隱性債務(wù)化解背景下城投企業(yè)主要風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注

隱性債隱性債務(wù)化解背景下城投企業(yè)主要風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注地方政府隱性債務(wù)是特定時(shí)代背景下的產(chǎn)物分稅制改革地方政府合法融資道缺及舉債意愿擴(kuò)張等因素催生了地方政府隱性債務(wù)地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生及在的方式多種多，不同地方認(rèn)定口徑差異較大。隱性債務(wù)監(jiān)管體系逐步完善監(jiān)管態(tài)度堅(jiān)定十年化債目標(biāo)明確地方政府隱債具有獨(dú)特的內(nèi)生邏輯和發(fā)展路徑其風(fēng)險(xiǎn)要高于顯性債務(wù)在宏觀經(jīng)濟(jì)降杠桿大背景下化解隱性債務(wù)具有較強(qiáng)的急迫性目前隱性債務(wù)化解呈現(xiàn)出省級(jí)政府負(fù)責(zé)以省為化債單位的特征不同地方政府資源稟賦不盡相同化債手段也因地制宜經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)傾向于實(shí)質(zhì)化債而財(cái)政實(shí)力弱政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)更向于債務(wù)置換和債務(wù)轉(zhuǎn)化現(xiàn)階段債務(wù)置換與債務(wù)轉(zhuǎn)化為隱債化解的主要手段橫對(duì)比來(lái)看，不同地區(qū)隱性債務(wù)化解進(jìn)程分化明顯。城投企業(yè)是地方政府隱性債務(wù)的重要承載主體也是化解地方政府隱性債務(wù)的主力軍同時(shí)，化解隱性債務(wù)也是城投企業(yè)債務(wù)瘦身、降低短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要契機(jī)化解隱性債務(wù)對(duì)城投企業(yè)融資業(yè)務(wù)開(kāi)展獲取政府支持及未來(lái)發(fā)展等方面均產(chǎn)生不同影響在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)城投企業(yè)對(duì)于地方政府仍具有重要性但同時(shí)也要關(guān)注隱性債化解背景下城投企業(yè)可能出現(xiàn)的盲目市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型托底區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡、職能地位邊緣化、資金占用等風(fēng)險(xiǎn)。一地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的原因分稅制造成的事權(quán)與財(cái)權(quán)矛盾是形成地方政府隱性債務(wù)的制度性原因，合法融資渠道的缺失是形成地方政府隱性債務(wù)的根本原因而地方政府舉債意愿擴(kuò)張無(wú)舉債加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府隱性債務(wù)是特定時(shí)代背景下的產(chǎn)物從央地政府財(cái)權(quán)劃分來(lái)看地方府財(cái)政收入占從1993年的77.98波動(dòng)下降至2021年的54.84相比分稅制改之前中央政府財(cái)權(quán)更加集中地方政府財(cái)力則明顯被削弱轉(zhuǎn)移支付制度的不完加劇了區(qū)域財(cái)力分布不均地方政府財(cái)政收支缺口日益擴(kuò)大財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的盾日益突，產(chǎn)生了地方政府舉債融資需求。id

圖1 中央財(cái)政收入與地方政府財(cái)政收入分配情況id

圖2 地方政府財(cái)政收支缺口與中央轉(zhuǎn)移支付情況而2014年新《預(yù)算法》之前，地方政府合法融資渠道缺失，為滿足地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的資金需求地方政府舉債意愿不斷擴(kuò)張各級(jí)地方政府繞《預(yù)算法以同形式舉《預(yù)算法賦予地方政府依法適度融資權(quán)限后地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地建設(shè)資金需求仍不能完全被滿足2018年之前地方政府債務(wù)管理體制尚未健全少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警問(wèn)責(zé)機(jī)制地方政府違法違規(guī)舉債行為屢見(jiàn)不鮮除了少數(shù)的違違規(guī)舉債融資及擔(dān)外地方政府還假借融資平臺(tái)公司進(jìn)行融資這些在法律規(guī)定外形的債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)，因此便滋生了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的方式隱性債務(wù)是指在法定政府債務(wù)預(yù)算之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生及存在的方式多種多樣不同201年發(fā)布《地方政府性債務(wù)審計(jì)工作方案將地方政府性債務(wù)分為三類地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為一類債務(wù)，即地方政府債務(wù)。經(jīng)過(guò)審計(jì)署的清理甄別截至2014年底，地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元，隨著2015年以來(lái)發(fā)行地方政府債券逐步對(duì)非債券形式的債務(wù)完成置換理論上目前法定地方政府債務(wù)存在的形式只能是地方政府債券而實(shí)際上《預(yù)算法之后地方政府及相關(guān)部門國(guó)有企事業(yè)單位在舉債過(guò)程存在諸多違規(guī)之處導(dǎo)致產(chǎn)生了大量實(shí)際上仍需地方政府承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)，即地方政府隱性債務(wù)。2017年7月，中央治局會(huì)議首次提出地方政府隱性債務(wù)；2018年中央發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)（中〔201827號(hào)）正式定義了地方政府隱性債務(wù)而至今地方政府隱性債務(wù)尚未有公開(kāi)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和定口徑各地在申報(bào)隱性債務(wù)時(shí)自行認(rèn)定的口徑差異也較大根據(jù)財(cái)政部及各地方政府通報(bào)違法違規(guī)融資典型案例地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的方式多種多樣包括地方政府自身以發(fā)行政府債券以外的方式直接違規(guī)舉債違規(guī)提供擔(dān)保通過(guò)融資平臺(tái)公司違規(guī)舉，以及通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、PP項(xiàng)目等中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)違規(guī)舉債等表1 地方政府隱性債產(chǎn)生方式地方政府發(fā)行地方府債券形之外的方直接舉債直接向企事業(yè)單位借款用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，或用于發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)及離退休人員專項(xiàng)慰問(wèn)金直接向企事業(yè)單位借款，并使用地方政府置換債券資金償還將地方政府置換債券資金挪作他用以往來(lái)款名義占用融資平臺(tái)公司資金，并以撥款、補(bǔ)貼收入等名義撥付其他給融資平臺(tái)公司用于公益性項(xiàng)目建設(shè)以失地農(nóng)民名義向金融機(jī)構(gòu)借款，用于繳納應(yīng)由政府支付的拆遷安置社保費(fèi)用，并承諾貸款本息由政府納入財(cái)政預(yù)算未安排財(cái)政預(yù)算的情況下，要求企業(yè)實(shí)施政府全額投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目，形成應(yīng)付工程款地方政府違規(guī)提供擔(dān)保出具承諾函，承諾融資平臺(tái)公司還本付息資金納入預(yù)算地方政府承諾安排財(cái)政補(bǔ)貼，并以預(yù)期土地出讓收入支付融資平臺(tái)公司應(yīng)收賬款，支持融資平臺(tái)公司舉債融資通過(guò)融資平臺(tái)公司/企業(yè)單位違規(guī)舉債地方政府下發(fā)文件要求融資平臺(tái)公司承擔(dān)應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、市政維護(hù)類和還本付息類等支出地方政府安排融資平臺(tái)公司融資用于償還前期隱性債務(wù)利息，并約定相應(yīng)融資由政府承擔(dān)償還責(zé)任國(guó)有企事業(yè)單位假借其他名義借款用于支付應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的項(xiàng)目工程款融資平臺(tái)公司將銀行借款等融資直接交由政府統(tǒng)籌使用，用于公益性項(xiàng)目建設(shè)地方政府將公益性資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，融資平臺(tái)公司通過(guò)抵押公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等方式違法違規(guī)融資融資平臺(tái)公司以對(duì)政府部門的應(yīng)收債權(quán)進(jìn)行質(zhì)押借款，并用于應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的工程項(xiàng)目融資平臺(tái)公司以財(cái)政資金為還款來(lái)源發(fā)行債券融資平臺(tái)公司以虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同中應(yīng)收政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)作為質(zhì)押擔(dān)保進(jìn)行融資其他形式PP項(xiàng)目中，地方政府向社資本方承諾保底收益將建構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容，并將政府購(gòu)買務(wù)將款納入預(yù)算資料源聯(lián)資根公資理二地方政府隱性債務(wù)的化解地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管歷程“開(kāi)前門堵后門“遏增化存“十年化債地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管體系步完善，監(jiān)管思路明確、監(jiān)管態(tài)度堅(jiān)定。2014年《預(yù)算法《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)〔2014〕43號(hào)）先后出臺(tái)，構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，明確了“開(kāi)前門堵后門核心監(jiān)管思路。隨后，通過(guò)發(fā)行地方政府置換債券全面展開(kāi)了第一輪債務(wù)置換也是完成了一次地方政府前期形成隱性債務(wù)的顯性化過(guò)程此階段地方政府舉債融資機(jī)制更加完善，地方政府債務(wù)管理更側(cè)重于“開(kāi)前門，覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)閉環(huán)風(fēng)險(xiǎn)防控體系基本形成同時(shí)對(duì)于城投企業(yè)監(jiān)管反復(fù)強(qiáng)調(diào)剝離政府融資職能，積極推進(jìn)政企債務(wù)分離和城投企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。2017年中央政治局會(huì)議首次明確提出隱性債務(wù)后《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)〔201787號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)本作（PPP）綜合息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）等文件后出臺(tái)“遏增化存成為隱性債務(wù)監(jiān)管的主基調(diào)2018年中〔201827號(hào)文《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)文）兩份未公開(kāi)文件的出臺(tái)開(kāi)啟了地方政府的“十年化債”之路?？紤]到地方政府面臨的化債壓力較大，2019年《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)（國(guó)辦函40號(hào)指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)公司對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行置換隨后監(jiān)管政策先后推出建制縣隱債化解試點(diǎn)地方政府再融資債券和全域無(wú)隱債試點(diǎn)等為第二輪隱性債務(wù)化解積極進(jìn)行各種嘗試。此階段，地方政府債務(wù)管理的重心轉(zhuǎn)至“堵后門，隱性債務(wù)化解成為監(jiān)管的重中之重中央政府毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持化解地方隱性債務(wù)不新增地方政府隱性債務(wù)成為監(jiān)管紅線“十年化債”期間，對(duì)地方政府隱性債務(wù)將持續(xù)保持高壓監(jiān)管。地方政府隱性債務(wù)化解路徑地方政府隱性債務(wù)化解可歸結(jié)為實(shí)質(zhì)化解債務(wù)轉(zhuǎn)化債務(wù)置換及風(fēng)險(xiǎn)出清等路徑目前隱性債務(wù)化解呈現(xiàn)出省級(jí)政府負(fù)總責(zé)以省為化債單位的特征不同地方政府資源稟賦不盡相同化債手段也因地制宜日漸豐富整體上經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的地區(qū)傾向于實(shí)質(zhì)化債而財(cái)政實(shí)力弱政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地的地區(qū)傾向于實(shí)質(zhì)化債而財(cái)政實(shí)力弱政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)更傾向于債務(wù)置換和從201年底至2021底，十多年間地方政府債務(wù)增長(zhǎng)了3倍多，220年底地方政府債務(wù)率也增長(zhǎng)至93.6在限額管理下地方政府顯性債務(wù)增長(zhǎng)仍較快而性債具有獨(dú)特的內(nèi)生邏輯和發(fā)展路徑其風(fēng)險(xiǎn)要高于顯性債務(wù)在宏觀經(jīng)濟(jì)降杠的大背景下，化解隱性債務(wù)具有較強(qiáng)的急迫性。財(cái)部網(wǎng)、

圖3 近年來(lái)地方政府務(wù)增長(zhǎng)情況隱性債務(wù)化解的終極目標(biāo)是在2028年之前實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零，切實(shí)降低宏觀桿率監(jiān)管政策也明確了化債過(guò)程中堅(jiān)持中央不救助原則并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)等以市化原則參與化債而對(duì)于具體如何化解隱性債務(wù)，2018年8月財(cái)政部印發(fā)的《地全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明提出了6種化解方式可歸結(jié)為實(shí)質(zhì)化解債務(wù)轉(zhuǎn)化債務(wù)置換及風(fēng)險(xiǎn)出等路徑風(fēng)險(xiǎn)出清即對(duì)嚴(yán)重資不抵債的城投企業(yè)依法實(shí)施破產(chǎn)整或清算由于對(duì)地方政府信用影響較大現(xiàn)階段可能更適用于空殼類城投企業(yè)非隱債化解主流方式。實(shí)質(zhì)化解即通過(guò)政府財(cái)政資金城投企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收益國(guó)有資產(chǎn)處置收益等來(lái)化解隱性債務(wù)真正實(shí)隱性債務(wù)的償還政府財(cái)政資金方面可安排年度預(yù)算資金超收收入及其他財(cái)政資金進(jìn)行償還一般公共預(yù)算收入對(duì)應(yīng)的支出較為剛性且在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)的情況下近年來(lái)及今后一個(gè)時(shí)期地方財(cái)政可能都將處于緊平衡狀態(tài)收支矛盾較為突出，因此可用于化債的財(cái)政資金主要來(lái)源于土地出讓金收入。而2021年以來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷向土地市場(chǎng)傳導(dǎo)，地方政府土地出讓金收入亦不容樂(lè)觀id

圖4 201年各地方政一般公共預(yù)算收支口況id

圖5 208年以來(lái)地方府國(guó)有土地使用權(quán)讓入增長(zhǎng)情況id

圖6 201年以來(lái)各地府性基金收入增長(zhǎng)況城投企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收益方面受限于自身屬性城投企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)公益性及準(zhǔn)公益地方政府依賴財(cái)政資金化解隱性債務(wù)的難度進(jìn)一步加大。性業(yè)務(wù)自身造血能力不足大多數(shù)難以實(shí)現(xiàn)真正的盈利現(xiàn)實(shí)中依賴城投企業(yè)身盈利化解隱性債務(wù)的情況仍為少數(shù)近年來(lái)城投企業(yè)也積極推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提盈利能力和經(jīng)營(yíng)獲現(xiàn)能力但相較于自身債務(wù)規(guī)模仍是明顯不足同時(shí)城投企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，難以解決短期化債壓力。地方政府依賴財(cái)政資金化解隱性債務(wù)的難度進(jìn)一步加大。id

圖7 樣本城投企業(yè)盈與債務(wù)情況資產(chǎn)處置收益方面地方政府或城投企業(yè)轉(zhuǎn)讓持有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或股權(quán)將獲取收益用于化解債務(wù)。典型的案例就是“茅臺(tái)化債，而類似于“茅臺(tái)化債”的操作要具備多個(gè)前提條件（1當(dāng)?shù)負(fù)碛袑?shí)力雄厚的優(yōu)質(zhì)國(guó)企（2地方國(guó)企有意愿深參與化債3）劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)價(jià)值高，可以有效撬動(dòng)杠桿。由此可見(jiàn)“茅臺(tái)化債”經(jīng)驗(yàn)復(fù)制難度較高也是市場(chǎng)上沒(méi)有涌現(xiàn)出更“X化債的原因之一同時(shí)地區(qū)資源稟賦存在分化國(guó)有資產(chǎn)處置涉及到國(guó)資監(jiān)管且程序繁雜處置結(jié)果存在確定性依賴國(guó)有資產(chǎn)處置化債的可持續(xù)性尚待論證此外優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)多由省級(jí)級(jí)政府掌控化壓力較大優(yōu)質(zhì)資源較少的區(qū)縣級(jí)政府采用此種方式進(jìn)行化債難更大。債務(wù)轉(zhuǎn)化即將隱性債務(wù)顯性化或轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)等方式進(jìn)行化債債務(wù)轉(zhuǎn)化改變了債務(wù)性質(zhì)或償債主體消除了隱性債務(wù)但沒(méi)有消除債務(wù)其中隱性債務(wù)顯性化常見(jiàn)于建制縣隱債化解試點(diǎn)和全域無(wú)隱債試點(diǎn)通過(guò)省級(jí)地方政府發(fā)行特殊再融資債券償還到期隱性債務(wù)從而實(shí)現(xiàn)將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)截至目前特殊再融資債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模在萬(wàn)億左右主要集中在北京和廣東兩地通過(guò)特殊再融資債券轉(zhuǎn)化債務(wù)性質(zhì)依賴于監(jiān)管政策，如監(jiān)管政策發(fā)生變化，此種方式將不具有可持續(xù)性；同時(shí)能否使此種方式進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)化取決于地方政府舉債融資空間對(duì)于自身債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、舉債空間較小的地方政府，債務(wù)轉(zhuǎn)化空間也比較有限。id

圖8 截至221年底各舉債空間情況轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)主要是指城投企業(yè)債務(wù)中納入隱債的部分通過(guò)合法合規(guī)的方式轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)實(shí)現(xiàn)償債主體的轉(zhuǎn)變和地方政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)中“債務(wù)除。通常情況下，轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)需要匹配穩(wěn)定的現(xiàn)金流用于償債，所以常見(jiàn)于經(jīng)營(yíng)供水供熱供氣收費(fèi)公路等準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)或經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)占比較高的城投企業(yè)實(shí)際操作中也有部分地方政府通過(guò)向企業(yè)注入公租房停車場(chǎng)商業(yè)物業(yè)特許營(yíng)權(quán)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等方式，將對(duì)應(yīng)的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。債務(wù)置換雖然隱債化解的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零但現(xiàn)實(shí)中當(dāng)務(wù)之急是如何解決短期債務(wù)償付問(wèn)題保障債務(wù)有序周轉(zhuǎn)而后在長(zhǎng)期發(fā)展中逐步實(shí)現(xiàn)債務(wù)的實(shí)質(zhì)償還或清零因此債務(wù)置換成為經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力較弱政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重地區(qū)化解隱債的主流方式債務(wù)置換不能將隱性債務(wù)消除只是通過(guò)拉長(zhǎng)期限降低成本的方式以時(shí)間換空間，減輕當(dāng)期的償債壓力，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政策方面，國(guó)辦函40號(hào)文協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)配合地方政府開(kāi)展隱性債務(wù)置換工作《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（銀保監(jiān)〔202115號(hào)也提出銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)配合地方政府化解地方融資平臺(tái)公司到期存量隱性債務(wù)在自主決策自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)盈虧的前提下以市場(chǎng)化方式合規(guī)適度向融資平臺(tái)公司提供化債融資進(jìn)行實(shí)質(zhì)化債實(shí)踐中政策性銀行商業(yè)銀行及地方銀行均深度參與了隱性債務(wù)置換如國(guó)開(kāi)行牽頭組織銀團(tuán)對(duì)山西內(nèi)蒙古青海甘肅吉林貴州等地收費(fèi)公路企業(yè)債務(wù)進(jìn)行融資再安排建設(shè)銀行參與湖南省隱債化解貴州銀行貴陽(yáng)銀行為貴州省內(nèi)城投企業(yè)提供“防爆雷”再融資支持等。地方政府隱性債務(wù)化解進(jìn)程從地方政府工作報(bào)告及預(yù)決算報(bào)告來(lái)看地方政府對(duì)化解隱性債務(wù)高度重視部分地區(qū)強(qiáng)調(diào)了要加大債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)市縣的風(fēng)險(xiǎn)化解力度，部分地區(qū)強(qiáng)調(diào)要加快隱債化解進(jìn)度力爭(zhēng)提前完成隱債化解目標(biāo)廣東上海隱債化解進(jìn)度快西南地區(qū)部分份政府財(cái)力與債務(wù)不匹配從地方政府工作報(bào)告及預(yù)決算報(bào)告來(lái)看地方政府對(duì)化解隱性債務(wù)高度重視部北京上海廣東三省市開(kāi)“全域無(wú)隱性債務(wù)第一批試點(diǎn)工作為全國(guó)其他地區(qū)全面化解隱性債務(wù)提供有益探索。2021年底，廣東省率先完成了全省存量隱性債務(wù)清零目標(biāo)；上海市雖未公布全域隱性債務(wù)化解進(jìn)度，但下轄浦東新區(qū)、松江區(qū)奉賢區(qū)、崇明區(qū)、金山區(qū)、嘉定區(qū)、寶山區(qū)等在2022年上半年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中均明確表示完成了隱性債務(wù)清零的目標(biāo)；北京市也未公布隱債化解進(jìn)度，但根據(jù)北京市2022年上半年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，北京市也在積極推動(dòng)隱性債務(wù)化解，考慮到北京市政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕舉債融資空間較大預(yù)計(jì)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)隱債清零目標(biāo)的難度不大以上三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍度高政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)相比于其他地區(qū)隱債化解難度較小從化債手段上來(lái)看主要是發(fā)行特殊再融資債券將隱性債務(wù)顯性化以及用財(cái)政資金（超收收入、土地出讓金等）直接償還等。2021年以來(lái)，部分中西部省份也陸續(xù)在市縣層面開(kāi)展全域無(wú)隱債試點(diǎn)，如陜西省興平市漢中市榆林市定邊縣成立隱性債務(wù)試點(diǎn)清零工作專班推進(jìn)當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)清，西藏開(kāi)展地級(jí)市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)等。以上地區(qū)均為經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力較弱區(qū)域被列為隱債清零試點(diǎn)或因隱性債務(wù)規(guī)模較小，隱債化解壓力相對(duì)可控。已經(jīng)開(kāi)展全域無(wú)隱債試點(diǎn)的地區(qū)或財(cái)政實(shí)力強(qiáng)或隱債規(guī)模小或具備較強(qiáng)的化實(shí)力或化債壓力較而更多地區(qū)可能存在財(cái)政實(shí)力弱隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題臨較大的化債壓力西南部分省份經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力排名靠后與其高企的地方政府債并不匹配政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重省內(nèi)城投企業(yè)近年來(lái)持續(xù)面臨集中償付壓力整體化壓力不容小覷加之近年來(lái)城投企業(yè)非標(biāo)負(fù)面事件頻發(fā)區(qū)域再融資環(huán)境惡化市認(rèn)可度下降進(jìn)一步加大化債難度雖然中央政府在政策上對(duì)部分省份債務(wù)化解給了一定的支持和傾斜但更多的是在隱性債務(wù)置換和展期方面給予支持雖然短期獲得了更多的化債的時(shí)間和空間，但實(shí)質(zhì)化債仍然任重而道遠(yuǎn)。三城投企業(yè)承擔(dān)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析化解隱性債務(wù)對(duì)城投企業(yè)的影響城投企業(yè)是地方政府隱性債務(wù)的重要承載主體也是化解地方政府隱性債務(wù)的力軍目前城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模已經(jīng)處于歷史高位在去杠桿的大背景下城投企債務(wù)規(guī)模大幅增長(zhǎng)的空間有限未來(lái)將進(jìn)入化解存量的時(shí)代同時(shí)化解隱性債務(wù)是城投企業(yè)債務(wù)瘦身是城投企業(yè)債務(wù)瘦身降低短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要契機(jī)化解隱性債務(wù)對(duì)城投企業(yè)融資、融資方面過(guò)去十多年間在穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡中城投企業(yè)融資政策隨宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)存在交替性的收緊和放松長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看隨著隱性債務(wù)化解保持高壓監(jiān)管城投企業(yè)融職能逐步被地方政府債券所替代城投企業(yè)融資政策的周期性將逐步減弱。近期收緊的政策來(lái)看，2021年4月，交易所發(fā)布的公司債券審核重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)中指出申報(bào)發(fā)行公司債券不得新增地方政府債務(wù)募集資金用于償還公司債券以外存量債務(wù)的需承諾所償還的存量債務(wù)不涉及地方政府隱性債務(wù)2021年7月，銀保監(jiān)〔202115號(hào)文強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司新增融資管理對(duì)于承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的城投企（以下簡(jiǎn)“隱債主體不得新增流（可以借新還舊同時(shí)不得為其參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資。隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)的大背景下隱債主體在新增融資及募集資金用途方面無(wú)形中受到了更多限制債務(wù)騰挪空間受到壓縮。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)開(kāi)展方面隱性債務(wù)監(jiān)管政策對(duì)不同區(qū)域不同行政層級(jí)的城投企業(yè)融資環(huán)存在結(jié)構(gòu)性的影響進(jìn)而對(duì)城投企業(yè)開(kāi)展傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)產(chǎn)生一不影響對(duì)于弱資質(zhì)區(qū)域再融資受限加大債務(wù)化解壓力地方政府財(cái)政資金及投企業(yè)融資優(yōu)先用于債務(wù)償付無(wú)法騰出更多資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)近年來(lái)西南地區(qū)分區(qū)縣級(jí)城投企業(yè)相繼出現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目停建緩建其中不乏棚戶區(qū)改造安置房建等重點(diǎn)民生工程具體就隱債主體而言因流貸資金使用相對(duì)靈活15號(hào)文之前不隱債主可爭(zhēng)取到期限為1~3年的中期流并用于項(xiàng)目建設(shè)；15號(hào)文之后，因資端新增流貸受限同時(shí)參與的政府債項(xiàng)目也無(wú)法獲得銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供配套融資債主體用于項(xiàng)目建設(shè)的資金來(lái)源受到擠壓對(duì)于已承接項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度及未來(lái)承接質(zhì)政府債項(xiàng)均會(huì)產(chǎn)生一定不利影響。政府支持獲取方面隱性債務(wù)化解是一個(gè)政企債務(wù)分離的過(guò)程長(zhǎng)期來(lái)看隱性債務(wù)化解完成后，城投企業(yè)不再承擔(dān)政府債務(wù)，與地方政府關(guān)聯(lián)緊密度會(huì)有所弱化未來(lái)更多的可能是業(yè)務(wù)開(kāi)展方面與地方政府建立合作關(guān)系隨著逐步完成與地方政府信用的脫鉤城投企業(yè)獲得各類政府支持也將相應(yīng)減少短期內(nèi)為平穩(wěn)化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱債主體到期債務(wù)尤其是城投債的償債資金安排往往享有一定的優(yōu)先權(quán)實(shí)踐中在部分地方財(cái)力較弱融資環(huán)境較差區(qū)域地方政府會(huì)舉全力去化解城投企業(yè)隱性債。未來(lái)發(fā)展方面市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是城投企業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的重要方向隱性債務(wù)化解將加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程隱性債務(wù)化解完成意味著城投企業(yè)債務(wù)均為自身經(jīng)營(yíng)性務(wù)，債務(wù)償還不能再過(guò)度依賴地方政府支務(wù)，債務(wù)償還不能再過(guò)度依賴地方政府支持。為切實(shí)提升自身造血能力和償債能力，隱性債務(wù)化解背景下城投企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注城投企業(yè)在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中做出了巨大貢獻(xiàn)尤其在地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2008年末的45.7增至2021年末64.7十多年間提升近20個(gè)百分點(diǎn)現(xiàn)階段不同地區(qū)城市發(fā)展水平分化明顯藏甘肅云南貴州等地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有較強(qiáng)的需求因此在較長(zhǎng)一段時(shí)內(nèi)城投企業(yè)對(duì)于地方政府仍具有重要性也天然決定了相較于其他地方國(guó)企城企尤其是隱債主體與地方政府關(guān)聯(lián)更加緊密但同時(shí)也要關(guān)注隱債化解背景下城企可能出現(xiàn)的信用風(fēng)險(xiǎn)。地政官網(wǎng)

圖9 各省份城鎮(zhèn)化率單位：）首先關(guān)注城投企業(yè)盲目市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)部分城投企業(yè)為加快隱債化解進(jìn)迫切尋求轉(zhuǎn)型寄希望于快速提升造血能力通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收益化解隱性債務(wù)常見(jiàn)轉(zhuǎn)型方式為向上下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸開(kāi)展房地產(chǎn)建筑施工業(yè)務(wù)城市運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)已進(jìn)入存量時(shí)代市場(chǎng)需求整體低迷尤其是三四線城市面臨很大去化壓力部分行政層級(jí)較低的城投企業(yè)盲目進(jìn)軍房地產(chǎn)行業(yè)將對(duì)償債資金和項(xiàng)目建設(shè)資金形成占用同時(shí)如銷售端無(wú)法快速回籠資金加大企業(yè)資金周轉(zhuǎn)壓力將導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)上升此外2018年以來(lái)民營(yíng)上市公司出現(xiàn)股權(quán)質(zhì)押爆倉(cāng)風(fēng)險(xiǎn)部分城投企業(yè)出于整合業(yè)務(wù)資源或紓困的考慮收購(gòu)民營(yíng)上市公司股權(quán)然而部分民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中面臨的復(fù)雜問(wèn)題并未隨著城投企業(yè)入股得到根本性的解決經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也