公共管理的兩難

研究生課程論文公共管理的兩難提交日期：2012年1月11日學 號學 院公共管理學院課程編號課程名稱西方管理學經(jīng)典著作選讀學位類別碩士任課教師教師評語：成績評定： 分 任課教師簽名： 年月曰摘要煤炭和煤層氣是物理上伴生的兩種資源，其產(chǎn)權締約和產(chǎn)權爭奪本身也有著與其他資源不同的特點?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源立法的制度設計與煤和瓦斯共生的物理屬性出現(xiàn)矛盾，進而對煤炭和煤層氣產(chǎn)業(yè)造成了雙重束縛。本文以博弈和演化的視角利用囚徒困境模型和動態(tài)博弈模型分析了晉煤和中聯(lián)的沖突根源和具體過程，通過具體分析過程給出了“采煤采氣一體化”的綜合開發(fā)模式，以及解析了政府應該為之提供的公共服務。關鍵詞：“夏洛克兩難”、囚徒困境、制度變革、政府立法、研究問題2006年，《南方周末》曾刊登專題文章，對山西晉煤集團與中聯(lián)、中石油兩家中央企業(yè)在沁水煤田潘莊礦區(qū)煤層氣開發(fā)中的爭議進行了報道。中聯(lián)、中石油認為晉煤集團越界開采煤層氣侵犯了其擁有的煤層氣勘探開采權；而晉煤集團則認為煤開采煤炭伴生資源的權利，如不對煤層氣進行開采利用，將導致煤炭生產(chǎn)無法進行，同時也是對資源的極大浪費。根據(jù)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，絕大部分煤田的煤炭開采權屬于煤炭企業(yè)，而煤層氣勘采權則屬于中央企業(yè)。于是，像晉煤集團這樣的煤炭企業(yè)在開發(fā)利用煤層氣過程中就遭遇了如同莎士比亞筆下的威尼斯商人夏洛克的兩難境地①：一方面，由于煤層氣伴生于煤炭資源當中，開采煤炭時必須觸動煤層氣（以往是將廢氣排掉，而現(xiàn)在則是作為資源進行利用）；另一方面，煤層氣資源的礦權又不屬于煤炭企業(yè)，觸動煤層氣就意味著“侵權”。人們?yōu)榱司鹑」差I域資源外溢的經(jīng)濟利益，不僅在爭奪資源的產(chǎn)權的過程中消耗大量的租金，而且在開采過程中會因過分強調(diào)個人收益最大化而造成資源的極大浪費，有時還容易引發(fā)群體性的社會沖突。對于資源共有所帶來的集體非理性的結局，可以從不同的經(jīng)濟視角予以分析。博弈論對此已經(jīng)有了“公地的悲劇”、“囚徒的困境”和“集體行動的邏輯”等模型的經(jīng)典概括，而制度經(jīng)濟學更多的從產(chǎn)權角度進行分析。埃莉諾?奧斯特羅姆在大量案例研究基礎上提出了自主治理的方案，利貝卡普（2001）則指出了產(chǎn)權締約過程中各方政治力量的作用。②一個地方的資源利用格局和產(chǎn)權結構往往是基于當?shù)刭Y源狀況、傳統(tǒng)習俗和制度約束下選擇的結果。朱康對在分析浙閩邊界承天氡泉資源開發(fā)產(chǎn)權之爭時曾利用“狀態(tài)-結構-行為-績效（SSCP）”分析框架（朱康對,2007），莎士比亞為夏洛克設計的結局一一由于無法做到取肉時不流血，這個猶太商人被迫放棄了對肉的要求。在美國的石油開發(fā)中，由于規(guī)定了按照油井數(shù)量，以每口油井多少額定產(chǎn)量的方式，確定石油公司的石油產(chǎn)量的方法，這種產(chǎn)權制度下，就形成了各公司拼命增加油井數(shù)量的行為選擇，結果是美國成為世界上石油單位油井產(chǎn)出率最低的國家（見加里?利貝卡普，2001）認為包括物品的特性、自然環(huán)境和人文環(huán)境、各社會個體和利益集團構成的社會政治力量在內(nèi)的狀態(tài)是人們作出制度選擇的基礎。而本文將對煤與瓦斯產(chǎn)權的“夏洛克兩難”進行博弈論上的分析.。分析方法上本文通過用博弈論中囚徒困境和完全且完美信息動態(tài)博弈兩個模型對牽涉其中的晉煤集團和中聯(lián)集團為代表進行分析，從而對煤與瓦斯產(chǎn)權的“夏洛克兩難”的問題進行博弈論視角的解讀。二、囚徒困境分析煤炭和煤層氣是物理上伴生的兩種資源，煤層氣是伴生于煤炭中的一種物質(zhì)，以往曾是煤炭安全生產(chǎn)的最大威脅。隨著利用技術的進步和能源資源稀缺性的加劇，煤層氣已經(jīng)從“殺手”變?yōu)椤皩氊悺?。以沁水煤田為例，煤層氣儲量?50億立方米，可開采量為395億立方米③。晉煤集團的煤層氣開發(fā)利用是與瓦斯治理聯(lián)系在一起的，其探索出的“采煤采氣一體化”的開發(fā)模式，能夠?qū)崿F(xiàn)煤炭和煤層氣兩類資源的綜合開發(fā)利用。但是煤層氣礦權爭議使煤炭企業(yè)處于“侵權者”的角色，這無疑使包括晉煤集團在內(nèi)的煤炭生產(chǎn)企業(yè)開發(fā)利用煤層氣遭遇巨大障礙。根據(jù)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，煤層氣屬于應當由國土資源部頒發(fā)勘查許可證的礦種。以山西省為例，由中聯(lián)、中石油登記的煤層氣區(qū)塊面積約占全省重點煤層氣開發(fā)區(qū)域沁水、河東煤田面積的60%以上。這樣就造成了絕大部分煤田的煤炭開采權屬于煤炭企業(yè)，而煤層氣勘采權則屬于中央企業(yè)。煤、氣之爭的根源在于煤炭與煤層氣礦權分置的立法體制。該種立法體制下，將本來難以分離的煤炭和煤層氣兩種資源配置給了不同的權利人。所謂煤、氣礦權分置，是指依照現(xiàn)行法律規(guī)定，煤炭和煤層氣為兩種不同的礦產(chǎn)資源，煤炭礦權和煤層氣礦權實③2009年，晉煤集團共抽采煤層氣11.69億立方米，約占全國煤層氣抽采總量的16.3%；其中，煤層氣利用量7.05億立方米，約占全國煤層氣利用總量的30%；煤層氣利用率達60.3%，比全國煤層氣平均利用率高出了近28個百分點。行獨立的審批登記制，造成同一區(qū)域的煤炭資源和煤層氣資源屬于不同礦權人。晉煤集團和中聯(lián)、中石油的爭議無疑印證了這種體制。根據(jù)不同的礦種，實行礦權分置，本是具有科學意義的，也是各國礦產(chǎn)資源立法的通例。然而，由于煤炭與煤層氣物理上的共生狀態(tài)，則導致礦權分置在此不宜適用。特別當兩種礦權的所在區(qū)域發(fā)生重合時，一方面容易引發(fā)礦權糾紛，阻礙資源綜合開發(fā)。煤炭礦權和煤層氣礦權糾紛，主要在于礦權客體的位置上的重合和使用中的相互排斥。所謂礦權的客體，是指權利人因行使礦權所必須支配的對象，由特定的礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)的土壤和其中的礦產(chǎn)資源組成。由于煤炭資源和煤層氣資源具有物理上的共生性，一種資源的開采將對另一種資源的開采造成實質(zhì)性影響。這將必然導致兩類礦權人因生產(chǎn)需要而都對同一礦區(qū)主張支配權利，矛盾沖突將不可避免，進而會阻礙資源的綜合開發(fā)利用。另一方面嚴重威脅煤炭企業(yè)的生產(chǎn)安全。由于煤層氣具有易燃易爆的自然屬性，極易造成爆炸事故?？梢姡词共粚γ簩託鈱嵤╅_發(fā)利用，為了生產(chǎn)安全，煤炭企業(yè)也應當對煤層氣采取相應的措施。在現(xiàn)行兩種礦權分置的體制下，這必然將觸動煤層氣礦權人的權利。仍以沁水煤田為例，多家機構在煤礦規(guī)劃區(qū)域內(nèi)布點開發(fā)煤層氣，已有煤礦企業(yè)安全管理難度加大、工作面推進和礦井接替無法正常進行等問題。再者容易引發(fā)中央與地方的利益沖突。目前，煤炭企業(yè)多數(shù)為地方企業(yè)，而擁有大部分煤層氣礦權的中石油、中聯(lián)公司則為中央企業(yè)。發(fā)生在沁水煤田的晉煤集團和中央企業(yè)的“煤、氣礦權之爭”在某種程度上也暴露出中央和地方在資源配置方面的矛盾。如果不能有效地解決，對于國家的宏觀經(jīng)濟和地方的經(jīng)濟發(fā)展都會造成消極影響。上面由于自身利益而引發(fā)的晉煤和中聯(lián)雙方對礦井的爭奪站可以用囚徒困境模型給以分析。令A表示晉煤集團，B表示中聯(lián)集團，他們的選擇是完全無差異的。策略C代表協(xié)作，策略D代表不協(xié)作。如果A和B都選擇C（協(xié)作），則兩人各得3分;如果一方選C，一方選D,則選C的得零分，選D的得5分;如果A和B都選D,雙方各得1分。我們可以用得益矩陣來表示兩者的博弈過程。如表1.1表示。選擇C選擇D選擇CR=3；R=3S=0；T=5選擇DT=0；S=5P=1:；P=1表1.1囚徒困境的得益矩陣顯然，對總體來說最好的結果是雙方都選C,各得3分，共得6分。如果一方選C,一方選D,總體得5分。如果兩人都選D,總體得2分。在表1.1中，對于A來說，當B選C，他選D得5分，選C只得3分;當B選D,他選D得1分，選C得零分。因此，無論B選C或D,對A來說，選D都得分最多。因此選擇不協(xié)作D是A單方面的最優(yōu)策略。而當兩個最優(yōu)策略相遇，即A,B都選D時，結果是各得1分，而這個結果在矩陣中并非最優(yōu)。從上面的這個例子可以看出:當每個個體都追求自己利益最大化時，就使群體利益受損。這也就是“囚徒困境”問題。具體到本例中晉煤和中聯(lián)雙方如果采取合作雙方得到的利益將會最大，但在個體利益最大化的指導之下，雙方采取了不合作的態(tài)度，無法得到雙方利益最大化。而煤和瓦斯都屬于國家的戰(zhàn)略能源，由于企業(yè)的非合作導致的資源浪費將給整個國家造成巨大的損失。而要想避免囚徒困境，可以通過把單次博弈變?yōu)闊o限次重復博弈，并且提高體現(xiàn)系數(shù)的方法，也可以通過國家的宏觀管制來避免微觀市場機制的失靈。這兩種思路為我們解決這一問題提供了有效地解決工具。三、完全且完美信息動態(tài)博弈模型動態(tài)博弈中各個博弈方的選擇行為有先后次序，每個博弈方的選擇行為會形成依次相連的時間階段，因此動態(tài)博弈中一個博弈方的一次選擇行為常稱為一個“階段”而表示動態(tài)博弈一般用擴展性來表示，即通過選擇節(jié)點、從選擇節(jié)點出發(fā)的表示博弈方各種可能選擇的線段，以及博弈終端處的得益數(shù)組表示動態(tài)博弈的方法。動態(tài)博弈中博弈方的策略是他們自己預先設定的，在各個博弈階段，針對各種情況的相應行為選擇的計劃。這些策略實際上并沒有強制力，在實施中，只要符合博弈方自身的利益，就完全可以在博弈過程中改變計劃。稱這種問題為動態(tài)博弈中的“相機抉擇”問題。晉煤和中聯(lián)雙方對礦井的爭奪是沖突的一個爆發(fā)點。有時候，一家作為記號打下樁子，還沒來得及把設備運到，另一家就已經(jīng)拔去開始鉆井。采煤必先采氣，晉煤因此加速了打井的步伐。在中聯(lián)承擔的一個國家發(fā)改委支持的示范項目與另一個國土資源部批準的重點項目之間，晉煤瞅空又打了十多口井，多年隱而未發(fā)的沖突終于引爆，憤怒的中聯(lián)向上投訴。至于中石油不斷抗議，則是因為晉煤在新整合而來的兩個小礦上打了近200口井，均位于中石油擁有氣權的區(qū)塊內(nèi)。下面用動態(tài)博弈的擴展形和相機抉擇思想來分析晉煤和中聯(lián)雙方的博弈。晉煤和中聯(lián)雙方對煤層氣的爭奪是一個典型的動態(tài)博弈過程。我們不妨把先進入的中聯(lián)方（按照國家法律規(guī)定擁有氣權）稱為A方，后進入的晉煤（按照國家法律規(guī)定擁有煤炭礦權）稱為B方。設煤層氣的日開采量為k噸，其單價為p元/噸，可開采時間為t日，B方搶奪煤層氣資源的額外采氣成本為c2元，因B方爭奪導致A方的資源保護成本為c'l元。開始時，如果B方選擇不爭奪，則博弈結束。A方就獨占該資源的所有收益》kpt，B方得益為0。如果B方選擇爭奪，則輪到A方?jīng)Q策，他有對B方的爭奪行為上訴或不上訴兩種選擇。如果選擇不上訴，則博弈結束，B方會分享煤層氣資源,得益為(九》kpt-c2)④，而A方則減少為［(1-九)Lkpt］。如果選擇上訴，則再次輪到B方選擇。如果他選擇停止爭奪，則博弈結束，A方因追加保護產(chǎn)權的上訴費用而收益減少，其得益為(Lkpt-c'l)，B方則僅損失前期的采氣費用，所以其得益為(-c2/m)。如果B方選擇繼續(xù)爭奪，利用國家法律手段爭奪，則其必須繼續(xù)追加爭奪成本，其增加成本為(c，2)。此時，如果A方對對方的爭奪停止上訴，則雙方分享該資源的收益，其中B方得益為(Qkpt-c292)，A方得益為［(1-Q》kp21］。但現(xiàn)實中，對于A方來講，由于資源收益的長期性和保護成本支出的短期性，加上產(chǎn)權性質(zhì)本身具有合法性的優(yōu)勢，因此堅決上訴幾乎成為其唯一理性的選擇，為此該方就不惜一切代價，向?qū)Ψ桨l(fā)出了可置信的上訴威脅。最后，由于自然條件和國家法律的限制，B方的資源產(chǎn)權爭奪幾乎肯定不會取勝。所以其得益為(-c'2-c2/m)@，即不僅賠了采氣成本，而且要賠進追加爭奪成本。A方則得到全部資源，但是由于對方的爭奪，不得不面臨一個不斷增加的再追加產(chǎn)權保護成本(或稱打擊成本)(c'l+Ac'l)，因此其最終得益函數(shù)為(Lkpt-c'1-Ac'l)。入為分享系數(shù),其取值范圍為0W入W1。由于其中途停止了爭奪，所以他只支付了部分采氣成本(-c2/m)。圖1晉煤和中聯(lián)雙方對煤層氣的爭奪的動態(tài)博弈圖（其中括號左邊為B方的損益值，右方為A的損益值）從理論分析，如果B方明確知道搶占方式爭奪成功的技術可能性很小，且A方會采取嚴厲措施堅決上訴的話，其最理性的選擇就是一開始就不爭奪。但是，在實際的博弈過程中，由于產(chǎn)權沒有明確界定，B方認為自己擁有對資源的產(chǎn)權，所以作出了越界爭奪的選擇。煤炭資源和煤層氣資源具有物理上的共生性，處于同一礦區(qū)的范圍內(nèi)，但現(xiàn)行的法律規(guī)定煤、氣礦權分屬不同主體。作為一種地下流動性資源，煤層氣資源由于其產(chǎn)權界定的難度，更成為爭奪的焦點。盡管煤層氣由其自然特點決定，具有一定的自然壟斷性，但是資源流動性特點，還是給爭奪方留下攫取該資源的可能和期盼，因此雙方圍繞資源的爭奪還是帶來了相當數(shù)量的無謂成本消耗，并很可能釀成地方和中央利益上的沖突。其實，只要清晰地界定資源產(chǎn)權并消除產(chǎn)權爭奪后的資源開發(fā)，其產(chǎn)權制度安排是十分簡單的。只要實行采煤采氣一體化、礦權與氣權一體化，就很容易達成讓開采方按開采量付費的產(chǎn)權契約。四、啟示和建議現(xiàn)實生活里，由人們的經(jīng)濟理性決定，任何產(chǎn)權尚未明確界定的資源，都會成為人們爭奪的對象。有時，即使法律上已界定清楚的地下礦產(chǎn)資源，由于實際產(chǎn)權保護的難度，其經(jīng)濟租金經(jīng)常置于公共領域。各利益主體為了攫取該經(jīng)濟租金，往往會采取一切手段進行爭奪。晉煤集團和中聯(lián)集團“煤與瓦斯”產(chǎn)權之爭的案例至少表明以下的結論：（一）我國現(xiàn)行的礦業(yè)權法律配置機制的普遍原則在調(diào)整特殊對象時遭遇的不適

應。法律規(guī)定不周嚴和相互沖突，反映出立法的不足。首先是同一部法律規(guī)定的不周嚴。比如《礦產(chǎn)資源法》第三十條規(guī)定“在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應當統(tǒng)一規(guī)劃，綜合利用，防止浪費”該條規(guī)定明確了存在主要礦產(chǎn)和共生伴生礦產(chǎn)的關系，而且賦予主要礦產(chǎn)的礦權人開發(fā)利用共生伴生礦產(chǎn)的權利與義務。然而，礦產(chǎn)資源法及相關法規(guī)當中未能明確哪些礦產(chǎn)之間屬于共生、伴生關系。如果伴生和共生礦產(chǎn)另有礦權人，如何處理兩者的關系，法律也并未明確?！兜V產(chǎn)資源法實施細則》當中將煤炭和煤層氣明示為兩種不同的礦產(chǎn)，又未明示煤層氣與煤炭資源的共生伴生關系。其次是不同法律之間的沖突?！兜V產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，承認煤層氣為獨立礦產(chǎn)，并授予其權利人獨立的礦權。《煤炭法》則明確鼓勵煤炭企業(yè)“綜合利用煤層氣”顯然，《煤炭法》將煤層氣作為煤炭資源的伴生資源來對待。因此，煤、氣礦權之爭在法律上絕非一個單純的適用問題，而是暴露出了法律本身的問題。（二）實行采煤采氣一體化可以有效地解決煤、氣礦權之爭。所謂“采煤采氣一體化”是指在煤炭開采區(qū)和煤炭規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)由煤炭礦權人在開采煤炭資源的同時，擁有開采煤層氣的權利，即由一個主體同時取得煤炭和煤層氣兩種礦權，或者通過礦權流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)煤炭礦權人可以在開采煤炭資源的同時開采煤層氣資源。目前，國內(nèi)許多擁有較強資金和技術實力的煤炭企業(yè)在煤炭煤層氣綜合開發(fā)利用技術上已經(jīng)取得了突破，使得“采煤采氣一體化”的解決思路具有了現(xiàn)實可能性。2006年6月15日，《國務院辦公廳關于加快煤層氣抽采利用的若干意見》提出“堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權交叉問題”。2007年4月17日，國土資源部出臺《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘察開采管理的通知》也明確支持在煤炭規(guī)劃礦區(qū)由大型煤炭企業(yè)實施“采煤采氣一體化”⑥這些都表明政府對“采煤采氣一體化”的肯定與支持,并力圖通過法律制度設計解決礦權糾紛問題。2010年5月，國土資源部批準并頒發(fā)給晉2007年，國土資源部下發(fā)了《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》，該文件已經(jīng)比較明顯地體現(xiàn)了中央政府解決礦權和氣權沖突問題上的傾向性?！皩τ谀切┮呀?jīng)存在沖突的區(qū)塊，如果煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)不能通過協(xié)商或調(diào)解方式解決，并且沖突發(fā)生在煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的話，政府將優(yōu)先支持煤炭生產(chǎn)企業(yè)勘探開采煤層氣。根據(jù)《國家核準煤炭規(guī)劃礦區(qū)目錄》（2007年），山西省晉城市、太原市等諸多地方都屬于國家規(guī)劃礦區(qū)。此次，國土資源部向晉煤集團發(fā)放煤層氣采礦許可證也印證了政府的上述態(tài)度。”煤集團在山西成莊和寺河（東區(qū)）區(qū)塊的煤層氣采礦許可證，這是我國煤炭企業(yè)獲得的第一個煤層氣采礦許可證⑦（三）社會現(xiàn)實和制度設計之間的互動關系。社會現(xiàn)實的不斷演進是推動制度變遷的原動力，而法律制度在特定時空地域