權(quán)力是把“雙刃劍”，既可以成為維護(hù)公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個(gè)人權(quán)利最嚴(yán)重的方式。所以，行政機(jī)關(guān)必須依法行政，這其中當(dāng)然也包括人口和計(jì)劃生育行政部門，各級(jí)計(jì)劃生育行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員必須依照有關(guān)法律的規(guī)定管理計(jì)劃生育事務(wù)，嚴(yán)格依法辦事，這就是計(jì)劃生育依法行政。近些年來(lái)，各地以科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)為指導(dǎo)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和人口兩手抓，人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到遏制，人口和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展迅速。但是，必須看到，受部分地區(qū)生產(chǎn)力水平仍然較為低下、群眾生育觀念尚未真正完全轉(zhuǎn)變等諸多因素的影響，出生人口反彈的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，2006年12月出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題決定》，強(qiáng)調(diào)指出當(dāng)前人口計(jì)生工作處于穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題、促進(jìn)人的全面發(fā)展的新階段。這一階段，穩(wěn)定低生育水平仍然首要的任務(wù)。但是，相對(duì)于實(shí)現(xiàn)低生育水平，穩(wěn)定低生育水平要更加困難，需要付出更大的努力和更長(zhǎng)的時(shí)間。在這樣一個(gè)階段，依法行政顯得尤為重要，如果只講穩(wěn)定低生育水平，不講依法行政，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致工作違規(guī)出問(wèn)題，最終受到破壞和干擾的還是穩(wěn)定低生育水平。人口計(jì)生工作一方面穩(wěn)定低生育水平不能出問(wèn)題，另一方面依法行政也不能出問(wèn)題，這應(yīng)該是檢驗(yàn)當(dāng)前能不能做好人口計(jì)生工作的“兩個(gè)底線”。對(duì)于各級(jí)人口計(jì)生行政部門來(lái)講，這一時(shí)期的計(jì)劃生育依法行政，其內(nèi)涵應(yīng)包括兩個(gè)方面，一是自身不違法，二是要學(xué)會(huì)用法，就是更好地利用法律手段管理計(jì)劃生育，穩(wěn)定低生育水平，說(shuō)到更清楚一些，就是依法行政必須做到既要依法又要行政，行政必須依法，依法必須行政，只有這樣，才能順利實(shí)現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的促進(jìn)低生育水平穩(wěn)定和人口問(wèn)題統(tǒng)籌解決的工作要求。二、人口和計(jì)劃生育依法行政已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展人口計(jì)生工作是天下第一要事、天下第一難事，雖然取得的成就舉世矚目，但其發(fā)展的歷程可謂曲折坎坷。這項(xiàng)工作從上世紀(jì)五、六十年代起步，以宣傳教育為主，到七十年代出臺(tái)生育政策，八十年代作為基本國(guó)策提出，都是以行政推動(dòng)為主。八十年代后期，地方陸續(xù)開(kāi)始計(jì)劃生育立法。進(jìn)入21世紀(jì)，各級(jí)順應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)法治政府的新形勢(shì)，陸續(xù)出臺(tái)一系法律法規(guī)，人口計(jì)生工作逐步轉(zhuǎn)入法治化軌道，到現(xiàn)在計(jì)劃生育依法行政已經(jīng)取得重要進(jìn)展。法律是規(guī)范社會(huì)成員及集體在開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)中做出各種實(shí)際行為的準(zhǔn)則。人口與計(jì)生工作作為社會(huì)活動(dòng)和政府行為的一部分，不僅是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，還關(guān)系著國(guó)家興衰、民族強(qiáng)盛與否的命運(yùn)。特別是基層人口與計(jì)生工作，面對(duì)的是廣大群眾的切身利益，一言一行、一舉一止與蕓蕓眾生都有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，他們所應(yīng)享受的權(quán)利和義務(wù)都體現(xiàn)在計(jì)生工作人員手中。怎樣實(shí)現(xiàn)廣大群眾與政府部門之間的權(quán)利、義務(wù)的對(duì)等交換?只能通過(guò)法律的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，依法管理人口與計(jì)生工作具有三個(gè)必要性：

（一）具有加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的必要性

實(shí)行人口與計(jì)劃生育依法管理是社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是貫徹依法治國(guó)基本方略的具體實(shí)踐；是新形勢(shì)下，順應(yīng)時(shí)代潮流，與時(shí)俱進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會(huì)的具體體現(xiàn)；是以人的發(fā)展為中心，強(qiáng)化人民服務(wù)的宗旨，全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想的關(guān)鍵之所在。特別是《法》和《條例》的頒布實(shí)施，以及相對(duì)應(yīng)的法律、法規(guī)的出臺(tái)，順應(yīng)了建設(shè)社會(huì)主義法制建設(shè)的客觀要求，依法行政，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員人口與計(jì)生工作的行政行為，維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益，為構(gòu)建以憲法為主線，以《法》為依據(jù)，以行政法規(guī)、地方法規(guī)為主體、以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章相配套的人口和計(jì)生工作法制體系，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政府和地方性法規(guī)開(kāi)展人口與計(jì)生工作的歷史。依法管理人口與計(jì)生育工作，是維護(hù)公民的合法權(quán)益，規(guī)范政府行政行為與規(guī)范公民生育行為，以及公民實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步強(qiáng)化人民群眾在人口與計(jì)生工作中的主人翁地位，確立了以人為本，以人的全面發(fā)展為中心的工作思路。使人口與計(jì)生工作直接體現(xiàn)人民群眾的根本利益，有利于穩(wěn)定低生育水平，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與人口與計(jì)生工作的熱情和積極性，促進(jìn)家庭幸福、民族繁榮與人類進(jìn)步，為人口與計(jì)生事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展提供了保障。（二）具有規(guī)范政府行政行為的必要性

一是必須正確認(rèn)識(shí)依法管理、依法行政與維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益三者之間的關(guān)系?？朔肮儋F民賤”的觀念，糾正認(rèn)為法律只是管老百姓的和片面強(qiáng)調(diào)法律對(duì)“民”的強(qiáng)制性的舊的、封建的觀點(diǎn)；克服“依習(xí)慣行政”的做法和觀念，認(rèn)為有些做法過(guò)去就是這樣的，甚至效果不錯(cuò)，現(xiàn)在也可以照舊這樣做。實(shí)際上，依法管理計(jì)劃生育不會(huì)損害公民的合法權(quán)益，在工作中依法辦事，既可以強(qiáng)化依法管理又可以維護(hù)公民的合法權(quán)益。二是在計(jì)劃生育依法行政過(guò)程中，做出的行政行為必須做到合法、合理、公平、公開(kāi)。三是開(kāi)展服務(wù)，維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益。在維護(hù)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，從依法行政角度講，突出的就是要堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家人口與計(jì)劃生育行政執(zhí)法中的“七個(gè)不準(zhǔn)”的規(guī)定。（三）具有合理調(diào)整廣大育齡群眾生育、節(jié)育行為的必要性

實(shí)行人口與計(jì)生依法管理是維護(hù)群眾民主權(quán)利，保證政府依法行政，群眾依法生育的迫切需要。計(jì)劃生育從根本上來(lái)說(shuō)是符合國(guó)家和民族根本利益的，又是符合人民群眾根本利益的。群眾是計(jì)劃生育工作的主人，人民群眾既有按有關(guān)法律和政策履行計(jì)劃生育的義務(wù)，也有獲得晚婚晚育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康等方面的需求，上升為國(guó)家的法律意志，從而更好地體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)力。在實(shí)行計(jì)劃生育工作中，只有堅(jiān)持依法治理，才能切實(shí)保障群眾在實(shí)行計(jì)劃生育工作中的權(quán)利，才能維護(hù)人民群眾在計(jì)劃生育中的主體地位。

三、基層人口與計(jì)生依法行政之現(xiàn)狀

《人口與計(jì)劃生育法》頒布實(shí)施以來(lái)，得到較好的貫徹落實(shí)，但是還有一些基層計(jì)劃生育工作，由于地方經(jīng)濟(jì)較落后，群眾的思想沒(méi)有轉(zhuǎn)變，執(zhí)法人員的素質(zhì)不高、法制意識(shí)不強(qiáng)，致使部分基層計(jì)劃生育依法行政水平不高，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是群眾的思想沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)較落后的農(nóng)村，養(yǎng)兒防老、門頭風(fēng)的思想依然存在。二是一些基層工作人員的法制意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)不高。還習(xí)慣于過(guò)去那種靠行政強(qiáng)制性干預(yù)的辦法。造成了基層農(nóng)民的計(jì)劃生育沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，而法律意識(shí)、自我保護(hù)意思在不斷提高，計(jì)生工作人員的工作方法與新形勢(shì)下、新的情況不相適應(yīng)。因此，計(jì)劃生育工作出現(xiàn)了一系列新的矛盾和問(wèn)題。這些矛盾和問(wèn)題中反映在“三個(gè)強(qiáng)化，三個(gè)弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保護(hù)意識(shí)強(qiáng)化了，依法實(shí)行計(jì)劃生育的意識(shí)弱化了；民告官的意識(shí)強(qiáng)化了，服從政府管理的意識(shí)弱化了；計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)制強(qiáng)化了，行政管理機(jī)制弱化了。這些矛盾的出現(xiàn)，使計(jì)劃生育管理增加了新的難度，產(chǎn)生了新的阻力，給長(zhǎng)期習(xí)慣于依靠行政制約，習(xí)慣于集中突擊、暴風(fēng)驟雨式工作方法的計(jì)生工作人員和基層干部帶來(lái)了新的困擾，提出了新的挑戰(zhàn)。

四、當(dāng)前人口和計(jì)劃生育依法行政工作還存在亟待解決的問(wèn)題人口和計(jì)劃生育依法行政取得了很大進(jìn)展和成績(jī)，然而同建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求還有比較大的差距，存在的一些困難和還比較突出，這主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。（一）思想認(rèn)識(shí)水平不高。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念、群眾觀念和以人為本的工作理念沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)，認(rèn)為抓依法行政是軟任務(wù)，既看不見(jiàn)又摸不著，結(jié)果是“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”；面對(duì)存在的問(wèn)題和困難，不是真抓實(shí)干、銳意改革，而是存在“法外特權(quán)”思想，希望以言代法、以權(quán)代法來(lái)來(lái)解決。特別是在工作壓力增大時(shí)，一些干部自覺(jué)或不自覺(jué)又回到了過(guò)去以強(qiáng)迫命令為主的“人治”做法。（二）法制體系不夠完善。目前，人口和計(jì)劃生育的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)初步形成，但是隨著形勢(shì)的發(fā)展，有些法律法規(guī)不能很好地適應(yīng)時(shí)代和人口計(jì)生新任務(wù)的要求，需要修改和完善，而有些領(lǐng)域的法律法規(guī)還是空白，需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行論證和填補(bǔ)，同時(shí)，有些法律法規(guī)還缺乏相應(yīng)的配套政策和措施，以致造成基層落實(shí)難。（三）部分行政執(zhí)法人員素質(zhì)較低。目前人口和計(jì)劃生育行政執(zhí)法人員的能力和執(zhí)法水平與所承擔(dān)的任務(wù)要求還有差距，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚至靠執(zhí)法牟利的問(wèn)題在個(gè)別地方仍然存在，人口計(jì)生隊(duì)伍的行政執(zhí)法能力需要進(jìn)一步提高。（四）人口計(jì)生工作面臨諸多新挑戰(zhàn)。在改革開(kāi)放、加快發(fā)展，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的今天，人口計(jì)生工作遇到了許多新情況新問(wèn)題。人口的大量流動(dòng)，對(duì)落實(shí)管理服務(wù)措施帶來(lái)了挑戰(zhàn)。城市擴(kuò)張、國(guó)企改組，對(duì)現(xiàn)行管理體制帶來(lái)了挑戰(zhàn)。深化城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革，對(duì)實(shí)施計(jì)劃生育法律法規(guī)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)體系的日趨完善，對(duì)計(jì)劃生育傳統(tǒng)管理和服務(wù)方式帶來(lái)了挑戰(zhàn)。這些熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，只有通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，建立完善新的工作機(jī)制，依法明確相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，依法實(shí)行綜合治理來(lái)應(yīng)對(duì)。（五）行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全。一些地方人口計(jì)生行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)情況不夠好，缺乏有力有效的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，以致出現(xiàn)了違法行政問(wèn)題，這是做好人口計(jì)生工作最大的忌諱，對(duì)一些地方的人口工作之所以被動(dòng)落后，甚至長(zhǎng)期被動(dòng)落后，往往都是違法行政造成的，違法行政對(duì)計(jì)劃生育有百害而無(wú)一利，絕不會(huì)推動(dòng)人口計(jì)生工作的開(kāi)展，反而只會(huì)破壞和干擾人口計(jì)生工作。以上問(wèn)題的存在，在一定程度上損