《行政法與行政訴訟法（第五版）》第二章行政主體

第二章行政主體

【本章學(xué)習(xí)目標(biāo)】

通過本章的學(xué)習(xí)，你應(yīng)該能夠：

1、了解行政主體的范圍以及職權(quán)；

2、掌握行政機(jī)關(guān)的種類；

3、區(qū)分受委托的組織與被授權(quán)的組織；

4、掌握公務(wù)員的雙重身份；

5、把握行政相對(duì)人的基本特征。

第一節(jié)行政主體概述

一、行政主體的含義所謂行政主體，是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。行政主體具有如下特征。（一）行政主體是享有國家行政權(quán)力、從事行政管理活動(dòng)的組織（二）行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)力的組織（三）行政主體是能夠獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織

二、行政主體與其他相關(guān)概念的關(guān)系（一）行政主體與行政機(jī)關(guān)

1、行政主體主要由行政機(jī)關(guān)充當(dāng)

2、行政機(jī)關(guān)并不是在任何情況下都是行政主體（二）行政主體與公務(wù)員（三）行政主體與行政法律關(guān)系主體

三、行政主體的分類根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政主體可以分為以下類型。（一）外部行政主體與內(nèi)部行政主體（二）中央行政主體與地方行政主體（三）職權(quán)行政主體與授權(quán)行政主體（四）地域性行政主體與公務(wù)性行政主體第二節(jié)行政機(jī)關(guān)

一、行政機(jī)關(guān)的概念和特征行政機(jī)關(guān)是指一個(gè)國家的統(tǒng)治階級(jí)根據(jù)其統(tǒng)治意志，依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使國家權(quán)力、組織管理國家行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。國家行政機(jī)關(guān)也叫國家管理機(jī)關(guān)，簡稱政府，是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，是行政法律關(guān)系最常見的主體。其主要特征是：（一）行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，是由國家設(shè)置、代表國家行使國家職能的機(jī)關(guān)（二）行政機(jī)關(guān)是行使國家行政職能的國家機(jī)關(guān)（三）行政機(jī)關(guān)是依照憲法和組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國家行政職能的國家機(jī)關(guān)

二、行政機(jī)關(guān)的分類（一）中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)（二）一般權(quán)限行政機(jī)關(guān)與部門權(quán)限行政機(jī)關(guān)（三）外部管理行政機(jī)關(guān)與內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)（四）派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)（一）國務(wù)院組成部門國務(wù)院組成部門是國務(wù)院重要組成部分。根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第6條第3款的規(guī)定，

國務(wù)院組成部門依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能，包括各部、各委員會(huì)、中國人民銀行和審計(jì)署。國務(wù)院組成部門的設(shè)立由國務(wù)院總理提出，并由全國人大或全國人大常委會(huì)決定。各部設(shè)立部長1人，副部長2—4人。各委員會(huì)設(shè)主任1人，副主任2—4人，委員5—10人。它們實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，在各自權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行政管理活動(dòng)，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。它們都具有行政主體資格。根據(jù)2008年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國務(wù)院除辦公廳外，下設(shè)28個(gè)組成部門。它們是：中華人民共和國外交部、中華人民共和國國防部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國教育部、中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會(huì)、中華人民共和國公安部、中華人民共和國國家安全部、中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國民政部、中華人民共和國司法部、中華人民共和國財(cái)政部、中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部、中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國交通運(yùn)輸部、中華人民共和國鐵道部、中華人民共和國水利部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部、中華人民共和國商務(wù)部、中華人民共和國文化部、中華人民共和國衛(wèi)生部、中華人民共和國國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、中國人民銀行、中華人民共和國審計(jì)署、監(jiān)察部與中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。三、國務(wù)院機(jī)關(guān)改革（二）

國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是主管國務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能的行政機(jī)關(guān)。它與前文所述的屬于行政機(jī)關(guān)組成單位的行政機(jī)構(gòu)不同。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)享有法定的行政管理權(quán)力，能以自己的名義行使行政權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，具備行政主體資格。根據(jù)2008年4月24日的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，目前，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是：中華人民共和國海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署（國家版權(quán)局）、國家體育總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家統(tǒng)計(jì)局、國家林業(yè)局、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國家旅游局、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院參事室、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和國家預(yù)防腐敗局列入國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列，在監(jiān)察部加掛牌子。其中國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（三）國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)

國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助國務(wù)院總理辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立的行政管理職能的行政機(jī)關(guān)。它們是國務(wù)院僑務(wù)辦公室、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國務(wù)院法制辦公室和國務(wù)院研究室。（四）國務(wù)院直屬事業(yè)單位國務(wù)院直屬事業(yè)單位經(jīng)過國家法律、法規(guī)和國務(wù)院的授權(quán)享有一定的行政職權(quán)，管理某項(xiàng)特定的行政事務(wù)。根據(jù)2008年4月24日的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》的規(guī)定，目前我國國務(wù)院直屬事業(yè)單位設(shè)置是：新華通訊社、中國科學(xué)院、中國社會(huì)科學(xué)院、中國工程院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國地震局、中國氣象局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國家電力監(jiān)管委員會(huì)、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)、國家自然科學(xué)基金委員會(huì)、國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室與中共中央臺(tái)灣工作辦公室、國務(wù)院新聞辦公室與中共中央對(duì)外宣傳辦公室，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列。國家檔案局與中央檔案館，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。（五）國務(wù)院部、委管理的國家局國務(wù)院部、委管理的國家局是國務(wù)院根據(jù)國家行政管理事務(wù)的需要而設(shè)立的，行使特定的行政管理權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān)，具有行政主體資格。根據(jù)2008年4月24日的《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》，國務(wù)院部委管理的國家局設(shè)置如下：國家信訪局，由國務(wù)院辦公廳管理。國家糧食局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局，由工業(yè)和信息化部管理。國家外國專家局，由人力資源和社會(huì)保障部管理。國家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理。國家海洋局，由國土資源部管理。國家測繪局，由國土資源部管理。中國民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。國家郵政局，由交通運(yùn)輸部管理。國家文物局，由文化部管理。國家食品藥品監(jiān)督管理局，由衛(wèi)生部管理。國家中醫(yī)藥管理局，由衛(wèi)生部管理。國家外匯管理局，由中國人民銀行管理。國家煤礦安全監(jiān)察局，由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理。國家保密局與中央保密委員會(huì)辦公室、國家密碼管理局與中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。工業(yè)和信息化部對(duì)外保留國家航天局、國家原子能機(jī)構(gòu)牌子。教育部對(duì)外保留國家語言文字工作委員會(huì)牌子。環(huán)境保護(hù)部對(duì)外保留國家核安全局牌子。（六）國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院根據(jù)具體工作需要而設(shè)立的，協(xié)調(diào)國務(wù)院各行政機(jī)構(gòu)的非常性機(jī)構(gòu)。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，能夠行使相應(yīng)的行政權(quán)力，具有行政主體資格。國務(wù)院設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制數(shù)量；可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另外，設(shè)立國務(wù)院議事機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定承擔(dān)辦事職能的具體工作部門。為處理一定時(shí)期內(nèi)某項(xiàng)特定工作設(shè)立的議事協(xié)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件或者撤銷的期限。根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第6條第7款的規(guī)定，

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng)，經(jīng)國務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院議事機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。2008年4月國務(wù)院公布了調(diào)整后的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)調(diào)整方案。具體如下：國家國防動(dòng)員委員會(huì)，具體工作由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、總參謀部、總政治部、總后勤部承擔(dān)。國家邊海防委員會(huì)，具體工作由總參謀部承擔(dān)。國務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會(huì)，具體工作由總參謀部承擔(dān)。全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，具體工作由衛(wèi)生部承擔(dān)。全國綠化委員會(huì)，具體工作由國家林業(yè)局承擔(dān)。國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)，具體工作由教育部承擔(dān)。國家防汛抗旱總指揮部，具體工作由水利部承擔(dān)。國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)，具體工作由中華全國婦女聯(lián)合會(huì)承擔(dān)。全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體工作由民政部、總政治部承擔(dān)。國務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)，具體工作由中國殘疾人聯(lián)合會(huì)承擔(dān)。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)，具體工作由財(cái)政部承擔(dān)。國家減災(zāi)委員會(huì)，具體工作由民政部承擔(dān)。國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組，具體工作由國務(wù)院辦公廳承擔(dān)。國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組，具體工作由人力資源和社會(huì)保障部承擔(dān)。國家禁毒委員會(huì)，具體工作由公安部承擔(dān)。全國老齡工作委員會(huì)，辦公室設(shè)在民政部，與中國老齡協(xié)會(huì)合署辦公。國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，撤銷其單設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由國家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)。國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組，撤銷其單設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由國家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)。國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部，具體工作由中國地震局承擔(dān)。國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，具體工作由工業(yè)和信息化部承擔(dān)。國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（對(duì)外視工作需要可稱國家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組或國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組），具體工作由國家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)。國家能源委員會(huì)，具體工作由國家能源局承擔(dān)。國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)，具體工作由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)，具體工作由衛(wèi)生部承擔(dān)。國家森林防火指揮部，具體工作由國家林業(yè)局承擔(dān)。國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)，單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，工作任務(wù)完成后撤銷。國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)，單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，工作任務(wù)完成后撤銷。此外，國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室保留名義，工作由監(jiān)察部承擔(dān)。第三節(jié)被授權(quán)的組織和受委托的組織

一、法律法規(guī)授權(quán)組織（一）被授權(quán)組織的含義法律法規(guī)授權(quán)組織是指依照法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職權(quán)的非國家機(jī)關(guān)組織。

1、法律法規(guī)授權(quán)組織是指非國家機(jī)關(guān)的組織

2、由法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)

3、法律法規(guī)授權(quán)組織行使的是特定行政職權(quán)，而不是一般行政職權(quán)（二）法律法規(guī)授權(quán)組織的范圍1、行政機(jī)構(gòu)2、企業(yè)組織3、事業(yè)組織4、社會(huì)團(tuán)體、群眾性組織等（三）法律地位法律法規(guī)授權(quán)組織有兩種法律地位。1、行政主體2、非行政主體

二、受行政機(jī)關(guān)委托組織（一）受行政機(jī)關(guān)委托組織的含義受行政機(jī)關(guān)委托組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)委托組織與法律法規(guī)授權(quán)組織相同，都是非國家機(jī)關(guān)的社會(huì)組織。該組織所行使的行政職權(quán)來源于行政機(jī)關(guān)的委托，而非直接來源于法律法規(guī)的授予。（二）受委托組織的范圍及委托規(guī)則（三）法律地位

三、被授權(quán)的組織與受委托組織的區(qū)別被授權(quán)的組織與受委托的組織存在較大差別，受委托組織不具有行政主體資格，而被授權(quán)組織則有。其具體區(qū)別如下。（一）權(quán)力來源不同（二）行使權(quán)力的名義不同（三）承擔(dān)行為后果的主體不同第四節(jié)公務(wù)員

一、公務(wù)員概述（一）公務(wù)員的定義根據(jù)《公務(wù)員法》第2條規(guī)定，在我國，公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。（二）公務(wù)員的分類1、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員2、綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類及其它類公務(wù)員3、選任制、委任制、考任制和聘任制的公務(wù)員4、政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員（三）公務(wù)員的法律身份二、公務(wù)員法律關(guān)系（一）主體雙方具有特定性（二）行政機(jī)關(guān)總是居于主導(dǎo)地位（三）公務(wù)員法律關(guān)系本質(zhì)上是一種國家委托關(guān)系三、公務(wù)員法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅第五節(jié)行政相對(duì)人

一、行政相對(duì)人的概念在我國，行政相對(duì)人是指在行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，是其權(quán)益受行政主體的行政行為影響的個(gè)人或組織。一般來說，行政相對(duì)人具有以下幾個(gè)特征：

(1)行政相對(duì)人是指被管理一方，不具有行政管理職權(quán)；

(2)行政相對(duì)人既可以是組織，也可以是個(gè)人；

(3)行政相對(duì)人具有相對(duì)性。

二、行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)（一）行政相對(duì)人的權(quán)利（1）提出申請(qǐng)的權(quán)利。（2）參與行政管理的權(quán)利。（3）聽證的權(quán)利。（4）知情權(quán)。（5）申請(qǐng)行政救濟(jì)的權(quán)利。（二）行政相對(duì)人的義務(wù)（1）服從行政管理的義務(wù)。（2）協(xié)助行政主體執(zhí)行公務(wù)的義務(wù)。（3）遵循法定程序要求的義務(wù)。

三、行政相對(duì)人的范圍依照法律、法規(guī)的規(guī)定，公民、法人和其他組織能夠成為